大國策

內(nèi)容概要

關(guān)于“直接選舉”至今仍有爭議。民主意識(shí)落后、人口眾多和幅員遼闊是限制直接選舉的因素，但這個(gè)理由看起來并不充分。前蘇聯(lián)的幅員比我們大，他們卻從1936年開始就實(shí)行從鄉(xiāng)村至最高蘇維埃的直接選舉：印度人口也很多，但他們從邁向獨(dú)立的1935年就開始推行全國范圍的直接選舉。直選和普選的關(guān)鍵在于組織和選舉技術(shù)。    近幾年，我國的體制內(nèi)選舉模式不斷創(chuàng)新，其中人大選舉由“確認(rèn)性選舉”向“競爭性選舉”過渡。推動(dòng)競爭性選舉的深層動(dòng)力，來自于社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元化，以及公民在制度框架內(nèi)自發(fā)的政治參與熱情。

書籍目錄

法治成就大國——《大國策》系列叢書導(dǎo)言民間開始探試民主“水溫”　公民參與形式的類型及其適用性　公民參政需求增長與制度回應(yīng)的博弈　關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與當(dāng)代中國基層社會(huì)運(yùn)動(dòng)　公民參與：公共政策合法性的路徑選擇　公民參與網(wǎng)絡(luò)與公共政策過程的有效運(yùn)行直選的障礙在于選舉技術(shù)？　選舉技術(shù)與民主化進(jìn)程　選舉制度的類別及特點(diǎn)　中國選舉制度的現(xiàn)狀與趨向　區(qū)縣人大代表選舉中的選民參與　民主工具的開發(fā)與執(zhí)政能力的提升“村官”海選　村民委員會(huì)選舉選民參選率的綜合比較　村民選舉中的競選策略　城市化中的農(nóng)村民主選舉　日常生活政治化與農(nóng)村婦女的公共參與　兩性政治參與的同與異　農(nóng)民流動(dòng)與村民自治無競爭，無選舉“法庭誤判”與“醫(yī)院誤診”

章節(jié)摘錄

　　民間開始探試民主“水溫”　　公民參與形式的類型及其適用性　　孫柏瑛　　在現(xiàn)代社會(huì)，公民參與是公共生活的重要組成部分。公民參與不僅在形式上和實(shí)質(zhì)上賦予公民表達(dá)自己利益的機(jī)會(huì)，保證公民獲得影響其自身生活質(zhì)量的權(quán)利，而且它更維系了公民與政府之間持續(xù)溝通與信任的關(guān)系，保持了政府公共政策的合法性基礎(chǔ)?！　∪欢?，對(duì)公民參與價(jià)值的理論認(rèn)識(shí)并不意味著在現(xiàn)實(shí)生活中所有抽象意義上的公民參與形式都必然達(dá)成預(yù)期有效的結(jié)果。有時(shí)，參與行動(dòng)由于需花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢而遭到降低效率的質(zhì)疑；有時(shí)，參與過程由于無法滿足充分的代表性要求而威脅到政策廣泛合法性的基礎(chǔ)；有時(shí)，參與形式或規(guī)模由于選擇不適當(dāng)而減損政策的制定、執(zhí)行質(zhì)量，并導(dǎo)致公民參與流于形式。因此，如何選擇適當(dāng)?shù)墓駞⑴c形式，采取合理的公民參與方法，是我們思考增進(jìn)公民參有效性，提升公共政策制定質(zhì)量的一個(gè)重要問題。那么，我們應(yīng)怎樣判斷公民參與形式的適當(dāng)性，怎樣評(píng)價(jià)一定決策環(huán)境下公民參與的有效性呢？本文從公共政策性質(zhì)與公民參與目標(biāo)兩個(gè)維度，試圖對(duì)公民參與形式進(jìn)行分類研究，從而說明公民參與形式的功能和一般適用性。　　公民參與形式的類型　　公民參與形式是公民借以進(jìn)入政策過程，影響或決定政策制定和執(zhí)行的具體途徑、方式或手段，它表現(xiàn)為公民與政府互動(dòng)中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略。從公民權(quán)角度講，任何一種公民參與形式的實(shí)施，其最終目的都在于通過一定途徑對(duì)那些關(guān)系公民生活質(zhì)量的決策施加影響，從而維護(hù)自身的權(quán)利和利益。然而，在現(xiàn)實(shí)的政治過程中，一方面，由于公民參與形式選擇可能受到公民自身參與時(shí)間、愿望和能力的限制，客觀上約束了公民參與過程的規(guī)模、范圍、層次、程度及頻率；另一方面，由于公民參與是與政府雙向互動(dòng)和博弈的過程，政府基于其體制要求和可控能力的考慮，也約束甚至直接規(guī)定公民參與形式的選擇，力圖將參與形式納入政府認(rèn)定的要求或規(guī)范之中，使參與過程適應(yīng)于政策制定的要求。所以，筆者認(rèn)為，無論是公共管理者還是公民參與者，面對(duì)一項(xiàng)特定的公共政策議題，在決定采用哪種公民參與形式時(shí)，都應(yīng)充分考慮和審慎設(shè)計(jì)具體方法和路徑，根據(jù)特定公共政策議題的內(nèi)在要求，理性地選擇有針對(duì)性的公民參與形式。只有這樣，才能既防止公民參與因規(guī)模、手段不適當(dāng)而流于形式，無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響力，又可以保證政府政策制定和執(zhí)行的效率，保證公共事務(wù)管理的質(zhì)量?！　?duì)公民參與形式進(jìn)行分類，旨在發(fā)現(xiàn)各種公民參與形式的特征、實(shí)質(zhì)和作用方式，理解公民參與行動(dòng)的發(fā)展規(guī)律，探索特定公民參與形式的有效性基礎(chǔ)。例如，美國學(xué)者謝爾？阿斯汀（sherrAmstein）提出的“公民參與階梯理論”，就從政治體制演進(jìn)與公民參與自主性程度之間關(guān)系的角度，將公民參與形式分為由低到高漸進(jìn)發(fā)展的三個(gè)階段和遞進(jìn)發(fā)展的八種參與形式（參見表1）。盡管“階梯論”的分類方式不能涵蓋不同國家公民參與發(fā)展的特有路徑，高級(jí)參與形式的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)模糊，但這一思想為人們探尋一國政治發(fā)展與公民參與水平間的關(guān)系，判斷公民參與能力，尋求公民有序參與形式做了重要的理論提示?！　≡诒疚闹?，筆者在參照當(dāng)代公民參與理論，尤其是約翰？c？托馬斯“公民參與的有效決策模型”的基礎(chǔ)上，從公民擬參與的政策議題性質(zhì)和公民參與擬達(dá)成的目標(biāo)兩個(gè)維度，以分析公民參與形式有效性為研究方向，理性地考察了不同公民參與形式的作用及其對(duì)特定政策的適用性，力求為公共管理者與公民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人選擇有序的、有效的公民參與形式提供一些理論思考?！　」舱咦h題本身具有的性質(zhì)及其制定要求，對(duì)公民參與形式的選擇至關(guān)重要。因?yàn)樗鶝Q定著公民參與的易進(jìn)入程度，同時(shí)也影響到特定公民參與形式的可行性及其對(duì)政策制定影響能力的高低。其中最關(guān)鍵的政策因素包括：　?。?）政策議題的技術(shù)化或?qū)I(yè)化程度，即政策制定或政策問題的解決是否涉及大量的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)手段，這一條件可能約束公民參與的進(jìn)入性，限制公民參與的深度和范圍。　?。?）政策議題的結(jié)構(gòu)化程度，即政策問題的解決途徑是否已經(jīng)基本上穩(wěn)定化、程序化了，不需要再進(jìn)一步尋求其他替代的解決方案，這樣，公民參與必須性的幾率降低?！　。?）政策制定的信息狀況，即政府在政策形成中是否已經(jīng)具備了比較充分的信息基礎(chǔ)，對(duì)社情與民情是否充分了解，信息要求增加了對(duì)公民參與的需求?！　。?）政策問題涉及的利益關(guān)系人狀況，即相關(guān)政策會(huì)影響多大范圍、什么層次利益群體的利益格局。政策問題涉及的利益關(guān)系人數(shù)量越大，參與的范圍越廣，參與的要求越高?！　。?）政策被公眾理解和接受的程度，即政策是否只有被公眾充分理解、接受、合作，才能順利執(zhí)行，這與公民參與需求存在著正相關(guān)關(guān)系。　　顯然，以此角度判斷公民參與問題，關(guān)注的焦點(diǎn)放在了公共政策制定的條件和質(zhì)量要求上，更多地考慮公共政策的環(huán)境與需求狀況。然而，僅有這一點(diǎn)是不夠的。在政府與公民的互動(dòng)過程中，公民的主動(dòng)參與意愿和對(duì)特定參與目標(biāo)的追求，同樣深刻地影響著公民參與形式的選擇及其有效性?！　」駞⑴c擬達(dá)成的目標(biāo)主要從公民的立場考察其參與的動(dòng)力和期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，這常常決定著公民參與的意愿及采用的手段。主要影響因素有：　?。?）相關(guān)利益關(guān)系人與特定政策議題所涉及利益的密切程度，即政策的利益取向?qū)ο嚓P(guān)利益關(guān)系人生活質(zhì)量影響程度的高低。政策問題與公民團(tuán)體利益得失關(guān)系越密切，公民參與的要求和程度越高，參與形式的選擇就越廣泛?！　。?）公民實(shí)施參與行動(dòng)力圖達(dá)到的預(yù)期成果及可能性，即公民對(duì)可能達(dá)到的目的的心理預(yù)期狀況。如果公民對(duì)參與結(jié)果及可能性預(yù)期較高，對(duì)影響決策結(jié)果的能力持比較樂觀的態(tài)度，則公民會(huì)選擇較深入的參與形式。反之，如果公民態(tài)度冷漠，參與能力有限，且參與組織化程度低，那么，公眾對(duì)參與的心理預(yù)期較低，低度參與的形式就會(huì)成為選擇對(duì)象。　?。?）公民對(duì)政府的信任程度和對(duì)以往參與成果的態(tài)度。這表現(xiàn)為公眾對(duì)政府信任度越高，對(duì)以往參與狀況評(píng)價(jià)越高，深度的公民參與形式選擇越有可能；反之，具有實(shí)質(zhì)意義的公民參與形式選擇就比較困難?！　】梢?，理性設(shè)計(jì)和選擇適宜的公民參與形式，是要對(duì)上述因素進(jìn)行綜合分析和平衡，選擇那些既能滿足政策制定質(zhì)量，保證公共管理效能，又能激發(fā)公民參與積極性，保證公民實(shí)質(zhì)影響力的參與形式。圖1表現(xiàn)了在一定的目標(biāo)約束條件下，公民參與形式的選擇矩陣?！　?jù)此，我們可對(duì)公民參與形式做如下分類：　?。?）政府自主決策，公民無參與或低度參與。當(dāng)政策議題呈現(xiàn)出較高專業(yè)化、技術(shù)化或結(jié)構(gòu)化特征時(shí)，公眾與該政策議題的利益關(guān)系密切程度無論是高是低，公共參與的代表性：程度和范圍都會(huì)受到一定限制。公民要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的參與或?qū)φ弋a(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響力，需要具有相應(yīng)的職業(yè)化水平和充分的時(shí)間。因此，在這種狀況下，一些公共政策過程有時(shí)采用小范圍的專家參與方法，旨在論證政策的合法性與合理性；有時(shí)則采取低度的或形式上的參與途徑，旨在了解公眾對(duì)政策的基本態(tài)度。在這類參與形式下，公共政策過程主要通過政府自身的管理來完成。　?。?）以獲取政策信息為目的的公民參與。此類參與形式選擇的主要目的在于為政府政策制定提供信息基礎(chǔ)，而不是以授予公眾實(shí)質(zhì)影響力為宗旨。所以，此類參與形式選擇、設(shè)計(jì)的目標(biāo)，一是保證政策信息的完整性，二是保證信息的充分代表性，三是保證信息溝通過程的多向性和便捷性。為此，以獲取政策信息為目的的公民參與并不一定要求參與形式的深度，但要確保參與形式的廣泛代表性和溝通渠道的暢通性?，F(xiàn)代信息技術(shù)為此類參與提供了重要的技術(shù)支持。其形式包括關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民網(wǎng)上參與、公民投訴等?！　。?）以政策接受和支持為目的的公民參與。此類公民參與形式設(shè)計(jì)的目的在于促進(jìn)公民對(duì)公共政策的理解和接受，從而保證政策的順利執(zhí)行。毫無疑問，此類政策議題如果沒有公民的廣泛支持和合作，就根本得不到有效實(shí)施。因此，只有當(dāng)公民經(jīng)歷與政府間的深度雙向互動(dòng)和充分對(duì)話，深入了解公共政策的目的，并將公共政策的制定和執(zhí)行過程視為決定自身生活質(zhì)量的一部分時(shí)，公共政策目標(biāo)才能夠達(dá)成。為此，在政策制定過程中，應(yīng)選擇一定深度、反復(fù)互動(dòng)、賦予公民一定實(shí)質(zhì)影響力的參與形式，從而不僅能夠傾聽公民的要求，而且能夠保證公民擁有發(fā)言權(quán)和影響力。其形式包括公民大會(huì)、聽證會(huì)、咨詢委員會(huì)、調(diào)解斡旋等。　　此類公民參與形式還可以根據(jù)公民利益取向和參與預(yù)期的分殊程度進(jìn)一步細(xì)分。如果參與的公民群體利益和期望趨同，一般可以采取整體式磋商參與。形式。但如果參與的公民群體的利益和目標(biāo)高度分化，利益關(guān)系人內(nèi)部沖突嚴(yán)重，那么，參與往往采取兼顧代表陛和多元利益的分散一整合磋商形式。例如，分別舉行的公民會(huì)議，保證代表性的聽證會(huì)與咨詢委員會(huì)，以及協(xié)調(diào)利益關(guān)系人的多方斡旋等。

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