政府的價格

前言

財政黑洞、“烏鴉嘴”和杞人憂天    像《改革政府》一樣，《政府的價格》帶給我的是震撼和驚奇。震撼的是，沒有高福利拖累的美國同樣面臨財政黑洞和可持續(xù)困境。驚奇的是，《政府的價格》怍者提出了根本的解決之道。結果導向的預算也許不是唯一的解決之道，甚至不一定是最佳解決之道，但它體現(xiàn)了直面現(xiàn)實的勇氣、可貴的探索求新精神，并且被實踐證明切實有效。    正如商紅日教授所言，本書“貫通了政治學、公共行政與公共財政等多學科知識，融人理論和實際生活的廣泛視野”，因而，它帶給人們的啟示將是全方位、多層面的。就本人而言，才識所限，只能在震撼、驚奇之余，結合書的主題談一點“題外”的感想。    最近一段時期，政府債務危機、財政黑洞日益成為一個熱門詞匯，相關亂象時刻沖擊著人們脆弱的神經(jīng)。歐洲國家首當其沖：希臘創(chuàng)下了歷史紀錄的3000億歐元國家虧空，意大利的債務水平超過了1.2萬億歐元，兩個國家在緊縮財政的同時，“砸鍋賣鐵”一般高調(diào)出賣島嶼，但依然給人以杯水車薪之感；英國新聯(lián)合政府將在所有政府部門削減25％支出，這意味著公共部門5年內(nèi)將裁減大約60萬個工作崗位，留任公務員則面臨著養(yǎng)老金、薪金和福利的縮水，因而公務員正在醞釀一場“飯碗保衛(wèi)戰(zhàn)”；法國政府針對退休金體系在2030年即將面臨的700億歐元資金缺口，考慮把法定的60歲退休年齡提高到62歲或63歲，同時把勞動者領取全額退休金所必須繳納退休金的年限從40.5年提高到42年，結果引起數(shù)百萬人罷工和抗議；“政府破產(chǎn)”在以前是不可想象的，現(xiàn)今似乎成為不得不面對的殘酷現(xiàn)實，它讓人產(chǎn)生某種“2012”式的恐懼。    歐洲的窘境往往被歸結為歐洲的市場經(jīng)濟模式，高稅收、高福利導致缺乏活力，經(jīng)濟增長不溫不火，難以為高福利提供足夠的經(jīng)濟基礎，從而為債務危機埋下了禍根。美國的經(jīng)濟社會模式和歐洲的主要不同難以用一兩句話來概括，但美國較少受高福利的拖累應該是不爭的事實。美國聯(lián)邦政府承擔巨額債務時有所聞，但似乎都在可控范圍之內(nèi)：一方面，世界霸主的角色固然帶來巨額軍事開支等負擔，但也為審時度勢的“抽身”留下了相當?shù)挠嗟兀涣硪环矫?，克林頓時期的財政狀況似乎呈現(xiàn)出持久的曙光。而《政府的價格》給我的震撼，就是直言各種因素的聚集猶如“完美風暴”，美國公共部門從此進入“持續(xù)財政危機”的時代：到2030年，社會保障和醫(yī)療保險占GDP的比重仍將從當前的約6.6％提升至近15％，而到2050年則幾近22％；到2030年，準備金加上目前工作人員傾其一生所繳納的社會保障稅總共有3.5萬億美元，但虧欠退休人員以及同期工作人員的收益達14萬億；有9個州的債務已經(jīng)超過了它們的年度預算，而目在未來7年里，總缺口可能高達1萬億，與其他州市、縣的缺口加起來可能超過2萬億美元……    值得一提的是，該書英文版首次出版于2004年，那時“持續(xù)財政危機”的說法有點危言聳聽。但在今天我們終于看到，2007年10月1日，美國政府長期債務達到52.7萬億美元，其中財政負債11萬億，社會保障給付缺口7萬億，已經(jīng)承諾而未到位的醫(yī)療保險34萬億，外加其他項目負債1萬多億；美國居民負擔的公共債務人均高達17.5萬美元！IMF預計，如果美國政府不采取措施，到2020年，債務占GDP的比重將上升至95％，至2030年將上升至135％。前美聯(lián)儲主席格林斯潘晾呼，美國越來越像希臘！    發(fā)達國家的財政困境不是那么明擺著的，但誰都能感受得到。平民百姓的無知和漠然可以理解，難道政治精英們也會如此無知嗎？顯然不是！書中支撐“持續(xù)財政危機”的數(shù)據(jù)，大多數(shù)來自官方統(tǒng)計。問題癥結在于：出于種種目的，政治家使出渾身解數(shù)，使用“比安然首席財務官更多的技巧”掩蓋財政危機的事實，其中許多做法如果在私營部門使用將會面臨牢獄之災。由此看來，《政府的價格》不只是直面現(xiàn)實、揭示問題，而且還直面政治家，揭示問題產(chǎn)生的主要根源。    由此我聯(lián)想到學者的角色。真正的學者應首先定位于批判家，運用自己的良知、學識和敏銳觀察力，覺察確認并促使社會廣泛認識到問題所在。從這個意義上說，學者都應該是“烏鴉嘴”，只有讓大家共同意識到問題，才會有探索解決之道的可能。當然，“烏鴉嘴”不等同于“憤青”。    “烏鴉嘴”以批判為己任，有時會給人“杞人憂天”的感覺。在數(shù)年前的一篇文章中，我曾寫了一段文字：“強化社會職能和公共服務同樣存在可持續(xù)問題，而且比經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性更為重要，也更為復雜?！卜沼绕渖鐣＠哂心苌喜荒芟碌膭傂蕴卣?，公眾沒有享受到應該享受的公共服務或福利時無疑會不滿，從而影響到社會穩(wěn)定。可以設想，當出現(xiàn)資源嚴重不足，政府不得不剝奪公眾已經(jīng)享受到的服務或福利時，公眾的反應絕不是‘不滿’一詞所能形容的?！蔽恼驴l(fā)不久，一個學生提出疑問：在公共服務水平如此低下的情況下，擔憂可持續(xù)問題是否有點為時過早？當時我?guī)缀鯚o言以對，這確實是—個值得思考的問題。    現(xiàn)在看來，英文版《政府的價格》出版于2004年，當時的財政狀況似乎不那么悲觀，因此該書也有點“杞人隴天”的味道。時至今日，當財政危機形成“完美風暴”的時候，“杞人憂天”行為顯然一點也不可笑。本人之所以對中國公共服務的可持續(xù)性“杞人憂天”，是因為覺察到一些現(xiàn)實和潛在的風險：薄弱的現(xiàn)有基礎和巨大且日益增長的潛在需求之間的沖突；各級政府特別是基層政府的巨額債務；可能的經(jīng)濟波動等等。其實我最擔隴的是政府運行機制，其主要特征是自上而下的指令和自下而上的響應。前些年，每當中央政府確立經(jīng)濟增長目標，地方政府多半會層層拔高、層層加碼，呈現(xiàn)出某種轟轟烈烈的運動式特征。強化社會職能和公共服務恐怕難以擺脫這一“規(guī)律”。這樣，發(fā)達國家?guī)资瓴胚M入的社會職能可持續(xù)陷阱和財政黑洞，中國可能用不了多少年就深陷其中。這方面的例子其實已經(jīng)不少。    “烏鴉嘴”、杞人憂天本屬貶義，也許是感覺太過震撼，我越來越從中看到褒義的成分。學者應該以“烏鴉嘴”自居，杞人憂天也應該得到些許寬容和尊敬。杞人式的憂慮不會帶來厄運，但當厄運降臨的時候，真正的學者不會享受“未卜先知”的快樂，只能承受比其他人更多的內(nèi)心痛苦。我想這正是良知的表現(xiàn)?！盀貘f嘴”需要學者的內(nèi)心自覺，當然也需要環(huán)境的寬容。    感謝上海譯文出版社和商紅日教授選擇并組織翻譯了《政府的價格》一書，該書對于中國公共管理研究領域的學者而言是一部不可多得的精彩讀本，非常榮幸有先睹為快的機會！    周志忍    北京大學政府管理學院教授

內(nèi)容概要

　　戴維·奧斯本、彼得·哈欽森合著的《政府的價格》可以看做是享譽全球的政府管理權威作品《改革政府》的姐妹篇，在戴維·奧斯本及其合作者的改革政府的總體方案設計背景下，《政府的價格》一書分析了美國聯(lián)邦政府和各級地方政府持續(xù)財政危機的現(xiàn)狀，生動而詳實地從總體方略、戰(zhàn)略、政府公共服務創(chuàng)新、提高政府行動績效和提高政府領導力等方面闡述了解決公共財政危機的思路與實施步驟，力圖指明如何將持續(xù)的財政危機轉(zhuǎn)化為機會并從公共機構中贏取更多的價值。
　　具體步驟如下：第一步是改變預算流程。預算流程要從所要求的結果和情愿付出的價格開始，而不是從已有的項目及其產(chǎn)生的費用開始。第二步是構建僅僅由購買這些項目所決定的預算，這些項目能夠呈現(xiàn)所需要的結果，多余的要遺棄。第三步，必須精簡政府使其規(guī)模適度、形態(tài)合理以更有效率。第四步，要作戰(zhàn)略的再檢討、合并與合理化，運用競爭機制從每筆稅金中擠出更多的價值，使每個項目、組織和雇員都能夠?qū)Y果負責。
　　《政府的價格》一書與《改革政府》相比，它主要聚焦于公共財政的危機，并提供了系統(tǒng)和可操作的解決之策，比《改革政府》更具有描述性、說明性?！墩膬r格》一書將幫助公共部門的領導者在預算、組織規(guī)模、開支、管理，最終在領導活動和政治等方面，變得更加明智。

作者簡介

作者：（美國）戴維·奧斯本（David Osbome） （美國）彼得·哈欽森（Peter Hutchinson） 譯者：商紅日 呂鵬戴維·奧斯本(David Osbome)，風靡一時的管理類暢銷書《改革政府》作者之一，該書曾得到美國總統(tǒng)比爾·克林頓親自推薦。他也是《民主實驗室》一書的作者，經(jīng)常為《紐約時報》、《華盛頓郵報》等多家刊物撰稿。他極力主張高效率的政府，長期擔任共和黨和民主黨主要政府領導人和候選人的顧問，他還是美國公共策略研究所的資深合伙人?，F(xiàn)居住在馬薩諸塞州的埃塞克斯。彼得·哈欽森(Peter Hutchinson)，美國公共策略研究所的創(chuàng)辦人和負責人，曾經(jīng)擔任美國著名的連鎖商店戴頓·赫德森公司(后更名為塔吉特公司)的副總裁和明尼蘇達州金融專員。目前他除了擔任華盛頓州、明尼蘇達州、紐約州和艾奧瓦州等地政府的咨詢顧問之外，還致力于美國以及全球其他一些地方的市、縣、學區(qū)的改革實踐?，F(xiàn)居住在明尼蘇達州明尼阿波利斯。

書籍目錄

致謝
前言
導論
第一部分　明智預算：最重要的五項決策
　第一章　尋找突破口
　第二章　設定政府的價格
　第三章　確定政府優(yōu)先事項：購買公民重視的成果
第二部分　明智分蛋糕：審查、整合、規(guī)模適當化
　第四章　戰(zhàn)略審查
　第五章　整合
　第六章　規(guī)模適當化：適當?shù)墓ぷ?、適當?shù)姆绞?、適當?shù)膯T工
第三部分　明智花錢：購買價值、壓縮成本
　第七章　購買服務需要競爭
　第八章　獎勵優(yōu)秀績效而不是良好意愿
　第九章　明智的客戶服務：讓客戶掌握方向盤
　第十章　驅(qū)除不信任
第四部分　明智管理：以內(nèi)部改革促進外部績效
　第十一章　靈活地承擔責任
　第十二章　讓行政系統(tǒng)結盟而不是結仇
　第十三章　明智的工作流程：來自產(chǎn)業(yè)界的工具
第五部分　明智領導：以激進中間派的姿態(tài)管理變革
　第十四章　應對變革的領導力
　第十五章　政治：真相、謊言和爭取公共支持
譯后記

章節(jié)摘錄

版權頁：插圖：絕大多數(shù)美國人期望一種“第三條道路”。在給出的選擇項中，他們一般會在“以上都不是”的答案前面畫圈。實際上，他們所能做的只是通過低投票率而將他們自己排除在政治過程之外。很多都屬于獨立選民的“常識多數(shù)”，中庸的共和黨人，以及新民主黨人。他們還不想削減開銷以至于破壞了我們的公共機構，但是他們也不希望政府唯利是圖。他們希望政府提供只有公共部門才能提供的服務，例如安全、國防、基礎設施、平等的教育機會、市場規(guī)則和針對窮人、老人及殘疾人的社會保險。但是，他們希望他們的錢花得值得。他們希望花出去的錢有所回報。如果他們不能得到這些，他們一般會選擇減稅和私人服務。然而，當他們確實能從公共機構獲得好處的時候，他們一般愿意向公共機構投資。公民希望他們的錢花得有價值，這是可以理解的。我們都希望自己花的每一分錢都能得到盡可能多的價值——包括我們花在政府身上的錢。政府的價格和價值是與住宅、食物、醫(yī)療保健和其他數(shù)也數(shù)不清的滿足人們需要的商品和服務密切聯(lián)系在一起的。政府的服務是有限的，因此，公民們對于想要從政府那兒得到的價值會和想從其他地方得到的價值進行比較。在這場競賽中，政府只能通過使每一美元都盡可能增值來贏得公眾支持。不斷增加的醫(yī)療保健、社會安全和公共養(yǎng)老金，以及監(jiān)獄和公共債務利息的成本已經(jīng)使政府的價格處于巨大的上升壓力中。然而，這種壓力已經(jīng)讓大范圍的稅收增長遇到了巨大阻力。布什總統(tǒng)和共和黨國會已經(jīng)通過削減稅收和借貸差額將聯(lián)邦政府的價格降至50年來的最低水平(參見第二章)。超前消費可能產(chǎn)生貨幣增值的假象，但實際上，在州和地方級別上，這是不可能的，因為這樣大規(guī)模的借債名義上是不合法的。然而，增稅的阻力仍然很強，因為太多的選民感到他們不能從稅收中獲得好處。這種財政沖突在產(chǎn)生大量聯(lián)邦赤字的同時，正在破壞州和當?shù)厝藗兩畋匦璧姆?。這些睛況意味著一些稅收的增長是不可避免的；但是，鑒于政治現(xiàn)實，如果公民愿意支付更高的價格，我們相信政府和學區(qū)必須顯著改善他們能夠提供的服務。政府的價格的任何重大變化都是不可能的，除非大多數(shù)美國人能夠感覺到他們正從稅收中獲得實際的價值。實現(xiàn)增稅的唯一方法是改革公共事業(yè)運作的方式。我們的公共機構必須學會更努力地工作，但更重要的是，他們必須學會更靈活地工作。美國土著有很多諺語，其中最充滿智慧的一句是：當你騎的是一匹死馬時，最好的辦法是下馬。

后記

—個有點奇怪的書名，一部有些奇怪的書，現(xiàn)在終于翻譯完畢。無論是作者，還是書的內(nèi)容，都不用我在這里多說什么。戴維·奧斯本是中國政治學和公共行政學界的學者十分熟悉的，他的政府改革的話語在本書中已經(jīng)由擺脫政府財政危機的話語所取代。說這是一部有些奇怪的書，是因為，如果按照中國學者的習慣，先要探詢這本書的學科歸屬，由此可能犯難：把它擺在政治學的書架上，還是擺在公共行政學的書架上，抑或擺在公共財政問題的書架上？作為美國政府高級咨詢專家，同時作為—個公共行政學家，戴維·奧斯本與彼得·哈欽森合作完成的這本著作，貫通了政治學、公共行政與公共財政等多學科知識，融入理論和實際生活的廣泛視野，圍繞政府財政危機及其克服的主題，提供了一個在新公共管理框架中的地方政府財政改革敘事。該書對政治學、公共行政及公共財政等學科領域的研究，有重要的啟發(fā)意義和參考價值。    美國人務實、創(chuàng)新和求實效的品格在這部書里再次充分展現(xiàn)出來。傳統(tǒng)的預算編制制度被奧斯本比喻為“騎死馬”。他引用土著印第安人的諺語呼吁尚未醒晤的領導者，不要死馬當活馬騎，問題不出在騎手，也不是因為人們不熟悉牧馬人，更無須組織獸醫(yī)為它會診，當然沒必要為它添置飼料，所需要的是尋找可騎之馬，特別是一匹駿馬。我們仿佛從中能夠獲得一些啟示。新公共管理的實踐不是為了求證某種先驗的理論，相反，它是在“走投無路”時經(jīng)過投石問路的過程而產(chǎn)生的成果。本書抓住了美國各級政府特別是州和地方政府治理中的核心問題，在《改革政府》等一批探索的成果的基礎上，從公共財政領域深化了重塑政府問題的思考。書中提供的來自實際創(chuàng)新過程的案例和經(jīng)驗教訓的總結，對我們各領域?qū)嶋H工作都將具有啟發(fā)性，并將促進我們對自己實踐過程的反思與工作的改進。    本書主標題英文是：“the price of government”。我們結合全書的內(nèi)容和主旨，將之譯為“政府的價格”而不是“政府代價”或其他，這個譯法直接根據(jù)作者“結果導向的預算編制”以及按照公民意愿確定“政府優(yōu)先事項”，并依此制定政府“購買計劃”等基本思想來確定的，書中的“price of government”均譯為政府的價格。    上海譯文出版社十分重視本書翻譯工作。本書的責任編輯不辭辛勞，嚴謹求真，在整個編輯過程中，提出許多重要修改意見和建議，為本書翻譯工作作出了重要貢獻，在此深表謝意！    本書翻譯工作也得到了上海市教委重點學科行政管理項目（編號：J50406）的支持，特此說明，并致謝忱！    由于時間緊迫，加之翻譯水平等原因，可能會有許多不妥當或比較生硬之處，誠請批評指正。    譯者    2010.12

媒體關注與評論

像《改革政府》一樣，《政府的價格》同樣帶給我震撼和驚奇。震撼的是，沒有高福利拖累的美國同樣面臨財政黑洞和可持續(xù)困境。驚奇的是，本書提出了革命性的解決之道。不敢說結果取向的預算是唯一解決之道，甚至不一定是最佳解決之道，但它來自于實踐且產(chǎn)生了切實的效果。我相信，本書帶給我們的思考和啟示將是全方位、多層面的?！　　苤救?，北京大學政府管理學院教授當政府部門為公共財政危機所困擾時，人們通常都會給出兩個備選項作為抉擇：或是削減機構和開支，或是提高稅收增加預算。于是，機構經(jīng)常聚散離合，經(jīng)費隨時消長盈縮，形式運動周而復始，財政困境依然如斯。這一“循環(huán)圈”現(xiàn)象在許多國家的行政改革中幾成常態(tài)。顯而易見，兩極徘徊式的傳統(tǒng)行政革新范式亟需超越。《政府的價格》一書給我們展示了實現(xiàn)這種“超越”的可行性：將政府價值“具象化”為政府的價格，通過改變預算流程、實行合理的制度安排、注重價值控制和結果效能等方式，讓政府開支實現(xiàn)相對的成本最小化、價值最大化。這是一條新的路徑，值得我們不懈地探索前行?！　　铉?，中國行政管理學會副會長、教授當我還是紐約市市長的時候，《改革政府》一書是我的每一位下屬都必須閱讀的書，而這本新書也應該要求大家去讀一讀——不管是市一級的、州一級的，還是在華盛頓任職的官員。服務于公共部門的所有成員們都應該牢記他們正在花的錢不是他們自己的，奧斯本和哈欽森在本書中教會了他們運用一種注重責任和結果的顛覆性的預算方法，教會他們將每一元錢都用到實處?！　　?shù)婪颉ぶ炖材?，紐約市前市長霍迪尼肯定會喜歡這本書!大部分分析學家們相信美國政府正處于不斷攀升的費用和越來越低的稅率的兩面夾擊中——這種失敗而又艱難的狀況持續(xù)了數(shù)十年!這一局面終于被奧斯本和哈欽森所打破，通過對幾位改革者案例的描述，他們給我們帶來了新的希望——我們也可以從容地應對危機。　　——戴維·格根，哈佛大學肯尼迪政府管理學院公共領導力研究中心負責人正如這本書中所言，“我們正處于二戰(zhàn)以來最糟糕的財政危機時期。”大多數(shù)政治家們都很懼怕充滿著集會口號、陰謀騙局和相互譴責的混亂場面，市民們也渴望更好的生活環(huán)境，這本書就是告訴大家該怎樣去做?！　　芪鳌の膱D拉，明尼蘇達州前州長如果你關心政府的未來，就來讀一讀這本書吧!在美國當前的經(jīng)濟狀況下，財政危機是現(xiàn)實存在的，我們只有一條出路：必須從根本上改革我們使用公共財政資資金的方式。　　——美國前副總統(tǒng)阿爾·戈爾

編輯推薦

《政府的價格:如何應對公共財政危機》是由上海譯文出版社出版的。

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