政策過程理論

內(nèi)容概要

隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步完善，各級政府在推動經(jīng)濟及社會協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用與管理手段也正在發(fā)生著深刻的變化。新形勢和新發(fā)展對中國公共政策及管理的研究提出了諸多挑戰(zhàn)，要求盡快建立起—個高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范、透明的公共決策和管理體系。因此，系統(tǒng)地分析和研究中國各類公共政策的過程問題，比較分析西方理論與中國現(xiàn)實的差異，展望國際公共政策與管理研究的新趨勢及中國公共政策的未來走向等，成為我國實際工作者和理論研究者密切關(guān)注與高度重視的問題?！　∷街梢詾殍b。由美國著名公共政策學(xué)者保羅·A·薩巴蒂爾(Paul A.Sabatier)教授主編的《政策過程理論》，匯集了當(dāng)前西方公共政策最具代表性的專家學(xué)者所撰寫的有關(guān)政策過程理論問題的多篇文章，介紹了政策過程的階段性方法、多元分析框架、制度理性選擇框架、間斷—平衡理論、支持聯(lián)盟框架、政策研究中的創(chuàng)新和傳播模型、政策過程與大規(guī)模比較研究等，并對各種分析框架進行了比較和評估，同時還對政策理論的發(fā)展和趨向進行了前瞻性的展望?！　≡摃鴮χ袊舱哌^程的理論研究和實際操作提供一些參考性框架。對于我國這樣—個國情、政情都比較特殊的國家而言，階段啟發(fā)法有助于提高決策的科學(xué)化、民主化水平；制度性的理性選擇為中國實現(xiàn)以制度建設(shè)為中心的第二次轉(zhuǎn)型，提供了一個關(guān)注具體的制度設(shè)置的模式，這一理論框架對于公共資源的開發(fā)和利用具有特殊的意義。多源流分析框架把政策過程看成是由行為者和過程的問題源流、政策源流和政治源流三個源流組成，這為我們在日趨開放、多元和復(fù)雜的社會中關(guān)注決策的各種因素和各種影響方式、關(guān)注政策“輸入”和“輸出”過程，具有重要的借鑒意義。間斷—平衡理論框架給我們的啟示是，中國在歷經(jīng)多重轉(zhuǎn)變的過程中應(yīng)當(dāng)適度保持政策的延續(xù)性，實現(xiàn)動態(tài)平衡。而隨著當(dāng)前社會階層的進一步分化，利益群體之間的調(diào)和也就成為一個緊迫的問題，支持聯(lián)盟框架將為我們研究如何動員整個社會力量，推動各種不同的利益群體在共同的政策目標(biāo)中一致行動，提供一千基本的分析范式。在創(chuàng)新日益成為社會潮流的今天，政策傳播理論框架，對于解釋中國地方政府的創(chuàng)新活動以及政府間的合作與競爭關(guān)系，具有重大的現(xiàn)實意義。大規(guī)模比較研究通過探索跨系統(tǒng)的—系列自變量差異，來研究哪些差異與政策指標(biāo)中的差異有關(guān)和無關(guān)，這有助于我們探討當(dāng)前影響處于轉(zhuǎn)型期的中國政策的不同變量的實際作用——包括社會經(jīng)濟環(huán)境因素以及政治行為和制度因素在內(nèi)的—系列變量。而我們對書中這些理論及政策過程研究成果的了解和借鑒，需要結(jié)合中國本土的實際進行比較分析和應(yīng)用，才能更好地推動我國政策及管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展，從而更好地服務(wù)于我國政府機構(gòu)的改革實踐。以上是我們翻譯出版本書的目的和意義所在。

作者簡介

保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier），是加州大學(xué)戴維斯分校環(huán)境科學(xué)和政策系的教授，同時兼任該分?！吧鷳B(tài)研究小組環(huán)境政策領(lǐng)域”研究負(fù)責(zé)人。薩巴蒂爾合著了幾本有關(guān)政策執(zhí)行方面的著作[與丹·梅茲梅尼恩]，也在支持聯(lián)盟框架方面合著了幾本著作和幾篇文章。保羅·薩巴蒂

書籍目錄

第一部分　導(dǎo)言　第—章　尋求更好的理論　第二章　政策過程的階段性方法：何去何從第二部分　考察政策過程中理性所起作用的另類視角　第三章　制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估　第四章　模糊性、時間與多源流分析迪斯　第三部分　聚焦于相對長時段政策變遷的分析框架　　第五章　間斷—平衡理論：解讀美國政策制定中的變遷和穩(wěn)定性　　第六章　支持聯(lián)盟框架：—項評價　第四部分　大量政治系統(tǒng)間的政策比較框架　第七章　政策研究中的創(chuàng)新和傳播模型　　第八章　政策過程與大規(guī)模比較研究第五部分結(jié)　論　第九章　政策過程的框架、理論和模型比較　　第十章　推動政策理論的發(fā)展關(guān)于編者和作者　參考書目　索引　后記

章節(jié)摘錄

　　在他的《建議與贊成》(Advice and Consent，1988)一書中，德利翁比較了影響政策科學(xué)研究議程的政策階段／過程劃分這一框架的相對實力和缺點。一方面，這些工作使得政策科學(xué)有了豐富的新內(nèi)容，如波爾斯比和其他政策學(xué)者們就曾強調(diào)高度的復(fù)雜性，這是在政治科學(xué)和經(jīng)濟學(xué)中尋找更為有力的假設(shè)—發(fā)生模型(hypotheses-generating-models)的那些理論家們可能忽略的東西。比如普雷斯曼和韋爾達維斯基詳細(xì)設(shè)計的由經(jīng)濟發(fā)展局(EDA)執(zhí)行的高級戲劇表演，最初部分地是為了阻止?jié)撛诘某鞘斜┝?很顯然這并不是經(jīng)濟發(fā)展局最初任務(wù)的一部分)而同奧克蘭市合作進行了特別笨拙的芭蕾舞表演。這些都表明了其所涉及的實際上反復(fù)無常的政策執(zhí)行是什么樣子的。類似地，蒂特馬斯(Titmuss)在《人才關(guān)系》中對輸血政策進行的趨于規(guī)范性的比較評估，也強有力地反對那種對有逐漸成熟的項目評估標(biāo)準(zhǔn)的所謂標(biāo)準(zhǔn)化的收益——成本分析方法的依賴?！　〈送猓瑢τ谡哌^程的強調(diào)，使研究不再嚴(yán)格地依附于在政治科學(xué)中逐漸增多的公共行政和制度的研究，以及在經(jīng)濟學(xué)偏好中的準(zhǔn)市場研究。這樣，它便有助于使一個新問題的導(dǎo)向視角合理化，這明顯地不同于訓(xùn)練有素的前輩們。不同階段的累積分析，清楚地證明了拉斯維爾所堅持的一種包含各種學(xué)科的政策科學(xué)方法，以及不同政策階段相互作用的效果。最終，使政策過程框架明確地涵蓋社會規(guī)范和個人價值觀成為可能。而這一點在當(dāng)代政治性和經(jīng)濟性的考證中經(jīng)常被忽視或遺漏。　　但在同時，政策過程模型中對于特定階段的分析有一個明顯的滑坡趨勢，因為他們引導(dǎo)學(xué)者們一次只關(guān)注一個階段而忽視整個過程(deLeon，1988)。最終，許多政策研究者(以及政策制定者)開始將整個過程看成是一系列有明顯區(qū)別的行為：首先，你界定問題；接著，由一組完全不同的行為者執(zhí)行被選擇的政策方案；第三步是專門評估，如此等等。同樣地，他們描繪了一個脫節(jié)的、分散的而非正在進行的、連續(xù)的過程，一個從表面來看待發(fā)生的、相對短期的政策現(xiàn)象。這種政策更適合于決策者快速變化的時間表，而非適合于一個既定政策的整個生命周期。最后，對許多人來說，政策過程／階段的映像暗示了某種線性——比如，首先創(chuàng)議，然后評估，接著(如果有可能)終止——這不同于一系列能刻畫出政策過程的運轉(zhuǎn)和政治方面的反饋或者回歸線路(比如評估能導(dǎo)回創(chuàng)議，而不是往前進行下一步，選擇、執(zhí)行及評估都堅持彼此反饋)。　　然而，大多數(shù)人(甚至后來的評判家)都認(rèn)為，政策過程框架和它劃分的不同階段在70年代和80年代至少是較好的框架，因而占據(jù)中心地位。對許多人來說，正是這種“傳統(tǒng)的智慧”(conventional wisdom)(Robert Nakuruma，1987)，被指稱“教科書式的政策過程”(the textbook pohlicy process)才使該框架自身基于正在出現(xiàn)的研究規(guī)范，而在很大程度上忽視了艾伯特·赫希曼(Albert Hirschman，1970)的預(yù)見性警告：除非嚴(yán)密地進行思考，否則范式可能會變成理解的障礙。并且有爭議的是，當(dāng)政策學(xué)者們開始用他們自己的解釋來理解政策過程框架，就好像這就是目標(biāo)，而不是它所試圖描述的條件時，以上情況確實發(fā)生了。盡管肯定沒有人會反對對觀點所進行的全新陳述，但人們可以公開質(zhì)疑它的基礎(chǔ)假設(shè)。讓我們由此來檢驗這些評判的矛頭指向?！　〗鹜ㄔ噲D解釋為什么某些問題的議程受到?jīng)Q策者的注意，而另夕卜些卻被忽略了。他提出，在整個系統(tǒng)中存在著三種源流：問題、政策、政治。每—個概念的界定大體上都與其他兩者有所不同，并具有自身的動力和規(guī)則。在需要決策的關(guān)鍵時刻，政策問題的提出者就將三者結(jié)合起來。三者的結(jié)合使—個問題獲得政策制定者高度關(guān)注的可能性大大地提高了。　　首先是問題源流。為什么政策制定者對一些問題給予關(guān)注，卻對其他問題視而不見呢?這主要取決于官員了解實際情況的方法，更重要的是，取決于這些實際情況是怎樣被定義為問題的，了解實際隋況有三種方法。首先，一種情況存在與否及重要程度可以用—系列指數(shù)來反映。例如，項目的成本、嬰兒死亡率、高速路死亡數(shù)目。這些指數(shù)既可以通過例行的統(tǒng)計獲得，也可以通過一些特殊的研究獲得。例如，一些研究經(jīng)常要統(tǒng)計在美國有多少人沒有健康保險。指數(shù)就可以用來衡量實際情況所發(fā)生的變化，從而引起官員們的注意。其次，一些重大事件或危機事件經(jīng)常能夠?qū)е聦τ谀硞€問題的關(guān)注。波音747飛機的墜毀，會成為提高航空安全性的強有力的推動因素。第三，從現(xiàn)行項目中所獲得的反饋，可以推動對問題的關(guān)注。選民的來信以及效果評價研究就是其中的兩種方式。當(dāng)然，并不是所有的情況都能夠轉(zhuǎn)化成問題。金通(1995，p．110)直接指出，問題中必須包含明確的可感知的因素。一些實際情況逐漸被界定為問題，因此比其他情況獲得了更多的關(guān)注(Rochefort and Cobb，1994)。這是如何進行的呢?人們把情況界定為問題的方式時，會用自己的價值觀念和信仰指導(dǎo)決策過程，將現(xiàn)象進行歸類，并比較不同國家的情況?！　∑浯问钦咴戳?。在“原始的政策鮮湯”周圍“漂浮”著多種意見主張，意見主張由政策共同體中的專家們提出，政策共同體是—個包含著官僚、國會委員會成員、學(xué)者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問題，如健康政策、環(huán)境政策等。意見主張需要通過多種方式的試驗和檢驗，其中包括聽證會，論文和會談等。經(jīng)過檢驗，一些主張保持原封不動，一些被合并為新的提案，一些則被取消。盡管意見主張很多，但僅有少數(shù)能引起高度重視。其中的選擇標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)可行性與價值觀念的可接受性。難以操作的建議生存下來的可能性較小，與決策者的價值觀念不—致的建議很少被考慮采用。例如，關(guān)于美國鐵路國有化的提案在華盛頓就很難通過?！　〗鹜ㄌ接懙牡谌N源流是政治源流。其中包含三個因素：國民情緒、壓力集團的爭奪行動、行政或立法上的換屆(turnover)。國民情緒是指在某一既定國家中的相當(dāng)數(shù)目的個體都傾　　向于沿著共同的方向思考，并且這種情緒會隨著時間的變化而改變。意識到國民情緒變化(可以通過民意調(diào)查方式獲得)的政府官員們，通常會在議程上增加某些事項或淡化其他人的希望。而且，政治家們經(jīng)常將利益集團的支持或反對態(tài)度作為更廣闊的政治領(lǐng)域內(nèi)的一致或分歧的衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如，如果所有的利益集團都支持放松管制的政策，政府官員很有可能就會把這一問題提上議事日程。—旦意見相沖突，政治家們則通常會想辦法維持支持派和反對派之間的平衡。為達到這種平衡所采取的方法直接影響到該問題是否還能夠繼續(xù)受到關(guān)注。除上述所提到的因素外，立法和行政部門的換屆也經(jīng)常會在很大程度上影響議程。例如，如果突然有很多國會新議員有反對“大政府”的思想，那么放松管制問題則會受到廣泛關(guān)注。主要行政官員的變更也會帶來很大的影響。新總統(tǒng)或是新內(nèi)政部長的上任，標(biāo)志著潛在的變化即將發(fā)生。像削減財政預(yù)算這樣的問題將會獲得更多的關(guān)注，而像復(fù)雜的國民健康保險等另一些問題則會受到更少的注意。在政治源流的三重因素中，國民情緒和政府的換屆這兩個因素的結(jié)合，會對議程產(chǎn)生最強有力的影響?！　〗鹜ɡ碚撟畲蟮奶攸c就在于“結(jié)合”。在一個關(guān)鍵的時間點上，當(dāng)上述三大源流匯合到一起的時候，問題就會被提上議事日程。金通(1995，p．165)將這樣的時間點稱為“政策之窗”(Poli-cy window)，并將其定義為“提案支持者們推廣其解決方法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會”，該機會是稍縱即逝的。這些“窗口”是由緊迫的問題或是政治源流中的重人事件“打開”的。例如，—架飛機的墜毀將會帶來對航空安全問題的關(guān)注。在政治源流中，新的行政命令將傾向于放松管制。“政策之窗”持續(xù)時間較短，一些可以預(yù)測，如年度財政預(yù)算安排，一些則無法預(yù)測，如地震事件的發(fā)生?！　】偠灾酉到y(tǒng)政治是平衡的政治——是政策壟斷的政治，漸進主義、被廣泛接受的支持性圖景和負(fù)反饋過程等相協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。子系統(tǒng)決策過程分散在s鐵三角’，官僚機構(gòu)的專家議題網(wǎng)絡(luò)、國劊姐和利益黨團之中。直到有了政治動議、政府議程的推動以及正反饋的發(fā)生，既得利益者才會趨于打破原來的狀態(tài)(不含每年預(yù)算的微小增加)。在這個意義上，問題就擴散到國會的宏觀政治系統(tǒng)和公共總統(tǒng)制之中。　　宏觀政治是間斷的政治——其中包含大規(guī)模變遷的政治、多種競爭性圖景、政治操縱和正反饋過程等。正反饋加大了變遷的脈動：它克服了慣性并使得原有的狀態(tài)發(fā)生崩潰和破裂(Baumgartner和Jones， 1991, 1993; Jones, Baumgartner和Talbert,1993; Talbert, Jones和Baumgartner, 1995; Jones, Baumgartner True, 1996)?！　∶绹恼咧贫ú⒉荒苡酶袷桨愕慕┗约熬o身衣狀的政府來很好地描述。多年以來，美國政策中已經(jīng)出現(xiàn)了大量的變遷。有—些變遷是漸進發(fā)生的，另一些變遷則是爆發(fā)性或是間斷性地出現(xiàn)。在—個問題領(lǐng)域處于平靜時期的時候，這樣的問題就不被視為一個公共問題。即便它是—個公共問題，其政策制定也是由一個子系統(tǒng)(通常是—個政策壟斷)完成的，并與一個被廣泛接受并獲支持的圖景結(jié)合在—起。但是，總是存在這樣的可能，就是沖突擴散或者熱情動議會導(dǎo)致新圖景的產(chǎn)生并吸引新的參與者。那么問題領(lǐng)域就不再平靜了。它被提到議程上來，宏觀政策機構(gòu)就劊日以處理，并爭相努力解決新的“熱點”問題。重大的政策變遷開始出現(xiàn)，一個或多個子系統(tǒng)將會被破壞，新的機構(gòu)或是新計劃得以誕生：“間斷的平衡，而不是穩(wěn)定性和墨守成規(guī)，構(gòu)成了美國政治系統(tǒng)的特點。”(Baumgarmer和Jones,1993，p.236)。

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