與自然諧存

前言

　　1972年，在科羅拉多大學(xué)行為科學(xué)研究院，進行了首次美國國家災(zāi)害評估。此次評估由國家科學(xué)基金資助，地理學(xué)家吉爾伯特·懷特（Gilbert White）和社會學(xué)家尤金·哈斯（J. Eugene Hass）負責(zé)，匯集了全國范圍內(nèi)大量有關(guān)政策制定、實施及研究方面的專家。評估的目的在于探討我們對于自然災(zāi)害及其災(zāi)難的了解程度，確立主要相關(guān)政策的方向，斟選未來的研究范圍。評估的成果——美國自然災(zāi)害研究評估報告，在1975年編輯出版，一個嶄新的研究領(lǐng)域就此確立。　　四分之一個世紀過后，我們發(fā)現(xiàn)如何與自然災(zāi)害博弈來建立具有抗災(zāi)能力的社區(qū)的課題已與我們每個人息息相關(guān)。課題的討論始于20世紀90年代，發(fā)起人來自聯(lián)邦機構(gòu)和學(xué)術(shù)界。他們于1992年在科羅拉多的埃斯蒂斯公園舉辦了一個工作坊，邀請了多位國家級的自然災(zāi)害方面的專家參與。與會者認為有必要進行第二次美國災(zāi)害評估，統(tǒng)一主題為可持續(xù)發(fā)展，或加強地球為現(xiàn)在和未來提供優(yōu)質(zhì)生活能力的發(fā)展。1994年許多專家再次相聚工作坊，進一步討論和編寫了第二次災(zāi)害評估議程。

內(nèi)容概要

本書集結(jié)了第二次評估的成果，作為杰斯福·恩瑞（Joseph Henry）出版社的自然災(zāi)害及災(zāi)難叢書中的一卷出版。參與編寫的專家們，結(jié)合自然災(zāi)害與災(zāi)難領(lǐng)域的相關(guān)主題，包括保險、風(fēng)險評估、災(zāi)難預(yù)警及救助、災(zāi)害區(qū)域圖繪制等，將各自簡要的會議論文進一步擴展和充實。作為本書的作者，以雷蒙德·伯比（Raymond Burby）為首的新奧爾良大學(xué)城市與公共事務(wù)學(xué)院的學(xué)者們，針對土地利用管理與自然災(zāi)害之間的關(guān)系，著重探討了自然災(zāi)害對可持續(xù)性的破壞，記述了土地利用規(guī)劃的演變過程，指出應(yīng)對災(zāi)害的可持續(xù)規(guī)劃的要點，描述了土地利用管理對建立可持續(xù)性的保障作用，同時揭示了這種保障作用尚未被各級政府普遍認識的原因，并對如何建立正確的土地利用決策機制提出了建議。作者們還就土地利用尚未被列入公共政策制定時應(yīng)予考慮的因素問題進行了分析，明確提出可持續(xù)性的觀點和政策改革的迫切性，呼吁建立新的“國家災(zāi)害區(qū)域管理法”，改進州及地方政府的規(guī)劃管理。

書籍目錄

前言第一章  緒論——自然災(zāi)害與土地利用  1.1 必須關(guān)注自然災(zāi)害  1.2 應(yīng)對災(zāi)害的缺失  1.3 最新的災(zāi)害管理方法——土地利用管理  1.4 應(yīng)對災(zāi)害的主要障礙  1.5 建立所需的合作關(guān)系  1.6 本書的主要內(nèi)容  附錄1—1：災(zāi)害與土地利用  附錄1—2：規(guī)劃過程的五個步驟第一部分  歷史的選擇　第二章  城市規(guī)劃及土地利用的歷史演變  　2.1 災(zāi)難給予人類的啟示　  2.2 洪水災(zāi)害：范圍的確定 　 2.3 針對其他災(zāi)害的土地利用規(guī)范　  2.4 產(chǎn)權(quán)運動：叫停土地利用管理  　2.5 災(zāi)難救助：減災(zāi)是否有效？　  2.6 結(jié)論　第三章  條塊管理體系下災(zāi)害風(fēng)險地區(qū)土地利用的管理　  3.1 地方政府的選擇：消極制定強硬的土地利用措施　  3.2 聯(lián)邦政府的選擇　  3.3 州政府的選擇：各行其是　  3.4 災(zāi)害區(qū)域的確定：區(qū)域土地利用方案的局限性　  3.5 未來發(fā)展展望  　3.6 結(jié)論第二部分  土地利用規(guī)劃的選擇　第四章  綜合減災(zāi)與地方土地利用規(guī)劃　  4.1 以可持續(xù)為目標的規(guī)劃　  4.2 釋放地方土地利用規(guī)劃的權(quán)力　  4.3 將減災(zāi)納入土地利用規(guī)劃　  4.4 規(guī)劃設(shè)計方法：重新選擇的規(guī)劃主題　  4.5 規(guī)劃質(zhì)量評估  　4.6 結(jié)論　　附錄4—1：加州綜合規(guī)劃中對安全元素的要求　　附錄4—2：將減災(zāi)規(guī)劃章節(jié)納入綜合土地利用規(guī)劃　　附錄4—3：田納西州對于地方減災(zāi)規(guī)劃的指導(dǎo)方針　第五章  災(zāi)害評估——規(guī)劃及減災(zāi)的事實基礎(chǔ)  　5.1 災(zāi)害評估在土地利用規(guī)劃管理中的應(yīng)用　  5.2 災(zāi)害評估的應(yīng)用選擇  　5.3 認識及信息的狀況　  5.4 特定自然災(zāi)害的評估　  5.5 政策制定及其實施過程　第六章  通過土地利用管理增強抗災(zāi)能力　  6.1 土地利用管理手段的應(yīng)用　  6.2 靈活采用土地利用管理手段　  6.3 管理的有效性問題：地方在政策的采納與實施之間的差異　  6.4 認識的和可見的效果　  6.5 結(jié)論　第七章  第三方機構(gòu)加盟減災(zāi)　  7.1 第三方的承諾  　7.2 有關(guān)功能、規(guī)模和方法的考量　  7.3 第三方合作：未來的選擇　  7.4 創(chuàng)立和維護新第三方機構(gòu)  　7.5 結(jié)論　  附錄7—1：土地利用的支持者和參與者：土地信托、流域機構(gòu)及專業(yè)組織  　附錄7—2：州政府管轄非政府組織和國家非政府組織的成就范例第三部分  未來展望　第八章  可持續(xù)發(fā)展社區(qū)的理念　  8.1 可持續(xù)性的多種含義　　8.2 可持續(xù)性與自然災(zāi)害  　8.3 可持續(xù)性/可持續(xù)社區(qū)的原則　  8.4 目標實施  　8.5 結(jié)論　第九章  可持續(xù)土地利用政策　  9.1 建立一系列新的原則　  9.2 貽誤時機的教訓(xùn)  　9.3 政策議程表　  9.4 聯(lián)邦政府在實現(xiàn)土地利用規(guī)劃和管理承諾中的作用結(jié)語后記

章節(jié)摘錄

　　第一章　緒論——自然災(zāi)害與土地利用　　地方政府會在災(zāi)害發(fā)生之前對其主動進行關(guān)注。雖然聯(lián)邦政府和一些州意識到事先防范對降低風(fēng)險的重要性，但他們不愿強迫地方政府被動采用土地利用規(guī)劃管理手段。結(jié)果，非持續(xù)性的發(fā)展（及自然災(zāi)害導(dǎo)致的巨大損失）不僅沒有被避免，反而在美國的許多城市蔓延?！　”緯攸c強調(diào)土地利用規(guī)劃和管理對于建立可持續(xù)性的保證作用，探討這種保證尚未能普遍被地方政府所兌現(xiàn)的原因，并為進行合理的土地利用決策作出建議。我們還將就土地利用和可持續(xù)性在修正應(yīng)對自然災(zāi)害有關(guān)的政策時常常被忽略的原因進行討論，并提出規(guī)劃的程序、可持續(xù)發(fā)展的理念，以及對政策改革的實質(zhì)性建議?！　?.1　必須關(guān)注自然災(zāi)害　　自然災(zāi)害使人類付出了巨大的代價，而且這種代價每年還在持續(xù)上升。在過去的20年里，全球已有300萬人在洪水、地震、泥石流、颶風(fēng)、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害中喪生，10億人受到不同程度的影響，經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重阻礙。1965至1985年期間，估計房屋損失介于250億至1000億美元（見Advisory Committee on tlle Intemmional Decade for Natural Hazard Reduction，1987）。如果考慮到災(zāi)害會引發(fā)長期的經(jīng)濟衰退，實際損失顯然遠遠不止這些。事實上，有人認為20世紀90年代初期，整體的經(jīng)濟損失高達每年l000億美元（見Clarke and Munasinghe，1995），在某些年份，損失的數(shù)額還要遠遠超出這一數(shù)字。1995年1月17日的考伯（Kobe）地震，導(dǎo)致6308人死亡，43177人受傷，300000人無家可歸，財產(chǎn)損失共計1000億美元?！　∶绹?0世紀90年代的災(zāi)害財產(chǎn)損失尤為嚴重，其中包括1992年安德魯（Andrew）颶風(fēng)的損失300億元；1993年上密西西比河及密西西比河盆地的洪澇損失160億元；1994年北里奇（Northridge）地震的損失200億元；1995年路易斯及奧珀爾（Luis and Opal）颶風(fēng)的損失55億元；1996年弗蘭（Frall）颶風(fēng)的損失10億元。其中大部分損失由業(yè)主和企業(yè)所承擔；但公共開支也相當可觀。國會在1975-1995年間的救災(zāi)及居民搬遷中耗資達1150億元，州和地方政府也承擔了幾十億的損失。發(fā)展中國家的同類損失雖然沒有確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但估計其損失與國民經(jīng)濟總產(chǎn)值的比例是發(fā)達國家的20倍（見Burton et al.，1993）?！　”M管這些數(shù)字是如此驚人，但整個社會目前所看到的只是風(fēng)險的冰山一角。根據(jù)預(yù)測，那些潛伏在公眾對自然災(zāi)害盲目麻痹的意識之下的未來災(zāi)害損失將更加令人恐怖。讓我們看看沙哈（Shah）對洛杉磯、舊金山和東京這幾次最強烈地震再次發(fā)生所作的災(zāi)難描述。一個洛杉磯紐波特－英格爾伍德（Newpo—Inglewood）地震帶引發(fā)的7級地震可能導(dǎo)致1700億～2200億的經(jīng)濟損失，950億～1200億的保險損失，3000～8000人死亡和2萬人嚴重受傷；如果再現(xiàn)1906年的舊金山地震（8.3級），可能會導(dǎo)致1700億～2250億的經(jīng)濟損失，800億～1050億的保險損失，3000～8000人死亡和1.8萬人嚴重受傷的慘??；重復(fù)1923年的東京地震，可能導(dǎo)致2億～3.3萬億的經(jīng)濟損失，300億～400億的保險損失，4萬～6萬人死亡和幾十萬人嚴重受傷?！　?.2　應(yīng)對災(zāi)害的缺失　　政府應(yīng)對自然災(zāi)害的傳統(tǒng)做法是災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)后救助，以及諸如構(gòu)筑堤壩等來降低未來災(zāi)害損失的工程手段。由于種種原因，所有這些方法都不足以將災(zāi)害損失降低到可接受的程度，而且這些措施均耗資巨大?！　☆A(yù)警被忽視　　預(yù)警是應(yīng)對災(zāi)害最傳統(tǒng)的做法，至今仍被廣泛使用。有些預(yù)警系統(tǒng)試圖在災(zāi)害即將到來之前發(fā)揮作用，以減少直接損失，比如在洪水開始暴漲時自動發(fā)出警報的家庭電話系統(tǒng)；其他一些預(yù)警方式是在災(zāi)害發(fā)生之前告知公眾風(fēng)險影響的特殊區(qū)域，以減少損失，比如洪水及地震災(zāi)害區(qū)劃圖、洪水災(zāi)害的警示牌，以及規(guī)定房地產(chǎn)公司必須知會客戶潛在災(zāi)害的法令等；更加詳細的預(yù)警建立在災(zāi)害評估的基礎(chǔ)上，不僅確認災(zāi)害風(fēng)險的存在，還會提供平均每年發(fā)生的災(zāi)害可能造成的損失程度，或是提供諸如100年一遇洪水（任何給定年份發(fā)生洪水的概率為百分之一）之類的災(zāi)害分析專題報告。　　預(yù)警是應(yīng)對任何災(zāi)害損失戰(zhàn)略的有效組成部分，因為沒有一種戰(zhàn)略，即使本書涉及到的土地利用戰(zhàn)略，都不能完全消除災(zāi)害風(fēng)險，因此，公眾至少需要了解自身所面臨的風(fēng)險，從而可以根據(jù)他們自己的成本一效益分析進行認真的考慮與決策。但預(yù)警本身有其局限性，不能被作為唯一的抗災(zāi)手段。　　諸多心理因素導(dǎo)致人們忽略對即將來臨的災(zāi)害的即時預(yù)警，以及對使用易災(zāi)地區(qū)土地的謹慎考慮。有些人即使已經(jīng)了解災(zāi)害風(fēng)險的存在，但不能準確預(yù)測司能的災(zāi)害損失，結(jié)果他們大大低估了避免災(zāi)害或是采取措施降低風(fēng)險所獲得的減災(zāi)效益，即使后來發(fā)現(xiàn)自己做錯了，災(zāi)害真的發(fā)生了，還是會抱著災(zāi)害不可能再次發(fā)生的僥幸心理（這種心理隨后又被打破）。非和諧理論（如信念跟從仃為）指出，一旦人們在災(zāi)害風(fēng)險地區(qū)定居，他們就假設(shè)可能存在的災(zāi)害是微不足道的，還有一些人變得很宿命，認為災(zāi)害的發(fā)生既不可能被阻止，也不可能（非常準確地）預(yù)測何時何地遭受損失。其結(jié)果，這種洞悉災(zāi)害的心理障礙致使大多數(shù)人盲目忽略或是大大低估了災(zāi)害的嚴重性?！　蚀_估測風(fēng)險的困難也局限了預(yù)警的效力。安德魯颶風(fēng)就是一個很好的例于。1989年，南佛羅里達區(qū)域規(guī)劃委員會發(fā)表了一份災(zāi)害脆弱性分析報告，預(yù)測南佛羅里達州在五級颶風(fēng)中可能發(fā)生的最高經(jīng)濟損失為50億元。但3年之后的安德魯颶風(fēng)強度雖然只有四級，而導(dǎo)致的實際損失卻高于預(yù)測5～6倍！事實上，地理學(xué)家伊恩·伯頓（Ian Burton）、羅伯特·凱茨（Robert K.ates）和吉爾伯特·懷特（Gilbert White）已經(jīng)指出，專家們往往傾向于低估自然災(zāi)害造成的損失，結(jié)果導(dǎo)致了居民對于預(yù)警系統(tǒng)的依賴，從而面臨更大程度的損失。如果居民可以獲得比較準確的信息，則可以降低損失的程度?！　【葷捅ｋU亦可以導(dǎo)致更大的風(fēng)險　　早期預(yù)警系統(tǒng)的種種局限促使政府開始尋求其他方式應(yīng)對自然災(zāi)害。為災(zāi)難性損失設(shè)置的救濟和保險項目減輕了災(zāi)害引發(fā)的負面影響，舒緩了重建和恢復(fù)的壓力。20世紀70年代末所做的研究有力證明了救濟等緊急措施的效力，對于受災(zāi)社區(qū)的跟蹤調(diào)查顯示，這類措施沒有產(chǎn)生任何副作用（參見Ffiesma etal.，1979；Wright et al.，1979）。　　但是救濟本身也存在問題。由于缺乏充分的準備和規(guī)劃，以及各種服務(wù)的協(xié)作又集中在特定的受災(zāi)區(qū)域，在某些情況下救濟的作用（尤其是來自地方政府的救濟）并不理想，短期的陣痛難以避免，南佛羅里達州的安德魯颶風(fēng)就是一個例子。另外，由于救濟資助了受災(zāi)地區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)，使他們產(chǎn)生了依賴感。試想，如果他們相信有人來負擔損失，那么無論是個人還是社區(qū)都可能不會主動采取必要的措施，來降低本身抗御災(zāi)害的脆弱性，即使他們知道這些措施是可行的和有效的。這_觀點主要來自經(jīng)濟學(xué)家們的見解（見Lichtenberg，1994）。再有，救濟本身的成本也是天文數(shù)字，美國每年用于救濟的花費高達幾十億元。最后，救濟對于阻止災(zāi)害的再次發(fā)生幾乎沒有任何作用，因為它導(dǎo)致人們反復(fù)在同一災(zāi)害區(qū)內(nèi)，用同樣的不安全技術(shù)進行重建?！　”ｋU則通過為業(yè)主提供較高的擔保來補償損失，避免了救濟的某些缺陷。如果保險率能夠如實地反映損失的風(fēng)險，那么保費就可以向政策制定者傳達準確的經(jīng)濟信息。當保險率（和保費）提高時，某些個人和企業(yè)會權(quán)衡落戶災(zāi)害風(fēng)險區(qū)的利弊而放棄在該地的發(fā)展，另尋他處。即使那些已經(jīng)落戶且無法遷離的人，亦會考慮采納減災(zāi)措施，比如在洪泛區(qū)內(nèi)提高建筑結(jié)構(gòu)高程、在地震區(qū)內(nèi)提高建筑物的抗震強度，從而降低保險費用。即使這樣，保險也存在一定的局限?！　∮捎跐撛诘臑?zāi)害損失，保險業(yè)者必須有能力將損失在一個較廣的范圍內(nèi)分攤，或利用再保險及公共金融機構(gòu)的支援。由于對風(fēng)險認識的心理障礙導(dǎo)致很多人認為通過購買保險來對沖災(zāi)害損失并不劃算，所以期望將損失分攤到較大范圍的做法事實上是業(yè)界的一廂情愿。只有那些承受最高風(fēng)險的人和那些頻繁受災(zāi)即將破產(chǎn)的人，才會愿意購買這種保險。例如，在1993年中西部水災(zāi)中受影響的9個州中，只有約20％的位于洪泛區(qū)的建筑投了保，這也大約是美國的全國范圍內(nèi)的投保比例（見Interagency Floodplain Management Review Committee，1994）。在加州的地震投保情況也反映出了類似的水平，投保比例也是20％?！　∽罱鼛状巫匀粸?zāi)害中的保險損失讓保險公司很難進行再保險。災(zāi)害引發(fā)的巨大賠償，使保險業(yè)試圖通過將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給政府來降低災(zāi)害損失的賠償儲備。例如，安德魯颶風(fēng)之后，當保險公司開始取消佛羅里達州的相關(guān)賠償政策時，佛州政府對財產(chǎn)保險給予了一項追加費用，用以建立“颶風(fēng)災(zāi)難基金”，即私人保險業(yè)者的再保險。佛羅里達和德克薩斯州還建立了名為“風(fēng)巢”的基金，為無力承擔保費的業(yè)主提供保險資助，其最終結(jié)果是聯(lián)邦政府承擔了災(zāi)害保險的風(fēng)險。由此導(dǎo)致國會在1994年和1995年通過一項議案，同意建立一個公共實體，提供所有的災(zāi)害保險，同時由國庫對超出損失儲備的災(zāi)難損失提供再保險。但國會沒有通過立法，將聯(lián)邦政府的角色從單一洪水災(zāi)害保險者擴展為所有自然災(zāi)害的再保險者?！　」こ虦p災(zāi)措施耗資巨大　　災(zāi)害風(fēng)險地區(qū)往往具有誘人的經(jīng)濟使用價值。洪泛區(qū)和火山熔巖地區(qū)的土地特別肥沃，可以廣泛用于耕種，多數(shù)大城市均起源于這類地區(qū)，利用航運上的優(yōu)勢，可以便捷地輸入原材料和輸出產(chǎn)品。這類洪泛區(qū)近來又成為興建高速公路的熱門選址，因為不需花費太多來清理和整治周邊環(huán)境。沿河的經(jīng)濟優(yōu)勢及高速公路的便利條件，為洪水災(zāi)害風(fēng)險區(qū)吸引了巨大的投資；沿海的颶風(fēng)及冬季風(fēng)暴風(fēng)險區(qū)，同樣具有多種經(jīng)濟優(yōu)勢吸引投資發(fā)展。海岸捕魚業(yè)、運輸、港口及戶外休閑，每項建設(shè)和開發(fā)都能夠吸引上百萬人投資數(shù)十億美元。這些位于自然災(zāi)害風(fēng)險區(qū)的大規(guī)模投資項目，促使工程技術(shù)人員和政策制定者們開始尋求在獲取巨大經(jīng)濟效益的同時降低災(zāi)害風(fēng)險的途徑?！　v史上曾經(jīng)有過許多通過工程措施來避免河水泛濫或是海岸洪澇等災(zāi)害破壞的嘗試。大壩、防洪水庫、江河堤防、抽水泵站、河道整治和分洪道、海堤等，所有這些手段都可以提供較大范圍的抗災(zāi)保護，能夠有效降低災(zāi)害損失?！　∪欢刂茷?zāi)害所獲得的效益是以工程措施的高昂成本及其引發(fā)的各種弊病為代價的。工程性的抗災(zāi)手段盡管耗資巨大，卻并不能提供全面的保護。例如1993年，上密西西比河及密西西比河流域的洪水沖破了防洪堤，摧毀了上萬個住家和企業(yè)，而這一次防護工程的失敗絕非僅有。一份上交到美國政府的報告指出，2/3由于洪災(zāi)導(dǎo)致的國民損失是由于防護工程的設(shè)計標準低于災(zāi)害強度所造成的（見Sheaffer et al.，1976）?！　∧撤N程度上，1993年的中西部水災(zāi)也是防護工程間接導(dǎo)致的。居民和商家們傾向于認為防護工程能夠?qū)?zāi)害損失提供完全的保護，而事實上這種保護只能針對某些強度的暴雨事件起到部分作用，比如在強度為50年或是100年一遇的暴雨發(fā)生時；即使對于更低強度的暴雨，防護工程也可能會由于設(shè)計錯誤、操作不當、或水庫因泥沙淤積庫容減少等原因，而遭到損毀或失效。由于人們不了解防護是有限度的，很多防護工程事實上是誘導(dǎo)了災(zāi)害風(fēng)險區(qū)的開發(fā)，提高而不是降低了洪災(zāi)或颶風(fēng)引發(fā)災(zāi)難性損失的可能性（詳細論述請參見White et al.，1958，Burby and French et al.，1985）。地方政府同樣因為對防護工程的過高期望，撤銷了對防洪堤保護范圍內(nèi)建筑物基礎(chǔ)高程的限制，對災(zāi)害損失有著不可推卸的責(zé)任。　　除了工程手段無法避免的生命財產(chǎn)損失外，防護工程本身對于自然環(huán)境的破壞也是難以計算的。例如，在20世紀20年代后期的洪災(zāi)之后，美國陸軍工程師兵團（U.S.Army Corps of Engineers）沿密西西比河修建的數(shù)百英哩的防洪堤，就阻隔了河流泥沙對濕地的補充，從而加速了路易斯安那州的侵蝕狀況。每年由濕地轉(zhuǎn)化為水域的范圍由25平方英哩擴張到60平方英哩（見Kelly et al.，1984；Louisiana Coastal Wetlands Conservation and Restoration Task Force，1993）；在美國的其他地方，成千上萬的河流因防洪大壩的興建而被修直、改道，甚至變成一潭死水（見L.R.Johnston and Associates，1991，Chapter 12）；上千英哩的海岸線被“硬化”，用以保護相鄰的物業(yè)免受颶風(fēng)和海岸風(fēng)暴的破壞，在南新澤西州和新罕布什爾州（New Hampshire），沿海岸線的沙丘和沙灘已全部被混凝土墻和拋石護岸結(jié)構(gòu)所替代（見Beatley et al.，1994）?！　?.3　最新的災(zāi)害管理方法——土地利用管理　　到1950年，人們意識到預(yù)警系統(tǒng)、救濟、保險、工程防護等等手段都不能有效地應(yīng)對自然災(zāi)害的破壞。那一年，杜魯門總統(tǒng)簽發(fā)成立的“水資源政策委員會（Water Resources Policy Commission）”，建議聯(lián)邦機構(gòu)著手構(gòu)思一種新的方法，通過區(qū)域劃分或其他手段來進行土地利用管理，從而減少洪水帶來的損失。這一新方法的前提非常簡單：與其阻擋洪水，不如政府設(shè)法讓人們遠離洪水風(fēng)險區(qū)，從而大幅降低洪災(zāi)損失，比如不鼓勵在這類地區(qū)的發(fā)展，或是對那些經(jīng)濟效益顯著而對自然環(huán)境損害很小的項目制定特殊的建筑條例，以提高自身的抗災(zāi)能力。這兩種土地利用管理措施，即限制選址和加強設(shè)計規(guī)范，一直沿用至今。（通過土地利用來對付自然災(zāi)害的有關(guān)論述請參見附錄1-1。）　　區(qū)域劃分方法的目的是限制在災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)的發(fā)展，從而降低未來災(zāi)害的損失。這種方法能夠有效減少災(zāi)害損失，保護環(huán)境價值，為戶外休閑活動提供機會，但這類的減災(zāi)效益是以放棄在這些地區(qū)的部分經(jīng)濟利益為代價的。相反，加強設(shè)計規(guī)范的方法，是要求加強災(zāi)害風(fēng)險區(qū)的安全建設(shè)。這一類的土地利用允許從發(fā)展中獲益，但如果災(zāi)害的強度超出設(shè)計強度，要付出的代價比放棄發(fā)展可能更高。社區(qū)在規(guī)劃過程中，應(yīng)當綜合考慮和采用這兩種方法?！　≡跒殚_發(fā)項目選擇合理的地點時，地方政府應(yīng)該盡量將已有的發(fā)展項目逐步遷離出災(zāi)害風(fēng)險區(qū)，或使新的發(fā)展項目遠離災(zāi)害風(fēng)險區(qū)。地方政府可以采用的方法包括土地利用規(guī)劃，如分區(qū)以及一系列非常規(guī)性手段，如收購風(fēng)險區(qū)土地，將風(fēng)險區(qū)開辟成公園，收購反復(fù)受災(zāi)的建筑，幫助居民搬遷到安全地帶將與發(fā)展配套的公共設(shè)施和服務(wù)置于相對安全的地方等?！　≡谥贫òl(fā)展規(guī)劃時，地方政府同樣可以采用常規(guī)性或非常規(guī)性的方法。常規(guī)性方法包括應(yīng)用建筑規(guī)范，或是單獨的條例，比如：規(guī)定建筑基礎(chǔ)高程必須在預(yù)期洪水位以上，建筑結(jié)構(gòu)必須能夠抵抗地震時的地面震動，房頂安裝防御颶風(fēng)裝置以保證屋頂在大風(fēng)時不被掀走；非常規(guī)性的方法包括公共信息和培訓(xùn)計劃，向承建商和業(yè)主傳授建筑抗破壞的設(shè)計技術(shù)，提供低息貸款和其他形式的津貼，幫助負擔能夠抗御災(zāi)害的新型設(shè)計。自從聯(lián)邦政府最初采納土地利用管理方法進行減災(zāi)的半個世紀以來，已產(chǎn)生了12種手冊或其他培訓(xùn)工具來指導(dǎo)地方政府和業(yè)主如何使用項目選址和設(shè)計的技術(shù)。

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