中國地方政府規(guī)模與結構研究

內容概要

　　《中國地方政府規(guī)模與結構研究》共14章，分為4篇，分別為“基礎理論”、“模型與方法”、“地方政府規(guī)模：財政、人力、職能規(guī)模的視角”、“地方政府結構優(yōu)化的案例分析”。全書以“善治”理念作為終極價值取向，堅持宏觀角度與微觀角度相結合、理論探討與對策研究相結合、分類研究與分層研究相結合，聯(lián)系我國行政管理體制改革的最新走向，對我國地方政府規(guī)模與結構現(xiàn)狀進行了縱橫兩個維度的分析。在縱向維度上，分層分析政府規(guī)模的內生決定因素；在橫向維度上，分類分析每一層級政府的規(guī)模特征，并就優(yōu)化各層級、各類型地方政府的規(guī)模與結構，節(jié)約和控制行政成本、提高行政效率與治理績效提出了相應的政策建議?！吨袊胤秸?guī)模與結構研究》適合公共管理、經濟學等領域的研究者，高等學校相關專業(yè)教師和研究生，以及政府相關部門人員閱讀與參考。

書籍目錄

總序
導論
第一篇 基礎理論
第一章 理論與實踐背景
第一節(jié) 地方治理研究綜述
第二節(jié) 政府規(guī)模與結構研究綜述
第三節(jié) 中國地方政府規(guī)模與結構的歷史回顧
第二章 基本概念與基礎理論
第一節(jié) 基本概念界定
第二節(jié) 地方政府規(guī)模與結構的影響因素
第三章 組織整合理論與地方政府規(guī)模
第一節(jié) 理論工具——組織整合理論
第二節(jié) 組織整合類型與地方政府規(guī)模
第四章 政府結構變革——公平與效率的平衡
第一節(jié) 政府結構變革主旨
第二節(jié) 我國政府結構變革的構想
第三節(jié) 服務型政府結構：公平與效率的平衡
第五章 國外地方政府的改革實踐
第一節(jié) 國外地方政府改革的背景：一般性的描述
第二節(jié) 西方發(fā)達國家地方政府改革概況
第三節(jié) 北歐四國的地方政府改革
第四節(jié) 新西蘭、澳大利亞的地方政府改革
第五節(jié) 日本的地方政府改革
第六節(jié) 國外經驗對我國地方政府大部制改革推進的啟示
第六章 中國封建時代地方政府的規(guī)模與結構
第一節(jié) 中國封建社會初期——秦漢魏晉南北朝時期
第二節(jié) 中國封建社會中期——隋唐宋時期
第三節(jié) 中國封建社會后期——元明清時期
第四節(jié) 中國封建社會地方政府規(guī)模與結構評價
第二篇 模型與方法
第七章 中國地方政府規(guī)模的分析模式
第一節(jié) 地方政府規(guī)模的測度指標
第二節(jié) 地方政府規(guī)模的測度模型及方法
第八章 中國地方政府結構的分析模式
第一節(jié) 地方政府職能與結構分析
第二節(jié) 地方政府組織結構現(xiàn)狀分析
第三節(jié) 編制管理的科學化與法制化分析
第三篇 地方政府規(guī)模：財政、人力、職能規(guī)模的視角
第九章 省級政府規(guī)模測度與評價
第一節(jié) 省級政府規(guī)模及影響因素測度數(shù)據
第二節(jié) 省級政府規(guī)模綜合測度及特征分析
第三節(jié) 省級政府規(guī)模的影響因素實證分析
第十章 中心城市政府規(guī)模測度與評價
第一節(jié) 中心城市政府規(guī)模及其影響因素測度數(shù)據
第二節(jié) 中心城市政府規(guī)模綜合測度及特征分析
第三節(jié) 中心城市政府規(guī)模的影響因素實證分析
第十一章 縣級行政區(qū)政府規(guī)模測度：以湖北省與廣東省為例
第一節(jié) 湖北省84個縣級行政區(qū)政府規(guī)模數(shù)據及評價
第二節(jié) 廣東省工02個縣級行政區(qū)政府規(guī)模數(shù)據及評價
第三節(jié) 湖北省與廣東省縣級行政區(qū)政府規(guī)模數(shù)據聚類分析
第四節(jié) 湖北省與廣東省縣級行政區(qū)政府規(guī)模影響因素分析
第四篇 地方政府結構優(yōu)化的案例分析
第十二章 省管縣視角下的縣域擴權個案分析——以河南省鄧州市、河北省大名縣為例
第一節(jié) 省管縣的實施背景、路徑及模式選擇
第二節(jié) 河南省鄧州市“強縣擴權”改革分析
第三節(jié) 大名縣“弱縣擴權”分析
第四節(jié) 突破弱縣擴權的瓶頸：思考及對策
第十三章 武漢城市圈區(qū)域整合個案分析
第一節(jié) 武漢城市圈“兩型社會”綜合配套改革概況
第二節(jié) “區(qū)城整合”視野下的武漢城市圈“兩型社會”綜合配套改革
第三節(jié) 武漢城市圈“兩型社會”綜合配套改革的政策建議
第十四章 深圳大部門制改革個案分析
第一節(jié) 深圳市試水大部制改革
第二節(jié) 深圳市大部制改革的新階段
第三節(jié) 解讀深圳市2009年政府機構改革
結束語
參考文獻
附錄 案例分析——中國封建社會的縣政權標本：河南省內鄉(xiāng)縣衙
第一節(jié) 內鄉(xiāng)縣政府概況及政權組織
第二節(jié) 內鄉(xiāng)縣政府的基本職能與運作機制
第三節(jié) 中國封建社會基層政權規(guī)模與結構的評價
后記

章節(jié)摘錄

版權頁：插圖：第一章 　 理論與實踐背景  第一節(jié) 　 地方治理研究綜述  地方治理理論是當今整個治理思想和多層治理結構中的重要的、不可或缺的 組成部分，是我國地方政府規(guī)模與結構優(yōu)化研究的重要理論基礎。對我國地方政 府規(guī)模與結構的優(yōu)化研究，將以“善治”理念作為終極價值取向，以地方治理理論作為分析框架，從治理分析、合作網絡等視角和范疇入手，剖析地方治理體系的核心主體―― 地方政府的公共職能配置，并據此設定不同類型、不同層級地方政府規(guī)模與結構的適度性標準，以構建地方政府規(guī)模與結構的優(yōu)化路徑，為我國 不同發(fā)展水平、不同層次的地方政府提供可資借鑒的改革路徑。 一、關鍵概念的界定  任何一種理論都有其核心的分析單位與基本概念，正如西蒙認為的那樣：“在一門學科能夠創(chuàng)立原則之前，首先必須具備某些概念 。”①地方治理理論也是如此，它是建立在對地方政府這一概念的嚴格界定基礎之上的，與治理理論和善治理念有著密切聯(lián)系，同時又不同于地方政府治理。只有厘清了這些基本概念，才能對地方治理理論有全面的把握。 （一）關于地方政府的界定  對地方政府的界定是進行地方治理研究的基礎，只有在界定了地方政府這一 基本概念的內在含義與外在邊界的基礎上才能厘清地方治理理論并展開論述。在 不同的政治制度和國家結構下，地方政府具有不同的內涵。在單一制的英國，地方政府是指那些對所在地域進行直接治理的政府，即基層政府；在聯(lián)邦制的美國，它既包括聯(lián)邦成員單位的分支機構縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，也包括學區(qū)、特別區(qū)等 特殊目的的政府；在中國，它是中央政府的對稱。 《國際社會百科全書》 所指的地方政府是基層政府，即“地方政府大致可定義為，在全國政府或地區(qū)政府的一小塊領土上，擁有決定和管理有限范圍公共政 策的一種公共組織。在金字塔式的政府結構中，地方政府處于最低層，頂端是全 國政府，中間政府（州、地區(qū)、省）占據中間一層?！睋耍胤秸桥c全國 政府、中間政府相對而言的最低層政府。 《新時代百科全書》 把“地方政府”作為與“城市政府”相區(qū)別的詞語，分 列兩個詞條，強調“地方政府”一詞包括城市政府以外的地方行政單位和州（?。?。據此，地方政府包括除全國政府以外的所有層級的政府。而“城市政府”則作為一種特殊的“地方政府”被專門加以討論。 《美利堅百科全書》 認為，“地方政府，在單一制國家，是中央政府的分支機 構；在聯(lián)邦制國家，是聯(lián)邦成員政府的分支機構?！睋耍?lián)邦制國家的成員政 府（如美國的州）不屬于地方政府的范圍。美國的公共管理學著作普遍持這種觀點。在美國學者看來，所有的地方政府都有一個憲法上規(guī)定的地位，它們是“州 政府的創(chuàng)造物”。歸結起來，美國的地方政府可以定義為：為滿足不同利益群體 的共同需求而產生、履行各種不同類型的服務、為數(shù)眾多的地方單位。 《布萊克維爾政治學百科全書》認為，地方政府是“權力或管轄范圍被限定在國家的一部分地區(qū)內的一種政治機構，經過長期的歷史發(fā)展，在一國政治機構中處于隸屬地位，具有地方參與權、稅收權和諸多責任 ?！?法國的 《拉魯斯百科全書》 沒有“地方政府”這一詞條，只有“領土行政單 位”這一詞條。在這一詞條下，作者認為：“領土行政單位這一術語，既適用于單一制國家的地方行政單位，也適用于聯(lián)邦制國家內擁有主權的州?！憋@然，該詞條的作者，并不認為聯(lián)邦國家的成員單位州與單一制國家的地方行政單位有何區(qū)別，兩者都是“領土行政單位”。 中國學者在“地方政府”這一術語所指的范圍上，存在著類似的歧見。 《辭?！?認為“地方政府是中央政府的對稱，是設置在地方各級行政區(qū)域內 負責行政工作的國家機關。”在這里，它一方面把地方政府定義為地方國家行政機關，另一方面則把除中央政府以外的所有政府都歸于地方政府。 丘曉主編的《政治學詞典》 對此則有不同看法，在解釋“地方政府”一詞時，明確指出：“在聯(lián)邦制國家，構成聯(lián)邦的各成員國或州（邦）政府都不是地方政府。如美國，其地方政府是指州政府以下的各級政府 ?！?《中外政治制度大辭典》 認為：“地方政府有廣義與狹義兩種解釋。廣義的地 方政府是與中央政府的對稱。從這個意義上講，除中央政府以外的各級政府都稱為地方政府。狹義的地方政府則是指直接治理一個地域及其居民的一級政府，即 基層政府。與之相對應的則是在中央政府與地方政府之間的中間政府，也有稱這 為區(qū)域政府的 ?！?徐勇、高秉雄在其所著的 《地方政府學》 一書中結合中外政治制度的具體安排重新定義了地方政府。他們認為，地方政府是中央政府為治理國家一部分地域 或部分地域某些社會事務而設置的政府單位。此外，該書還對其組成單位作了重 新說明，認為地方政府的組成僅限于地方權力（議決或立法）機關與地方權力執(zhí)行機關（行政機關），其他任何機關如司法機關不屬于地方政府。 歸結中外學者的不同見解，對“地方政府”這一術語所指的范圍，實際上可分為三種情況：第一種見解認為，地方政府僅指我們通常所稱的基層政府；第二種見解認為，地方政府包括單一制國中除中央政府以外的其他各級政府，但不包括聯(lián)邦制國家的成員政府；第三種見解認為，聯(lián)邦成員政府也屬地方政府范圍。除此以外，不同的認識還表現(xiàn)在地方政府是否即指地方行政機關或地方權力（議 決或立法）機關與地方權力執(zhí)行機關（行政機關），領土行政單位與地方行政單 位是否有區(qū)別。在對中外學者有關“地方政府”的不同見解進行梳理的基礎上，我們認為，地方政府是中央政府為治理國家一部分地域或部分地域某些社會事務 而設置的政府單位，具有權力的非主權性、治理的局部性、管轄的有限性等一些 特征。我們在這里使用的地方政府概念是指“大政府”，即廣義的政府概念，是由一切國家機關構成的整個政權，不僅包括了我們通常所說的狹義的行政機關，更包括了與之相對應的立法機關、司法機關等。這是由我國歷史傳統(tǒng)和政治體制所決定的，從歷史上看，我國長期封建歷史傳統(tǒng)中政府職能并沒有明確的分工，幾乎所有的政府職能都是雜糅在一起的，政府總攬了所有的國家事務，大政府在我國有著深厚的歷史根基。從現(xiàn)實來看，依據 2006 年頒布實施的 《中華人民共 和國公務員法》，“公務員是指依法履行國家公職、納入國家行政編制、由國家財 政負擔工資福利的工作人員”，這不僅包括了行政機關的工作人員，還包括了黨、政協(xié)機關等其他機構的工作人員。從邏輯上講，這類機關都應當被納入廣義政府 的范疇中來?；凇按笳备拍罨A之上的政府規(guī)模和政府結構，相對于狹義 政府來講，其在涵蓋范圍、內在特征和外在表現(xiàn)上都具有一定的復雜性 。 （二）治理與善治  治理與善治是兩個緊密聯(lián)系但又不完全相同的概念，要理解善治首先必須把 握治理的基本內涵。根據 《高級漢語大詞典》 的解釋，“治理”包含兩種含義：一是整治調理，二是整修、改造。這種解釋與我們所探討的“治理”的含義相去 甚遠。英語中的治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。但是，自從 20 世紀 90 年代以來，西方政治學和經濟學賦予“governance”以新的含義，不僅涵蓋的范圍超出了傳統(tǒng)的經典意義，而且其含義也與“government”相去甚遠。我國學者毛壽龍認為：“英語詞匯中‘governance’ 既不是統(tǒng)治（rule），也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府對公共事務進行治理，它 ‘掌舵’而不‘劃槳’，不直接介入公共事務，只介于負責統(tǒng)治的政治和負責具體事務的管理之間，它是對于以韋伯的官僚 制理論為基礎的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因 此可譯為‘治理’”。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯?Z. 羅西瑙（J? N.Rosenau）在其代表作《沒有政府的治理》和 《21 世紀的治理》 中將“治理”定義為一系 列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理是指一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。全球治理委員會在 1995 年發(fā)表了一份 題為 《我們的全球伙伴關系》 的研究報告，對治理的界定具有很大的代表性和權 威性：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度安排和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符 合其利益的非正式的制度安排。 因此，治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民 的各種活動，以最大限度地增進公共利益。治理的主體是多元的，并非一定是政府機關，它可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作；治理的目的不是以政府為中心，公民是社會治理的主人，“政府是我們使用的工具”；治理主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理；治理是個上下互動的管理過程，其權力向度是多元的、相互的。 杰索普認為，“治理的要點在于：目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標所致。”①針對存在著治理 失靈的可能性這一問題，不少學者提出了“善治”或“良好的治理”（good governance）理論，治理失靈是與“良好的治理”相對應的一個名詞，善治理論 是對治理理論的完善。善治當然要追求效率地、經濟地、協(xié)調地管理公共事務，但它的核心價值是社會公平，治理的最終目標和最高境界是實現(xiàn)“善治”。概括 地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是 政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是 兩者的最佳狀態(tài) 。②政府善治指的是政府與公民合作管理公共事務，并能達到最 佳治理狀態(tài)的一種政府管理模式。國內外學者對于善治的構成要素觀點各異，但 綜合起來講，善治的基本要素被歸納為以下 6 個方面：合法性（legitimacy）、透 明性（transparency ）、責任性（accountability ）、法治（rule of law ）、回應性（responsiveness）、有效性（effectiveness）。很顯然，“善治”比“善政”擁有更 多的民主要素和靈活要素，對公民的權利和地位也給予更多的重視 。（三）地方治理與地方政府治理  治理是一種比統(tǒng)治更寬泛的現(xiàn)象，它是由共同目標支持的活動，目標本身可 能來自法律的和正式規(guī)定的責任，但也可能并非如此，而且無須依靠警察的力量 迫使人們服從。在各國政府公共管理領域，治理正在被越來越廣泛地應用，地方 治理作為一個重要的領域也越來越為人們所重視。英國的羅茨把治理的用法歸納 為以下 6 種：① 作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；② 作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和 監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制；③ 作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機 制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務中來；④ 作為善治的治理，它指的 是強調效率、法治、責任的并且被審計監(jiān)督的公共服務體系；⑤ 作為社會-控制 論系統(tǒng)的治理，它指的是政府與社會、公共部門與自愿部門及私人部門之間的合作與互動；⑥ 作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與合作基礎上的自主 而且自我管理的網絡 。①  英國著名學者威廉?L.米勒、馬爾科姆?迪克森和格雷?斯托克認為，地方治理是“關于地方服務的委托、組織和控制，這些地方服務包括地方區(qū)域內衛(wèi)生、教育、治安、基礎建設和經濟發(fā)展等 ?！雹?孫柏瑛教授在總結了西方學者的 一些具有代表性的觀點后認為，地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務的改革與 發(fā)展過程。理想的地方治理模式包含以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結 構安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程；其運作依靠在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網絡；關注環(huán)境變化和挑戰(zhàn)，視野始終放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展前景上?！雹?可見，地方治理的主體是多元的，不僅僅指地方政府，還包括非政府組織和其他社會組織；地方治理的內容是廣泛的，不僅僅包括地方地域內的政治經濟事務，還包括教育、衛(wèi)生等其他社會事務；地 方治理的結構是多維度的，不僅僅包括完善的組織結構安排，還包括動態(tài)的運行 機制、公眾參與等。 目前學界對“地方治理”與“地方政府治理”鮮有進行明確區(qū)分的，有的甚至將“地方政府治理”等同于“地方治理”。地方政府治理相對于地方治理來講，其范圍和研究視角則更為狹窄一些。“地方治理”的范疇更大些，其主體包括除地方政府外的第三部門、私人組織等，強調多主體的合作對地方公共事務的治理；而“地方政府治理”主要指在治理理論的指導下地方政府如何通過分權、重組等改革提高能力以適應全球化等不確定因素的挑戰(zhàn)，如何促進公民參與，如何促進多中心網絡的建立、發(fā)展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好地處理地方公共事務，促進整個地方治理的發(fā)展的過程。當然，在中國目前仍主要以地方政府為治理中心的狀況下，地方治理主要是指地方政府的治理。 二、理論基礎的闡釋  當代地方治理的理論和實踐于 20 世紀 80 年代初中期發(fā)源于西方發(fā)達國家，因而地方治理帶有十分明顯的西方社會話語特征。尤為重要的是，在西方國家，過去 20 多年來，許多前沿理論被應用于地方政府或地方治理的研究，成為地方治理的理論基礎。因此，對我們而言，要真正實現(xiàn)將此前沿理論用于深化我國地方制度研究、指導地方治理實踐，有必要首先對這些理論進行分析、梳理。概括而言，有關地方治理的理論，主要有以下三種。 （一）實力-依賴關系論  實力-依賴關系論（power-dependence in central-local relations）的代表人物 是英國的羅茲（Rhodes），該理論試圖對英國中央與地方的關系進行理論闡釋，被作為地方治理的理論之一。 實力-依賴關系論假定，中央與地方都有辦法對付另一方及其他組織。但這里 的辦法是指憲法、法律、組織、財政以外的各種對策，如政治、信息、執(zhí)行任務等方面的對策。無論是中央還是地方，都試圖調動其所掌握的資源使其影響最大化，并將對對方的依賴降到最小，但沒有一方能夠完全掌握實現(xiàn)其目標所需的憲法、法 律、組織、財政、政治、信息資源。因此，盡管有個別的政府可能按科層結構組織 外，大多數(shù)的政府組織都是以相互依賴為特征的，資源交換是相互依賴的結果。 羅茲試圖將中央與地方的關系從宏觀、中觀和微觀三個層面進行分析，并特 別指出，隨著社會復雜性的加強，對社會政治的治理，已由一個自我管理自我組織的互動系統(tǒng)所主導，它既非市場，也非國家，但與以上兩者存在著互補的關系，這個互動系統(tǒng)就是“政策網絡”。政策網絡依政策領域的不同而有所不同。 羅茲認為，權力可能會在某些集合體中集中，但國家的變異結構產生了相互依賴，其潛在的權力并不能總是被動員。這種分析模式暗示，中央政府受到比過 去更復雜的限制。這些限制有內在和外在兩方面：在內部，中央政府受到自身部 門化和協(xié)調其他組織能力的限制；在外部，中央政府要依賴其他組織實施其政策。因此，中央政府不能直接對其他組織發(fā)號施令，或將自身的意志強加于下級政府。為取得政策目標，中央政府必須通過廣泛的政策網絡起作用，其中包括地方政府的作用，否則將不可避免地產生政策混亂。

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