美國(guó)預(yù)算中的信托基金

內(nèi)容概要

本書(shū)主題是討論信托基金在美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算中所扮演的角色。這是一個(gè)與公共政策和政治科學(xué)具有交叉關(guān)系的論題。選擇這一主題并非偶然，我在加利福尼亞大學(xué)伯克利分校所接受的研究生培養(yǎng)就兼及這兩個(gè)領(lǐng)域。在加利福尼亞大學(xué)伯克利分校公共政策研究生學(xué)院——現(xiàn)已更名為Goldman學(xué)院，我的研究方向是公共政策的效率與均衡設(shè)計(jì)。隨后，當(dāng)我在華盛頓立法機(jī)構(gòu)擔(dān)任了兩年助手工作又回到伯克利從事政治科學(xué)的博士研究時(shí)，我的興趣集中在政策制定過(guò)程的歷史與制度變遷上，也集中在過(guò)去的選擇對(duì)現(xiàn)在和將來(lái)的選擇所產(chǎn)生的影響上。我對(duì)信托基金的興趣最初就是起因于為了填補(bǔ)我對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)保障問(wèn)題政治爭(zhēng)論的認(rèn)知上的貧乏。我注意到，每當(dāng)立法者們討論社會(huì)保障和聯(lián)邦預(yù)算之間的關(guān)系時(shí)，他們都會(huì)把焦點(diǎn)集中于社會(huì)保障信托基金的支出流與收益流之上。     本書(shū)為“公共預(yù)算經(jīng)典與前沿譯叢”之一。 書(shū)中詳細(xì)介紹了聯(lián)邦政府信用基金和政治承諾之間的關(guān)系，對(duì)我們理解美國(guó)政府預(yù)算的制定過(guò)程提供了參考。

書(shū)籍目錄

譯叢總序序言第1章 導(dǎo)言：信托基金與承諾政治第2章 政治交易成本，反饋效應(yīng)與政策可信性第3章 信托基金稅收與一般基金稅收第4章 社會(huì)保障信托基金第5章 醫(yī)療保險(xiǎn)信托基金第6章 高速公路信托基金第7章 航空信托基金第8章 超級(jí)基金第9章 信托基金的障礙：能源安全與鉛毒減輕基金的失敗案例第10章 結(jié)論：遵守承諾的結(jié)構(gòu)和規(guī)范挑戰(zhàn)參考文獻(xiàn)后記

章節(jié)摘錄

　　第1章 導(dǎo)言：信托基金與承諾政治　　承諾關(guān)系的建立在民主政治中居于核心地位。候選人作出競(jìng)選承諾以贏取選舉。在執(zhí)政過(guò)程中，獲選官員之間以及他們和利益集團(tuán)之間也形成承諾關(guān)系。把政府施政引向一個(gè)特定的政策方向，對(duì)于政黨和政治體制建設(shè)，也都是關(guān)鍵所在。然而，如果承諾是建立在民主生活中的強(qiáng)制因素之上的，官員們就難免處于一種民主條件下左右為難的窘境。如果沒(méi)有辦法使政策具有持久性，官員們就不能按承諾塑造出政權(quán)將來(lái)的模樣。如果每一項(xiàng)政府承諾都是刻在石頭上的，政府首腦將最終喪失對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行控馭的能力。政治家們應(yīng)如何處理和應(yīng)對(duì)這種在承諾和彈性之間出現(xiàn)的帶根本性的棘手關(guān)系，正是本書(shū)的主題所在?！　∽鳛樵擁?xiàng)研究的經(jīng)驗(yàn)性材料，本書(shū)對(duì)一種重要但又甚少得到研究的制度安排——美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算中的信托基金，就其產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了探索研究。主要案例包括社會(huì)保障信托基金、醫(yī)療保險(xiǎn)信托基金和高速公路信托基金。與對(duì)應(yīng)于政府一般施政目的的一般財(cái)政收入不同，信托基金“受法律限制使用于指定的項(xiàng)目和指定的用途”。信托基金的最主要收入來(lái)源是一些特定的專項(xiàng)稅收（earmarkedtaxes，諸如工薪稅和燃油稅等）。然而，某些信托基金也通過(guò)預(yù)算內(nèi)資金獲得轉(zhuǎn)移支付，諸如將利息收入轉(zhuǎn)入社會(huì)保障信托基金。到1995年，l50種以上的信托基金在美國(guó)預(yù)算中占據(jù)了近40％的聯(lián)邦收入總量（不包括內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付），而在1950年，信托基金所占比重還不到10％?！　∮腥丝赡苷J(rèn)為聯(lián)邦信托基金是一種令人費(fèi)解的科目，只給政府會(huì)計(jì)的反常帶來(lái)好處。沒(méi)有比這更嚴(yán)重的誤解了。信托基金在總體上是長(zhǎng)期政治承諾的具體體現(xiàn)。信托基金的設(shè)計(jì)意味著對(duì)政治承諾提供保障，承諾一旦作出，就須踐行。國(guó)會(huì)研究處（CongressionalResearch Service，CRS）指出：“設(shè)置聯(lián)邦信托基金的典型意義就是為了那些具有非常長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的項(xiàng)目。”許多信托基金都是建立在一個(gè)明確的共識(shí)之上：“作為對(duì)公眾支付特定稅收或費(fèi)用的交換，政府應(yīng)將其用于某種行動(dòng)之上?！庇袝r(shí)，信托基金被視為形成大規(guī)模儲(chǔ)備的手段，以為將來(lái)政府的支出“預(yù)留資金”。但是，一般而言，聯(lián)邦信托基金是在“現(xiàn)收現(xiàn)付”制基礎(chǔ)上運(yùn)行的，當(dāng)下的稅收用于換取當(dāng)下的獲益。信托基金財(cái)務(wù)安排中的切實(shí)意義，仍然是為長(zhǎng)期承諾服務(wù)的?！　∪绻磐谢鸢醇榷ㄒ庠赴l(fā)揮作用（有些事顯然不能作此假定），它們就會(huì)收窄未來(lái)主管官員在配置預(yù)算資源時(shí)的機(jī)動(dòng)性，從而對(duì)他們行使他們認(rèn)為應(yīng)該履行的公共職權(quán)形成了限制。這種現(xiàn)任執(zhí)政者對(duì)他們將來(lái)繼任者的手腳加以束縛的結(jié)果，無(wú)論能否在制度規(guī)范力下被接受，或者這種結(jié)果是否能獲得成功，在民主政治條件下，它長(zhǎng)期以來(lái)都是備受爭(zhēng)議的話題。許多民主思想家認(rèn)為，對(duì)未來(lái)加以限定是不道德的。Thomas Paine寫(xiě)道：“每個(gè)時(shí)期和每一代人在任何情況下都必須擁有為了自己而采取行動(dòng)的自由，如同前面時(shí)期和前代人的情況那樣?！痹赑aine看來(lái)，如果現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)在選擇自己的路徑時(shí)受到制約，民主將變得毫無(wú)意義。托馬斯?杰弗遜總體上同意這一觀點(diǎn)。當(dāng)杰弗遜認(rèn)可對(duì)基本人權(quán)作有限的憲法保護(hù)時(shí)，他認(rèn)為執(zhí)政者沒(méi)有權(quán)利對(duì)遙遠(yuǎn)的未來(lái)立法。他同樣堅(jiān)信，所有法律和憲政安排經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后都必然出現(xiàn)缺陷。屆時(shí)，應(yīng)舉行公民投票以決定新的治理方式。英國(guó)l9世紀(jì)偉大法學(xué)家Alfred Dicey則認(rèn)為，構(gòu)建未來(lái)的做法并非那么無(wú)益和不道德，“議會(huì)確實(shí)不止一次嘗試或盡力去通過(guò)將會(huì)捆綁后來(lái)者手腳的法律，只是這種努力總是以失敗告終”。按照Dicey的說(shuō)法，“在保留其統(tǒng)治特征的情況下，統(tǒng)治權(quán)是不會(huì)通過(guò)任何特別的立法以限制它自己的權(quán)力的”?！　⌒磐谢鸬慕⒁约盎疬\(yùn)行中相關(guān)的政治制度，提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，可對(duì)民主政治條件下法定承諾的局限和可能出現(xiàn)的變化進(jìn)行探究。為什么政治家們?yōu)槟承╉?xiàng)目設(shè)置了信托基金，而對(duì)其他項(xiàng)目則沒(méi)有設(shè)置？過(guò)去存在的信托基金如何制約著后續(xù)的政策結(jié)果？哪些行為主體參與了信托基金的決策？為什么有些信托基金的制度鋪排顯得比其他基金更穩(wěn)定？當(dāng)前人留下來(lái)的承諾與現(xiàn)在的需求已經(jīng)不協(xié)調(diào)時(shí)，政治家們能夠“撤銷”這些承諾嗎？最后，聯(lián)系?？顚Ｓ玫馁Y金安排方式，信托基金通常會(huì)受到的挑戰(zhàn)是什么？進(jìn)而，信托基金這一手段如何在公共預(yù)算中得以改進(jìn)？　　本研究的必要性　　各種各樣的政府制度，從行政事務(wù)到官僚政治架構(gòu)，都可以被看成是政治承諾的產(chǎn)物。大多數(shù)政治學(xué)學(xué)者都會(huì)把注意力集中在成文的憲法上，在既定政治條件下，憲法決定了基本的權(quán)力資源。一般地，憲法的條款確實(shí)是很難改變的。然而，承諾和機(jī)動(dòng)性之間的沖突作為一種基本的矛盾，也同樣在這個(gè)法治領(lǐng)域產(chǎn)生。可以肯定，體現(xiàn)在普通法規(guī)中的承諾在總體上遠(yuǎn)比那些寫(xiě)進(jìn)憲法中的承諾易于改變。但是，法定的承諾通常顯得更具持久性，延續(xù)得更長(zhǎng)久。在一個(gè)大政府　　的時(shí)代里，以前的法定承諾對(duì)今日活動(dòng)的影響是決然不能忽視的?！　〈_實(shí)，隨著現(xiàn)代福利一管理國(guó)家的成熟，錄入法令典籍的承諾的范圍和數(shù)量在膨脹，新的項(xiàng)目被周期性地添加進(jìn)原本體現(xiàn)過(guò)往職責(zé)的、大體穩(wěn)定的基數(shù)之中，政府治理的性質(zhì)就發(fā)生了改變。逐漸地，所有主要工業(yè)化國(guó)家民主政治的執(zhí)政者都發(fā)現(xiàn)，他們被往屆政府留下來(lái)的承諾束縛住了。就如Richard Rose和Philip Davies準(zhǔn)確地指出的那樣：　　“‘治理就是選擇’這一耳熟能詳?shù)母裱缘倪m用程度已降至最低。該格言意味著政府是由個(gè)體決策者來(lái)運(yùn)作的，個(gè)體決策者們擁有和一個(gè)在商場(chǎng)中的個(gè)人同樣多的自由選擇權(quán)，可以自由決定到底是買比薩還是雪糕筒。但一個(gè)新上任官員的法定承諾并不是一份體現(xiàn)其本人選擇意愿的菜單，而是決策者需要負(fù)責(zé)任去做的事情。不管是否喜歡，每個(gè)新上任的官員必須認(rèn)識(shí)到：‘治理就是繼承’?！　∵^(guò)去承諾所留下來(lái)的影響體現(xiàn)在每一種政策之上，但美國(guó)預(yù)算中人口統(tǒng)計(jì)因素、經(jīng)濟(jì)因素的作用，再加上為嚴(yán)格限制執(zhí)政者手中的正規(guī)裁量權(quán)而設(shè)計(jì)的非常復(fù)雜的制度模式，很可能導(dǎo)致過(guò)去承諾對(duì)美國(guó)預(yù)算政策所留下的影響比任何其他影響都要大。每一年，一般稅收收入被安排來(lái)為撥款支出提供資金（這種開(kāi)支方式極易被職權(quán)在握的政治家所控制），在一代人之前，這種開(kāi)支方式在美國(guó)預(yù)算中占三分之二，現(xiàn)在已下降到三分之一o[133按照一個(gè)政策專家所言，如果這種趨勢(shì)不被阻止，美國(guó)人很快會(huì)面臨這樣一種政治前景：“由過(guò)往選舉的官員的承諾所帶來(lái)的預(yù)定結(jié)果”就代表了全部?！　‘?dāng)然，任何預(yù)算項(xiàng)目都涉及對(duì)將來(lái)的承諾，但是，在為了限制未來(lái)執(zhí)政者的選擇自由而設(shè)計(jì)的機(jī)制的作用下，有一些預(yù)算中的承諾得到不斷強(qiáng)化。在美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算中存在著三種這樣的方式，其中之一就是信托基金的機(jī)制。另外兩個(gè)機(jī)制是法定權(quán)利（法律條款要求要對(duì)符合條件的人給予確定的支付）和指數(shù)化（對(duì)通貨膨脹的自動(dòng)調(diào)整）。這三種機(jī)制有時(shí)會(huì)聯(lián)合發(fā)揮作用，例如，大規(guī)模指數(shù)化法定支出項(xiàng)目（如社會(huì)保障）中的不少項(xiàng)目是由信托基金支付的。但是，信托基金也用于支付所謂的自由決定項(xiàng)目，諸如高速公路建設(shè)。每一種機(jī)制都有其自身理由值得作為研究的對(duì)象，因?yàn)槊恳环N機(jī)制都“可以通過(guò)不同的方式綁住立法者的手腳”。然而，盡管信托基金的范圍很廣，而且它們?cè)诿绹?guó)國(guó)內(nèi)資金項(xiàng)目中占據(jù)重要的地位，但是對(duì)信托基金的專項(xiàng)研究還沒(méi)有出現(xiàn)?！　⌒磐谢鹪诂F(xiàn)實(shí)和理論上都具有研究?jī)r(jià)值。程序上，政府項(xiàng)目的持久性通常轉(zhuǎn)化為資金安排的持續(xù)性。確實(shí)，大量社會(huì)項(xiàng)目的法定地位由于沒(méi)有一個(gè)專門(mén)的資金來(lái)源，現(xiàn)在不是受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)（如食品券、醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目），就是被撤除（如對(duì)有需要撫養(yǎng)兒童家庭的幫助項(xiàng)目）。由于社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)信托基金據(jù)說(shuō)正走向“破產(chǎn)”，因而信托基金本身也成為當(dāng)前美國(guó)社會(huì)政策爭(zhēng)論的中心。如何使這些項(xiàng)目對(duì)嬰兒潮時(shí)期出生的退休者保持償付能力，是一個(gè)熱門(mén)話題。任何了解美國(guó)福利制度的當(dāng)代人，都必須緊密注視信托基金和作為其指定來(lái)源的稅收?！　∶绹?guó)預(yù)算信托基金在理論上是令人感興趣的，因?yàn)樗鼈冏鳛閾?dān)保機(jī)制的重要性并不明顯。蘊(yùn)涵在公共信托基金中的承諾并沒(méi)有受到外部推動(dòng)力的制約，而且，就像最近所確定的那樣，聯(lián)邦信托基金并沒(méi)有積累起真正的財(cái)富。當(dāng)一個(gè)信托基金的收入大于支出時(shí)，富余的現(xiàn)金就作為非市場(chǎng)運(yùn)作的聯(lián)邦保險(xiǎn)進(jìn)入了財(cái)政部的一般賬戶。這些險(xiǎn)種都是由國(guó)家以充分信賴條款的方式支持，它們按競(jìng)爭(zhēng)條件下的回報(bào)率獲得利息，并且被國(guó)會(huì)制定的法定債務(wù)上限所制約。3而且，各種保險(xiǎn)所增加的國(guó)家儲(chǔ)蓄，達(dá)到了剩余的信托基金可降低聯(lián)邦政府在其他方面舉借的債務(wù)的程度。但是，信托基金的儲(chǔ)備并沒(méi)有形成它自己的經(jīng)濟(jì)財(cái)力。這些儲(chǔ)備是“要向政府提出支付要求，而不是為了政府提出要求”。當(dāng)信托基金的承諾開(kāi)支需要得到補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，政府必然按通常所做的那樣，通過(guò)征稅、減少其他支出或舉借公債的方式籌集資金。　　……

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