行政管理學

前言

從人類社會的發(fā)展歷史來看，有三種主要的資源配置方式：一種是政府，它運用強制性的公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會關系，分配社會權(quán)利；一種是市場，它通過價值規(guī)律與競爭原則，使社會得以在自由與平等的等價交換中實現(xiàn)利益的分配；一種是社會自身，它根據(jù)志愿性的奉獻精神，依托社會的交往空間，使各種權(quán)利與利益志愿無償?shù)氐玫綇浐?。從?jīng)驗來看，社會交往越多，社會關系越復雜，社會文明程度越高，社會資源配置的方式就越多樣、越豐富。政府這種公共機構(gòu)，無論是廣義上的還是狹義上的，作為資源配置方式，幾乎貫穿著人類發(fā)展的始終。因此，從有文字記載的文明開始，有關政府的行為與活動就一直是人們關注的主體性內(nèi)容，各種典籍和文獻中涉及政府現(xiàn)象的不勝枚舉，浩如煙海。然而，真正將政府管理作為一個單獨的對象進行研究，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律，提高政府管理與服務的效率與能力，則是晚近的事情。如果以1887年美國學者威爾遜發(fā)表《行政學研究》作為該學科產(chǎn)生的標志，至今也不過130年。在此之前，人們并非不關心政府管理，只不過在西方資產(chǎn)階級革命完成構(gòu)建現(xiàn)代國家之前，也即西方既定的憲政原則和憲政制度被完全開發(fā)出來并在政治實踐中得到認可和遵守之前，政府的管理與服務能力并不是彼時社會公共關系的焦點，其焦點可以認為是對政權(quán)的占有、分享問題。在立憲君主制或現(xiàn)代共和制建立后，基本的政治秩序和政治游戲規(guī)則確立，人們才有興趣關注政府這個政治治理機器本身的工作效能問題。按照功利主義的觀點，自此以后，國家為誰所有的問題已經(jīng)不再是問題，國家應如何提供令人滿意的服務，如何讓最大多數(shù)人得到最大多數(shù)的幸福，才是政治需要解決的中心問題。從政治與行政思想史的角度來看，我們也能發(fā)現(xiàn)，正是在西方國家從自由競爭的資本主義走向壟斷資本主義的轉(zhuǎn)型時期，政府管理效率才成為被人們所重視的稀缺資源，政府管理的組織、人事、財務、決策問題日益重要。自由競爭的資本主義大致也可以被視為進一步完善憲政制度的過程，是一個自由反對政治特權(quán)和自由尋求政治特權(quán)的過程，因此，充滿著政治戰(zhàn)爭與政治暴力；而壟斷資本主義的發(fā)展，則是達成政治共識、結(jié)成政治同盟、形成相對穩(wěn)定的政治格局的政治博弈過程，因此，充斥的是政治妥協(xié)、交易和多元互動。經(jīng)濟形態(tài)由自由競爭向壟斷的轉(zhuǎn)變，也同時意味著經(jīng)濟交往空間由局部走向全部，由一國走向全球。由此，政府管理具有雙重壓力：一方面它必須為一國已經(jīng)達成政治共識的公民提供充分和有效的公共產(chǎn)品；另一方面它必須保證所提供的公共產(chǎn)品具有全球性的競爭力，而非僅僅只是被提供出來。在此背景下，以政府管理為核心的行政管理學科應運而生。

內(nèi)容概要

　　《行政管理學》是一本行政管理的教材，相較眾多同類和同名教材，《行政管理學》力圖在內(nèi)容裁剪上做到全面和前沿?！缎姓芾韺W》既延續(xù)了行政管理學傳統(tǒng)的一些研究內(nèi)容，如行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政文化等，也專門論述了一些內(nèi)容，如機關行政、行政方法、電子行政、行政法治、行政績效、行政發(fā)展等。即使是在論述傳統(tǒng)的研究內(nèi)容中，也補充了行政管理學研究的新近成果，使得整體的內(nèi)容既全面又具有一定的前沿性。此外，《行政管理學》對每一章的學習目標都進行了提示，每章后都有小結(jié)、思考題及案例分析，可以更好地幫助學生理解知識、抓住要點、加深印象、靈活應用。

書籍目錄

第1章 緒 論 1.1 行政管理概述 1.2 行政管理學的產(chǎn)生與發(fā)展 1.3 行政管理學的學科范疇 第2章 行政職能 2.1 行政職能的定位 2.2 行政職能的內(nèi)容 2.3 行政職能轉(zhuǎn)變 第3章 行政組織 3.1 行政組織概述 3.2 靜態(tài)行政組織 3.3 動態(tài)行政組織 3.4 非正式組織 3.5 學習型組織 第4章 行政領導 4.1 行政領導概述 4.2 行政領導者 4.3 行政領導群體 4.4 行政領導藝術 第5章 人事行政 5.1 人事行政概述 5.2 人事行政歷史沿革 5.3 中國公務員制度 第6章 財務行政 6.1 財務行政概述 6.2 國家預算與決算 6.3 國家財政收入 6.4 國家財政支出 6.5 政府審計 第7章 機關管理 7.1 機關管理概述 7.2 機關環(huán)境管理 7.3 機關物材管理 7.4 機關保密管理 7.5 機關文書與檔案管理 第8章 行政決策 8.1 行政決策概述 8.2 行政決策體制 8.3 行政決策過程 8.4 行政決策的趨勢 第9章 行政執(zhí)行 9.1 行政執(zhí)行 9.2 行政溝通 9.3 行政協(xié)調(diào) 9.4 行政監(jiān)督 第10章 行政方法 10.1 基本的行政方法 10.2 行政技術方法 10.3 政府治理新工具 第11章 電子政府 11.1 電子政府概述 11.2 電子政府基礎 11.3 電子政府構(gòu)建 第12章 行政法治 12.1 行政立法 12.2 行政執(zhí)法 12.3 行政司法 12.4 行政訴訟 第13章 行政文化 13.1 行政文化 13.2 行政倫理 13.3 行政道德 13.4 行政責任 第14章 行政績效 14.1 行政績效 14.2 績效管理 14.3 績效評估 第15章 行政發(fā)展 15.1 行政發(fā)展概述 15.2 當代西方國家的行政改革 15.3 中國政府的改革與發(fā)展 15.4 行政發(fā)展的未來 參考文獻

章節(jié)摘錄

插圖：其一，“三權(quán)分立”角度。西方現(xiàn)代國家是按“三權(quán)分立”原則建立起來的，把國家機關分為立法機關、行政機關和司法機關，這三類機關構(gòu)成現(xiàn)代國家的“三駕馬車”，其中立法機關負責制定法律，行政機關負責執(zhí)行法律，司法機關負責審判和監(jiān)督執(zhí)行法律。正因為國家被分成三類主要的機關，于是又產(chǎn)生了關于“大政府”和“小政府”的不同觀點。從小政府的觀點看，行政管理就是行政機關管理社會事務的活動。美國行政學者魏羅畢認為，“行政是政府組織中行政機關所管轄的事務”。從大政府的角度看，行政管理就是包括三個部分的國家機關管理社會事務的活動。美國行政學者菲利克斯·尼格羅和勞埃德·尼格羅認為，行政管理“包括所有三個部門——執(zhí)行的、立法的和司法的——以及他們的相互作用”①。從這一角度看，其優(yōu)點是指出了行政管理的主體，缺點是對主體和客體的說法比較含糊。其二，政治與行政兩分法的角度。持這種看法的學者認為，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。國家意志主要體現(xiàn)為政策與法律。這種觀點的代表性人物是行政管理學的創(chuàng)始人——美國人威爾遜，以及這種觀點的集大成者古德諾。威爾遜認為“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府，它就是政府的執(zhí)行、政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷”②。行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題”?！罢问恰谥卮蠖?guī)в衅毡樾缘氖马棥矫娴膰一顒?，而在另一方面，‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情’?！呷绻麤]有行政管理的幫助就將一事無成’，但行政管理并不因此就是政治”③。政治是立法團體和其他政策制定集團專有的活動，行政是行政官員執(zhí)行法律和政策的專有活動。古德諾也指出：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行功能?！薄盀榱朔奖闫鹨姡倪@兩種功能可能分別稱作‘政治’與‘行政’。政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與這些政策的執(zhí)行相關”④。自此之后，“政治是國家意志的表達”和“行政是國家意志的執(zhí)行”就成為行政管理學中一種影響深遠的觀點。這種看法突出了行政管理的執(zhí)行性，即相對于立法機關而言它側(cè)重于國家意志或法律的執(zhí)行，但把決策和執(zhí)行絕對分開則有些不合理，事實上意志的表達與執(zhí)行有時是合為一體的，兩者無法完全割裂。其三，管理的角度。管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種社會活動，是人類勞動專業(yè)化和勞動分工的必然結(jié)果和要求。從某種意義上講，管理既是一種活動過程，也是一種活動環(huán)節(jié)，還是一種行為本質(zhì)。管理的行為本質(zhì)表現(xiàn)為它只是尋求和實現(xiàn)目標而對資源和勞動的分配和安排，它是一種途徑和工具。從管理的角度來理解行政，就是把行政管理視為一種協(xié)調(diào)眾人力量以達到共同目標的活動，行政管理過程就是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等管理過程。

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