鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策法律研究

內(nèi)容概要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是計劃經(jīng)濟時期“縣或鄉(xiāng)設立的一種衛(wèi)生行政兼醫(yī)療預防工作的綜合性機構(gòu)，其任務是負責所在地區(qū)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生工作，組織領導群眾衛(wèi)生運動，培訓衛(wèi)生技術人員，并對基層衛(wèi)生工作，組織領導群眾衛(wèi)生運動，培訓衛(wèi)生技術人員，并對基層衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)進行業(yè)務指導和會診工作?！?   孫淑云的著作力圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能的經(jīng)濟學分析出發(fā)，潛心研究了衛(wèi)生院提供公共產(chǎn)品的法律權利與義務，深刻論述了政府舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理方式，從法律視角構(gòu)架了衛(wèi)生院自身作為財團法人運轉(zhuǎn)的內(nèi)、外部治理結(jié)構(gòu)，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的法律適用和操作程序做了詳細闡述。書中資料翔實、論點正確、條理清晰、分析透徹。

作者簡介

孫淑云，女，1966年12月出生于山西省永濟市．1987年畢業(yè)于山西大學，獲法學學士學位；1990年獲西北政法學院刑法專業(yè)法學碩士學位；1990年至2001年在工商銀行山西省分行任法律顧問；2002年至今供職于山西大學法學院，副教授，碩士生導師，主要研究方向為商法、經(jīng)濟法與衛(wèi)生法，自1991年以來，在《法律科學》、《中國軟科學》、《管理世界》、《山西大學學報》等國家和省級刊物發(fā)表學術論文30余篇；主編和參編《商法》(主編)、《銀行業(yè)務適用法律指南》等7部著作；現(xiàn)正主持國家哲學社會科學基金項目和其他省級課題三項。

書籍目錄

第一章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與衛(wèi)生院的體制沿革　第一節(jié) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的現(xiàn)行政策要點　第二節(jié) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的體制及其政策沿革　第三節(jié) 衛(wèi)生院改革與國有醫(yī)院改革之異同比較第二章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革中政策與法律的關系　第一節(jié) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革中的“軟法”運行現(xiàn)狀及其功能實現(xiàn)　第二節(jié) 衛(wèi)生院改革中政策與法律的關系第三章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與政府責任定位　第一節(jié) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能與改革　第二節(jié) 政府在衛(wèi)生院改革中的主導作用　第三節(jié) 政府舉辦衛(wèi)生院的體制重構(gòu)　第四節(jié) 政府舉辦衛(wèi)生院的財政支持方式第四章 法律視野下的衛(wèi)生院法人機制重構(gòu)　第一節(jié) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的法律性質(zhì)　第二節(jié) 非營利醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的法理論證　第三節(jié) 我國國有非營利醫(yī)院外部治理的重構(gòu)　第四節(jié) 衛(wèi)生院的法人治理結(jié)構(gòu)建設第五章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的法律適用　第一節(jié) 撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)衛(wèi)生院資源重組或改制的法律適用 　第二節(jié) 衛(wèi)生院劃歸縣衛(wèi)生局管理的法律與政策適用 第六章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革政策再完善的論證　第一節(jié) 從農(nóng)村預防保健看衛(wèi)生院改革政策的完善　第二節(jié) 從衛(wèi)生院功能的經(jīng)濟學分析看其改革政策的完善　第三節(jié) 從婦幼法律保護看鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革政策的完善　第四節(jié) 我國農(nóng)村衛(wèi)生服務體系宏觀調(diào)控法律制度建設第七章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與新型農(nóng)村合作醫(yī)療　第一節(jié) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的法律性質(zhì)定位　第二節(jié) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療中參合農(nóng)民的監(jiān)管參與權　　第三節(jié) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療醫(yī)患關系的相關法律問題　第四節(jié) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制　第五節(jié) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室的法律規(guī)制附錄1：課題前期研究成果目錄附錄2：課題階段研究成果目錄跋后記

章節(jié)摘錄

　　第一章　鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與衛(wèi)生院的體制沿革　　第一節(jié)　鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的現(xiàn)行政策要點　　農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是農(nóng)村“三級預防保健網(wǎng)“的中樞，當下，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革，是深化農(nóng)村衛(wèi)生體制改革的一項戰(zhàn)略舉措，是建立起適應社會主義市場經(jīng)濟要求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的農(nóng)村衛(wèi)生服務體系的重大步驟。　　2002年10月19日，中共中央、國務院下發(fā)的《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以提供公共衛(wèi)生服務為主，由政府舉辦。由此，以政府為“主導”的農(nóng)村衛(wèi)生院的改革和重建拉開了波瀾壯闊的“大幕”。衛(wèi)生院改革是一項涉及方方面面的的綜合性改革，這項改革政府傾注了巨大熱情，出臺了一系列改革政策，其要點綜合如下：　　一、明確衛(wèi)生院改革的方向　　（一）明確每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設一個衛(wèi)生院。衛(wèi)生院由政府舉辦　　1．《決定》規(guī)定，調(diào)整現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的布局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有一所衛(wèi)生院。調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由政府舉辦，要嚴格控制規(guī)模，按服務人口、工作項目等因素核定人員，衛(wèi)生院的人員、業(yè)務、經(jīng)費等劃歸縣級衛(wèi)生行政部門按職責管理?！　　稕Q定》同時明確，對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后未納入政府舉辦的衛(wèi)生院，則可以進行資源重組或改制?！　?.2005年12月31日《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》第（20）項也明確規(guī)定：積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點工作，從2006年起，中央和地方財政較大幅度提高補助標準，到2008年，在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

編輯推薦

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是計劃經(jīng)濟時期“縣或鄉(xiāng)設立的一種衛(wèi)生行政兼醫(yī)療預防工作的綜合性機構(gòu)，其任務是負責所在地區(qū)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生工作，組織領導群眾衛(wèi)生運動，培訓衛(wèi)生技術人員。并對基層衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)進行業(yè)務指導和會診工作?！苯▏蠼?jīng)過五十多年的發(fā)展，我國農(nóng)村逐漸形成了按行政村建村診所、行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和行政縣建立縣醫(yī)院的“三級預防保健網(wǎng)絡”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能定位，使得衛(wèi)生院在農(nóng)村“三級預防保健網(wǎng)”中居于中樞地位，與縣級衛(wèi)生機構(gòu)和村衛(wèi)生所上聯(lián)下接、密切配合，組成有效的農(nóng)村“三級預防保健網(wǎng)”，并與合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生被世界衛(wèi)生組織并稱為中國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務的“三大法寶”；其經(jīng)驗為世界衛(wèi)生組織1978年《阿拉木圖宣言》“實現(xiàn)2000年人人享有衛(wèi)生保健”的戰(zhàn)略措施提供了有益的啟示和影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農(nóng)村“三級預防保健網(wǎng)絡”的中樞，自產(chǎn)生以來，其職責擔負的是十數(shù)億農(nóng)民的預防保健、基本醫(yī)療服務和鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生管理。衛(wèi)生院在控制傳染病、提高農(nóng)民衛(wèi)生服務質(zhì)量、保障農(nóng)民健康等方面發(fā)揮了重要作用?！　∮媱澖?jīng)濟時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院主要靠縣級財政與農(nóng)村集體經(jīng)濟聯(lián)合支撐。20世紀80年代后我國進入轉(zhuǎn)型時期，特別是1992年衛(wèi)生院“三權”(人事權、財權、管理權)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于集體經(jīng)濟支撐的缺失、傳統(tǒng)合作醫(yī)療的式微、鄉(xiāng)級財政困難與投入的不足，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院出現(xiàn)“三三制”局面。隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進和示范效應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為了自救，也融入改革的洪流中，全國有許多衛(wèi)生院都采取了承包、租賃或股份合作等“企業(yè)改革”的經(jīng)營模式，在改革的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和異化：預防保健功能削弱、基本醫(yī)療服務追求市場效益、基本放棄對村衛(wèi)生室(所)的管理職能；這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院幾乎變成單純提供醫(yī)療服務的競爭性機構(gòu)，作為為農(nóng)村社區(qū)居民提供綜合的預防保健和基本醫(yī)療服務的公益性事業(yè)單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，已被異化為營利性醫(yī)療機構(gòu)。這樣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院”自然是以營利為目的，走上了依靠市場、大力發(fā)展醫(yī)療服務的道路，與同樣失去任何財政補償渠道、基本為私人舉辦的村級衛(wèi)生所，都成了站在同一起跑線上的競爭者。這樣，農(nóng)村“三級預防保健網(wǎng)”在“網(wǎng)底”和“中樞”的割裂、分散中倒退了。從而成為農(nóng)民預防保健滑坡、“看病難、看病貴”的一個重要因素?！　?002年10月19日，中共中央、國務院《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》(以下簡稱《決定》)為我國未來十年農(nóng)村衛(wèi)生服務體系建設與改革明確了方向?！稕Q定》指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以提供公共衛(wèi)生服務為主，綜合提供預防、保健和基本醫(yī)療等服務，受縣級衛(wèi)生行政部門委托承擔公共衛(wèi)生管理職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由政府舉辦；其人員、業(yè)務、經(jīng)費等劃歸縣級衛(wèi)生行政部門按職責管理。至此，以政府為“主導”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革拉開了波瀾壯闊的“大幕”。但是，政府在衛(wèi)生院改革中如何發(fā)揮主導作用?政府舉辦衛(wèi)生院的方式和途徑怎樣?由于相關基礎理論研究不夠，導致理論界對“政府如何發(fā)揮主導作用的問題”眾說紛紜。理論的存疑，導致改革實踐的搖擺不定，改革政策的執(zhí)行出現(xiàn)了“彈性”，特別是有不少縣級財政對衛(wèi)生院的投入仍繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟時期的管理體制，導致縣級衛(wèi)生行政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理存在三種“尷尬”狀態(tài)：拖而未收、收而未管、管而不當。當然，衛(wèi)生院的改革同樣是對社會資源、經(jīng)濟利益的重新分配，必然要影響到既有的利益群體；同時，由于各種錯綜復雜的背景、瞬息萬變的情勢，衛(wèi)生院改革的效果也是不確定的。在這種情況下，囿于風險、囿于利益損失，許多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革采取了觀望、拖延的態(tài)度，一些地方衛(wèi)生院的改革被停滯在美好的方案中無法實施。因而，如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的順利進行，呼喚我們從理論上進行深入的探討。正是受這一時代背景和形勢需要的鼓舞，筆者有幸獲得世界銀行衛(wèi)生八項目、英國贈款項目山西省農(nóng)村衛(wèi)生政策應用研究(DFID—OR—SX-06)項目的資助，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與法律展開深入研究?！　嶋H上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革是近幾年來國內(nèi)學界研究的熱門話題，但相關研究多從社會、歷史、政治、經(jīng)濟、管理、實務操作細節(jié)等方面對衛(wèi)生院改革進行了多角度、方法多元化、地方性、區(qū)域性、片段性、微觀性的研究和考察。而對之進行多維的，從宏觀、中觀與微觀相結(jié)合進行體制的綜合研究，并進行新體制的制度規(guī)則的建設研究則是極少的、初步的，鮮有系統(tǒng)性、綜述性研究。本著認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革工作涉及到的利益群體非常廣泛，而且又集中在農(nóng)村的特定范圍內(nèi)，隨著市場經(jīng)濟的深化，農(nóng)村原有集體經(jīng)濟模式的解體，財政體制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并政策的實施，農(nóng)民的醫(yī)療問題、預防保健問題等等，諸多重要復雜的社會問題均需要以衛(wèi)生院的改革作為切入口予以解決。這種“轉(zhuǎn)型”時期的大背景，無疑增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的難度。筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，實質(zhì)上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院傳統(tǒng)體制的改革。體制是由政策與法規(guī)組成的一個系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院無法自主選擇。因而，衛(wèi)生院的改革是個涉及面非常廣的復雜問題，對之進行研究，就必須“跳出衛(wèi)生看衛(wèi)生”，從政策與法律等規(guī)則體系的宏觀建設視角出發(fā)，應用衛(wèi)生經(jīng)濟學、衛(wèi)生管理學、公共財政學、法學等多學科理論，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革展開立體式的綜合研究?！　〈_定了研究思路后，著者帶領課題組成員“走向田野與社會”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院結(jié)構(gòu)、管理與運營展開“解剖麻雀調(diào)查”、對比調(diào)查；對縣級衛(wèi)生行政部門管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院方式的改革的問卷調(diào)查、座談調(diào)查；對衛(wèi)生院改革政策制定參與者的訪談調(diào)查等。行程及至山西省、山東省、江西省三省十個縣25個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、10個村衛(wèi)生所，為筆者深入的理論分析奠定了基礎。　　本著以我國社會主義新農(nóng)村建設為出發(fā)點，在國內(nèi)外已有的研究基礎上，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與法律進行了系統(tǒng)剖析與研究。主要研究內(nèi)容與研究結(jié)果如下：第一章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與衛(wèi)生院的體制沿革?？疾炝宋覈l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制的沿革與政策的演變，明確了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策規(guī)定。第二章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革中政策與法律的關系。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策所形成的“軟法”運行現(xiàn)狀進行了分析，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革中政策與法律的全方位調(diào)整設計了制度框架。第三章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與政府責任定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能是認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的起點問題，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能的歷史回顧與現(xiàn)實對比基礎上，深刻論述了政府主導鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的客觀必然性，進而對政府舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理機制做了戰(zhàn)略構(gòu)想。第四章，法律視野下的衛(wèi)生院法人機制重構(gòu)。我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的法律性質(zhì)定位為公益性、非營利性的財團法人，以此為基點，對衛(wèi)生院作為獨立法人的內(nèi)、外部治理機構(gòu)進行了法律理論分析和構(gòu)建。第五章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的法律適用。對衛(wèi)生院相關的基本法律關系及其改制中的調(diào)整進行了分析，簡述了衛(wèi)生院資源重組或改制、衛(wèi)生院上收縣級衛(wèi)生行政部門管理所適用的政策、法規(guī)，設計了衛(wèi)生院改制的法律適用與操作程序。第六章，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革政策再完善的論證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院屬于“政事合一”單位，我們在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所提供的預防保健、基本醫(yī)療服務與受委托進行衛(wèi)生行政管理的三大功能的經(jīng)濟學分析的基礎上，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院“醫(yī)防一體”改革的矛盾與癥結(jié)分析，從政府購買預防保健模式的構(gòu)建和宏觀調(diào)控角度，對現(xiàn)行衛(wèi)生院改革的政策與法規(guī)提出了完善建議。第七章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與新型農(nóng)村合作醫(yī)療。通過對衛(wèi)生院在傳統(tǒng)合作醫(yī)療和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中的定位進行分析，試圖對試點中的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的法律性質(zhì)予以探討和定位；并對農(nóng)民在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中監(jiān)管參與權、醫(yī)患雙方法律關系性質(zhì)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制等進行創(chuàng)新研究?！　∴l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，是農(nóng)村衛(wèi)生服務體系改革的重中之重，是建設社會主義新農(nóng)村的基本內(nèi)容之一。黨和國家對之投入了極大熱情，《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的意見》要求各級政府增加投入，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農(nóng)村衛(wèi)生基礎設施建設；溫家寶總理在十屆全國人大四次會議的政府工作報告中提出，“十一五”期間國家財政投入200多億元對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主的農(nóng)村衛(wèi)生服務體系基礎設施進行改造。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已是國家新的農(nóng)村衛(wèi)生政策惠及農(nóng)民的重要載體。可以說，當下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革事關農(nóng)村衛(wèi)生改革的全局。改革總是多維的，需社會學家、政治學家、經(jīng)濟學家、法學家聯(lián)手解決問題。本著試圖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革領域，縱橫法學、公共經(jīng)濟學、財政學、衛(wèi)生經(jīng)濟學、管理學等多學科視角，綜合評析鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與法律關系。當然，著者無法以匹夫之力完成衛(wèi)生院改革政策與法律的全部完善與制度的藍圖構(gòu)想，只是拋磚引玉，以拙筆引領學界同仁的經(jīng)典華章，共商之。

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