大國策

內(nèi)容概要

　　自改革開放以來，一個相對獨立的公民社會就開始形成。最早感受到公民社會來臨的，并不是“超女選秀”，而是城里那些戴著“紅袖箍”、平時扭秧歌跳舞的老人們。他們背后既沒有政府組織，更沒有公司策劃，一些熱心老人卻把這些組織管理得井然有序。事實表明，民間組織的自我管理能力超出我們的預想?！　∩鐣芾碇械脑S多模式都是西方舶來品，比如NGO，這些形式需要引進和改造并為我所用，“凡是西方宣揚的，我們就拒絕”這種簡單的思維邏輯不可再用。然而，目前中國NGO的處境很尷尬，政府審批苛刻，對民間組織存在極度的不信任，嚴重束縛了正常的、健康的民間組織的發(fā)展。

書籍目錄

法治成就大國——《大國策》系列叢書導言“善政”與“善治”中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境公民社會與國家的協(xié)同發(fā)展中國公民社會：現(xiàn)在與未來中國的公民社會發(fā)展狀態(tài)公民意識的自我測量公民主政治下的為民之道公民權(quán)與公民社會公民資格的構(gòu)成公民素質(zhì)與選舉改革調(diào)查當代中國人公民意識的測量決策者要對民主心懷敬意共決策聽證：行政民主的價值和局限性行政民主——浙江的實踐與啟示我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》為借鑒優(yōu)化黨內(nèi)集體決策的路徑分析非官方的NGO和官方的GONGO中國的社團革命——中國人的結(jié)社版圖社團合作與中國公民社會的有機團結(jié)結(jié)社與社團管理民間組織與基層民主非政府組織：應放它一馬改善我國公民社會制度環(huán)境的若干思考中國公民社會發(fā)展的制度環(huán)境影響中國民間組織的合法性困境改革民間組織雙重管理體制的分析和建議“制度剩余”與“制度匱乏”非政府組織能有效地提供公共治理嗎——中國民間組織發(fā)展的現(xiàn)實主義審視國外非營利組織管理體制及其對中國的啟示民間商會與地方治理行業(yè)協(xié)會自主運作中的合作難題及其求解

章節(jié)摘錄

　　中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境俞可平　　公民社會的幾個重要概念　　公民社會，總的說來，對于當今中國政府和學術(shù)界而言，還是一個新的事物。中國公民社會本身正在形成之中，還很不成熟，其典型特征和作用還未得到充分展露。與此相一致，對中國公民社會的認識和研究還有許多模糊不清的地方，這突出地表現(xiàn)在對一些重要范疇和概念沒有比較一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧義過大，既不利于討論的深入，更不利于制定合理的政策和法規(guī)。所以，在討論中國公民社會的整體制度環(huán)境之前，有必要就若干重要范疇表明我們的理解?！　。ㄒ唬┕裆鐣　≡谥袊鴮W術(shù)界，公民社會常常又被稱為市民社會和民間社會，它們是同一個英文術(shù)語CivilSociety的三個不同中文譯名。雖然國內(nèi)學者目前仍然交叉使用市民社會、公民社會和民間社會三個術(shù)語，但這三個不同的中文稱謂事實上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差別?！笆忻裆鐣笔亲顬榱餍械男g(shù)語，也是對CivilSociety的經(jīng)典譯名，它來源于馬克思主義經(jīng)典著作的中譯本。但這一術(shù)語在傳統(tǒng)語境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事實上把它等同于資產(chǎn)階級社會，而且容易把這里的“市民”誤解為“城市居民”?！懊耖g社會”最初多為歷史學家在研究中國近代的民間組織時加以使用。這是一個中性的稱謂，但在不少學者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色彩?！肮裆鐣笔歉母镩_放后對CivilSociety的新譯名，這是一個褒義的稱謂，它強調(diào)CivilSociety的政治學意義，即公民的公共參與和公民對國家權(quán)力的制約，越來越多的年輕學者喜歡使用這一新的譯名?！　∥覀儼压裆鐣斪魇菄一蛘到y(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領域和市場經(jīng)濟領域之外的民間公共領域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門（第一部門），又不屬于市場系統(tǒng)（第二部門），所以人們也把它們看作是介于政府與企業(yè)之問的“第三部門”（TheThirdSector）。　?。ǘ┟耖g組織　　公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領域，其基礎和主體是各種各樣的民間組織。但在目前的中國學術(shù)界，對民間組織的理解甚至比對公民社會的理解還要混亂不清。無論是學者的文章或政府的文件中，經(jīng)常使用的關(guān)于公民社會組織的稱呼有：非政府組織、非營利組織、民間組織、公民團體、中介組織、群眾團體、人民團體、社會團體、第三部門組織、志愿組織等等。一般地說，這些不同稱呼并無實質(zhì)性的區(qū)別，但是從嚴格的語義來說，它們之間應當存在著不可不察的差別，這些概念從不同的角度強調(diào)了公民社會的某個方面特征。　　“非政府組織”是至今仍廣泛使用的一個重要概念，它的優(yōu)點是強調(diào)公民社會組織的非官方性，表明公民社會組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國的語境中，這一概念可能產(chǎn)生兩種正好相反的歧義。一是認為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會的范疇。因為非政府組織這一概念最初引入中國，與聯(lián)合國憲章中涉及的國家間非政府組織在聯(lián)合國的地位與作用相關(guān)，而國家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經(jīng)過政府的正式批準，而大量存在于社會中的非正式組織有可能被許多人排除在“非政府組織”視野之外。二是把“非政府組織”的“非政府性”理解成與政府沒有關(guān)系，甚至理解為與政府對立。然而耐人尋味的是，在中國的現(xiàn)實生活中，那些最重要的“非政府組織”恰恰與政府的關(guān)系最密切，有些直接就是“政府的非政府組織”（GovernmentalNongovernmentOrganization）?！　　胺菭I利組織”概念突出了公民社會組織與企業(yè)和公司等市場組織的區(qū)別，但它容易模糊公民社會組織為了自身的生存從事的必要的有償服務與營利活動之間的界限。公民社會組織應當沒有營利目的，但在缺乏經(jīng)費資助的情況下，許多民間組織為維持生存和發(fā)展又不得不從事一些收取費用的活動，這在中、國通常稱作“有償服務”。然而，“有償服務”的界限模糊不清，很難確定這樣一個收費標準，低于這一標準就是“非營利的”，而超過這一標準便是“營利的”。所以，用“非營利”來界定目前中國的公民社會組織，可能會遇到如何確定“非營利”標準這樣一個新的難題。　　“中介組織”也是最廣泛使用的概念之一，政府管理部門似乎對它的關(guān)注度頗高，因為在相關(guān)管理法規(guī)中這一概念的出現(xiàn)頻率相當高?！爸薪榻M織”開宗明義地揭示了公民社會組織位于政府與企業(yè)之間的中間性特征，但這一概念卻嚴重地掩蓋了公民社會組織的其他主要特征，特別是其非營利性。在現(xiàn)實生活中，大量具備“中介性”特征的組織是營利性組織，它們與其說屬于公民社會，遠不如說屬于市場社會。隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展而日益增多的服務性行業(yè)，其中許多完全可以歸類于“中介組織”，一些政府管理部門也確實將它們視為中介組織，如律師事務所、會計事務所、婚姻介紹所、公證機構(gòu)、人才交流中心、土地房屋評估機構(gòu)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)、家政服務機構(gòu)、商務咨詢機構(gòu)、商業(yè)代理機構(gòu)等等。它們確實是“中介組織”，卻又通常是十足的營利組織，但完全不屬于公民社會?！　　叭罕妶F體”或“人民團體”是中國現(xiàn)存體制下特定的政治概念，它主要指中國共產(chǎn)黨直接領導下的工會、青年團和婦女聯(lián)合會，以及其他少數(shù)特殊的團體，如中國殘疾人聯(lián)合會、中國文學藝術(shù)家聯(lián)合會、中國科學技術(shù)協(xié)會等。這些組織的主要特征是，具有很強的政治和行政色彩，像行政機關(guān)一樣，有相應的行政級別，其領導機關(guān)與各級政府機構(gòu)同設，由國家給予正式的編制，并且通常承擔一定的行政管理職能。其實，從其職能和性質(zhì)來看，它們更像是政府組織，而不是非政府組織。“群眾團體”或“人民團體”這些概念，有時也寬泛地指所有非政府的社會組織，但由于約定俗成的原因，它的特殊含義已經(jīng)深入人心。此外，在中國政治的現(xiàn)實語境中，“群眾”或“人民”通常是政治性很強的概念，指那些得到黨和政府認可的多數(shù)公民。顯然，用“群眾團體”或“人民’團體”的概念已經(jīng)很難包含公民社會組織的完整含義。　　“第三部門組織”、“志愿組織”等概念的局限也相當明顯。前者主要是一個近年來才出現(xiàn)的外來術(shù)語，許多人因為不了解“第三部門”從而也不甚了解“第三部門組織”。在經(jīng)濟領域，還容易將此“第三部門”混淆于國民經(jīng)濟中的“第三部門”，即服務行業(yè)部門。“志愿組織”強調(diào)了公民社會組織的志愿性，但志愿性并非為公民社會組織所特有，一些政黨組織也強調(diào)其成員參加組織的志愿性?？梢?，用這些概念來指稱公民社會組織，也并不十分妥當。　　“社會團體”或“社團”、“公民團體”、“公民組織”、“民間組織”等概念，也常用以指公民社會組織。借用這些概念可以比較清楚地表明公民社會組織的“社會性”或“民間性”，以區(qū)別于政府機關(guān)和企業(yè)組織。相對而言，這些概念的含義比較清晰，所表達的意義也比較準確?！吧鐣F體”、“社團”等概念，強調(diào)了公民社會組織的社會性，“公民團體”、“公民組織”等概念強調(diào)了公民社會組織的政治性，因為公民是一個由憲法界定的政治概念?！懊耖g組織”概念突出了公民社會組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達的主要意義，因此，比較而言，這是一個表達公民社會組織的恰當概念。我們建議，在談及作為公民社會主體的組織或團體時，盡可能地一致使用“民間組織”的概念，以避免在概念術(shù)語上的不必要爭議和混亂。　　那么，什么是本文所說的“民間組織”？作為公民社會主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。它有以下四個顯著的特點。其一是非政府性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務當作其主要目標；其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經(jīng)濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū)別于政府機關(guān)和企業(yè)組織。此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以取得政權(quán)為主要目標，也不從事傳教活動，因而政黨組織和宗教組織，不屬于民間組織的范圍?！　。ㄈ┲贫拳h(huán)境　　制度就是一系列影響人類行為的規(guī)則或規(guī)范。新制度主義學派的主要代表道格拉斯·C·諾斯說：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）組成的。”作為制度的規(guī)則，是業(yè)已成型的行為準則，它具有相對的穩(wěn)定性和長效性。構(gòu)成制度的行為規(guī)則既包括成文的規(guī)范，也包括不成文的規(guī)范；既有得到權(quán)威機關(guān)認可并要求強制服從的法定制度，也包括未經(jīng)任何權(quán)威機構(gòu)發(fā)布但潛在地制約人們行為的非正式規(guī)則，也就是人們通常所稱的“潛規(guī)則”。政治制度便是制約人們政治行為的一系列規(guī)則，它是人類政治生活的行為準則。政治制度一般由國家制定，體現(xiàn)了政府當局的根本利益和價值取向，政府當局借此來約束公民的政治行為。因此，與其他制度相比，政治制度更具有根本性，其約束力和強制性也更大，當政治制度與社會的其他制度相沖突時，其他制度通常要讓位于它?！　∶耖g結(jié)社，即公民組成民間團體，并以民間團體的成員單獨地或集體地進行活動，通常被認為是典型的政治行為，必然會受到國家相關(guān)制度的約束。我們把國家用以規(guī)范和制約民間組織活動的所有正式的或非正式的準則，統(tǒng)稱為公民社會的制度環(huán)境。它包括5個方面的內(nèi)容：（1）憲法，作為國家的根本大法，憲法是公民社會合法性的基本來源；（2）法律，即國家關(guān)于民間組織的普通法律和專門法律；（3）行政法規(guī)，即政府行政管理部門關(guān)于民間組織的相關(guān)法令、條例、準則、規(guī)定、規(guī)章等；（4）黨的政策，即作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨關(guān)于民間組織的決定、通告、通知、意見、辦法、指示等；（5）非正式制度，即官方對民間組織的態(tài)度，包括各級黨和政府領導人對民間組織及其活動的態(tài)度，以及散布于公民及政府中的影響民間組織活動和作用的各種“潛規(guī)則”。　　公民社會受到制度環(huán)境的包圍，它的每一步發(fā)展都必然受到制度環(huán)境直接或間接的影響。各種正式或非正式的規(guī)則，對作為公民社會主體的民間組織的各個方面發(fā)揮著這樣或那樣的作用，最終塑造著公民社會的形態(tài)、特征和在社會政治生活中的角色。我們把影響公民社會的制度分解成若干要素，通過對這些制度環(huán)境要素的分析，來認識現(xiàn)存的制度環(huán)境對中國公民社會的整體作用。這些制度環(huán)境要素主要有：對民間組織的定性和定位；關(guān)于民間組織的成立、登記或注冊的規(guī)定；對各種民問組織的分類及分類管理措施；對民間組織的監(jiān)管、控制、引導；對民間組織的財政政策，包括資助、稅收、審計政策；干預民間組織的方式、方法、途徑；對民間組織的扶持措施和激勵政策；對民間組織的限制和處罰，包括準人、資格、特許、撤銷或吊銷等；黨對民問組織的領導等等。

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