市場(chǎng)、公共權(quán)力與行政管理

內(nèi)容概要

內(nèi)容提要 （代前言）
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革大氣磅礴，拓展了人類(lèi)對(duì)自身潛能和智
慧的認(rèn)識(shí)深度。中國(guó)在如此短的時(shí)間內(nèi)，以相對(duì)如此小的代價(jià)，
從事了如此深刻的經(jīng)濟(jì)體制變革，取得了如此重大的經(jīng)濟(jì)成就，
國(guó)人有理由為之感到自豪。
現(xiàn)在全面總結(jié)中國(guó)各項(xiàng)改革得失的時(shí)機(jī)或許并不成熟，建
立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程任重道遠(yuǎn)。但面對(duì)民族振興事業(yè)，
人們不能被“沒(méi)有學(xué)會(huì)游泳之前不要下水”的教條束縛，既有
的改革實(shí)踐為我們研討本書(shū)命題提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)，可作
為理論推理基礎(chǔ)的內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：①經(jīng)濟(jì)體制改革沒(méi)有也不
大可能直接等同、取代所有社會(huì)領(lǐng)域的改革和制度創(chuàng)新；②漸
進(jìn)改革意味著有控制（或可控制）的改革，控制的主體是公共
權(quán)力部門(mén)；③可控制的改革意味著對(duì)需要加以改革的各社會(huì)領(lǐng)
域做了輕重緩急安排：經(jīng)濟(jì)體制改革在先，包括行政體制在內(nèi)
的公共權(quán)力領(lǐng)域改革在后。這種安排曾經(jīng)具有時(shí)代的合理性；④
社會(huì)大系統(tǒng)內(nèi)各要素的系統(tǒng)相關(guān)性會(huì)在各自的邊際變化中相互
影響。如今，中國(guó)公共權(quán)力領(lǐng)域改革滯后正在以加速度、非理
性地消耗著經(jīng)濟(jì)體制所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)剩余。
以利益概念為核心來(lái)分析問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、
管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科邏輯運(yùn)演的基礎(chǔ)或基礎(chǔ)之一。當(dāng)我
們認(rèn)識(shí)到制度構(gòu)成調(diào)節(jié)人際間利益關(guān)系的約束條件，具有劃定
個(gè)人行為，以及權(quán)利與義務(wù)邊界的功能時(shí)，研討經(jīng)濟(jì)制度、政
治制度、行政制度的各自特征和彼此不可完全替代性，對(duì)于中
國(guó)改革的現(xiàn)實(shí)需要就是十分緊迫的理論任務(wù)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，
在社會(huì)分工的不同領(lǐng)域，制度對(duì)個(gè)人利益行為具有不同的約束
方式：經(jīng)濟(jì)制度依靠硬性預(yù)算方式來(lái)約束人的經(jīng)濟(jì)行為；政治
制度主要依靠投票機(jī)制來(lái)約束人的政治行為；行政制度依靠人
為建立的行政規(guī)章制度來(lái)約束人的行政行為。雖然這種理解過(guò)
于抽象，但是，較為抽象的劃分至少有助于說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題：制
度對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)行為、政治行為的約束具有相當(dāng)程度的客觀性，而
依靠公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)操作的行政制度對(duì)個(gè)人行為的約束，則具有
相對(duì)較多的人為安排特性，或稱(chēng)主觀性，其建立、運(yùn)行、維護(hù)、
監(jiān)督成本都比較高，其職能的行使具有明顯的排他性和壟斷性。
因此，用純粹經(jīng)濟(jì)邏輯來(lái)解釋公共管理行為和公共權(quán)力現(xiàn)象
（目前在中國(guó)主要指政府行為），必然包含某種局限性。它說(shuō)明，
理論起點(diǎn)（利益分析）的正確性不能自動(dòng)取代理論結(jié)論（制度
約束有效性和制度效率）的正確性。經(jīng)濟(jì)制度畢竟不是行政制
度，經(jīng)濟(jì)分析難以完全取代政治分析。在深化中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改
革的主流和大潮之中，我們不得不承認(rèn)存在這種有人稱(chēng)之為
“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義”的傾向。中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
體制早已越過(guò)臨界狀態(tài)。近年來(lái)，中國(guó)公民關(guān)心的反腐敗、社
會(huì)治安、失業(yè)、通貨膨脹四大主題中，前兩項(xiàng)都與公共權(quán)力密
切相關(guān)，對(duì)策研究似應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)
等多學(xué)科。
三
20世紀(jì)末，中國(guó)的國(guó)家發(fā)展態(tài)勢(shì)為選擇何種改革策略留下
了很多制約條件。從比較意義看，中國(guó)正在走一條后發(fā)（展）型、
趕超型現(xiàn)代化道路，對(duì)外開(kāi)放帶來(lái)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、資本和制度
示范的有利條件，并不能消除發(fā)達(dá)國(guó)家不曾遇到、或不甚突出
的一個(gè)發(fā)展障礙，即經(jīng)濟(jì)、政治、行政體制改革難以同步進(jìn)行、
共結(jié)其果的兩難處境。西方國(guó)家公共權(quán)力結(jié)構(gòu)（制度）和市場(chǎng)
經(jīng)濟(jì)制度曾在彼此聯(lián)系相對(duì)松弛情況下分別發(fā)育成熟――《國(guó)
富論》使西方國(guó)家政府機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)相對(duì)遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活，而當(dāng)凱
恩斯《通論》問(wèn)世之后，促使執(zhí)掌公共權(quán)力的政府重新大規(guī)模
介入公共生活領(lǐng)域時(shí)，西方文官制度已經(jīng)渡過(guò)了其發(fā)育、成熟
的關(guān)鍵時(shí)期，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)及其有效制度安排的現(xiàn)代形式已經(jīng)
基本確立。我們認(rèn)為，后發(fā)（展）型國(guó)家在其現(xiàn)代化道路上必
然面臨一個(gè)棘手的選擇：要么甘冒風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)和政治、行政
幾條戰(zhàn)線同時(shí)作戰(zhàn)，實(shí)施全面改革，要么以消耗一部分政治資
源為代價(jià)，集中全力取得經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的勝利。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革
的艱巨性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性提醒人們，任何一個(gè)社會(huì)
分工領(lǐng)域的制度創(chuàng)新都不可能沒(méi)有代價(jià)。最好的選擇就是以局
部次優(yōu)為代價(jià)，換取全局最優(yōu)。
四
我們以為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)理論工作者在稱(chēng)職、出色地完成歷史
賦予使命的同時(shí)，附帶著一個(gè)單一學(xué)科縱深研究所難以避免的
遺漏：即從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)凸現(xiàn)出的個(gè)人、局部利益到公共政策之間，
存在一個(gè)合理、合法的利益表達(dá)（很可能是相互沖突的局部利
益）和利益綜合環(huán)節(jié)。問(wèn)題的確切表述是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市
場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的利益要求、利益表達(dá)、利益綜合過(guò)程有什么不
同？事實(shí)上，公共政策一旦出臺(tái)，僅意味著某種既定制度下利
益綜合的結(jié)果，屬于利益落實(shí)范疇。注意這個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于市場(chǎng)
經(jīng)濟(jì)體制及其與之相適應(yīng)的政治體制、行政體制之間的現(xiàn)代結(jié)
構(gòu)關(guān)系甚為重要，因?yàn)樗纬闪艘粋€(gè)可由邏輯再現(xiàn)的利益?zhèn)鲗?dǎo)
機(jī)制和利益博奕過(guò)程――政治體制安排提供了專(zhuān)門(mén)吸納、討論、
綜合不同利益的表達(dá)，是相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)司合理“討價(jià)還價(jià)”的
制度安排和博奕場(chǎng)所，其工作成果以立法或基本原則的形式，向
行政組織輸出制定公共政策的價(jià)值前提，各級(jí)行政組織在這個(gè)
被限定的框架內(nèi)，制定可操作的公共政策，發(fā)生行政行為，使
新政策方案以參量形式輸入市場(chǎng)。這種公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)安排當(dāng)
然不只有形式上的意義，實(shí)質(zhì)上，這種安排在社會(huì)分工、降低
交易成本的意義上使對(duì)利益的“議”與“行”分離開(kāi)來(lái)，各司
其責(zé)，比之我國(guó)現(xiàn)行“議行合一”公共權(quán)力結(jié)構(gòu)有明顯的優(yōu)越
之處。在現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中，效率最高的利益博奕場(chǎng)所有兩個(gè)，一
個(gè)在市場(chǎng)中，一個(gè)在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)。而如果“議”的過(guò)程也發(fā)生
在本應(yīng)專(zhuān)司執(zhí)行、管理職能的行政組織內(nèi)，就意味著政府各級(jí)
行政部門(mén)承擔(dān)了過(guò)多的利益調(diào)節(jié)負(fù)擔(dān)，腐敗、“尋租”行為和行
政組織低效率狀況就幾乎成為可以預(yù)料的“伴生物”。因此，我
們主張回到古德諾的觀點(diǎn)，作為一種公共權(quán)力載體的行政組織
應(yīng)當(dāng)專(zhuān)司執(zhí)行功能，只讓少量、常規(guī)、很小范圍的利益要求進(jìn)
入行政組織。
五
對(duì)行政組織（機(jī)構(gòu)）的研究不能忽視對(duì)組織邊界問(wèn)題的關(guān)
注。劃分行政組織邊界的意義首先在于，它能使不同社會(huì)組織
的性質(zhì)得到清楚說(shuō)明，進(jìn)而確定每個(gè)人的角色定位，這種角色
（身分）定位將解釋?xiě)?yīng)該用哪一套制度來(lái)約束一個(gè)人的相應(yīng)行
為。目前在我國(guó)的改革實(shí)踐中，有一個(gè)不能得到合理解釋的現(xiàn)
象：何以進(jìn)入企業(yè)組織就是經(jīng)濟(jì)人，進(jìn)入政府行政組織或其他
公共權(quán)力機(jī)構(gòu)就是“公仆”（“公仆”當(dāng)然不需要監(jiān)督），而經(jīng)
濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)者兼有經(jīng)濟(jì)人和國(guó)家干部身分，使之能分別利用
兩套制度對(duì)自身有利的機(jī)會(huì)漁利，使本應(yīng)服從于制度約束的行
為讓位于個(gè)人道德修行的自我約束，這是國(guó)有企業(yè)存在“窮廟
富方丈”現(xiàn)象的制度原因之一。由此看來(lái)，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)放
棄國(guó)家干部身分。
研究組織邊界所應(yīng)具有的輸入輸出功能也極具現(xiàn)實(shí)意義。
行政組織是經(jīng)濟(jì)剩余的消耗者，沒(méi)有財(cái)政就沒(méi)有行政。公務(wù)員
對(duì)公共權(quán)力崗位具有壟斷性，流動(dòng)性很差，只進(jìn)不出，既缺乏
效率，又對(duì)其他勞動(dòng)者構(gòu)成不公平。
六
在各類(lèi)制度比較中，約束公共權(quán)力的制度安排成本最高。從
中國(guó)改革的現(xiàn)實(shí)看，討論政治行為和行政行為的重點(diǎn)，似應(yīng)放
在制度對(duì)個(gè)人約束的有效性和經(jīng)濟(jì)性上，技術(shù)規(guī)程的要求居次
要地位。政府行政組織是與公民接觸最頻繁的一種公共權(quán)力組
織，其制度安排所應(yīng)遵循的原則是，以少許僵化為代價(jià)追求實(shí)
現(xiàn)民主、公平、服務(wù)的宗旨。
七
在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，政府管理宏觀經(jīng)濟(jì)是本份，但必
須采取“政府調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”、“盡可能市場(chǎng)，萬(wàn)不
得已政府”的原則行事。為了盡可能降低因制度僵化、缺乏彈
性所抬升的交易成本，我們的思路不應(yīng)著重于放松制度約束的
力度，而應(yīng)放在盡可能多地采用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)承擔(dān)管理公共事務(wù)、
為公利服務(wù)的職責(zé)。實(shí)踐證明，在實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)時(shí)，市場(chǎng)
制度總比行政制度更經(jīng)濟(jì)。因此，盡可能發(fā)揮和引導(dǎo)對(duì)公共物
品的商業(yè)化供給，就意味著節(jié)約經(jīng)濟(jì)剩余和更高的資源配置效
率。
八
我們認(rèn)為，籠統(tǒng)地將二、三線人員稱(chēng)為行政人員只具有稱(chēng)
謂上的意義。微觀經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的公共利益和公共權(quán)力總是較
為復(fù)雜微妙的，在信息密度高和人情氛圍重的情形下，企事業(yè)
單位內(nèi)部真正能夠代表公共利益、調(diào)節(jié)利益矛盾并擁有一部分
公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)是工會(huì)組織或職工代表大會(huì)，研究并強(qiáng)化工會(huì)
組織和職工代表大會(huì)的作用、職能，具有政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的
積極意義。
九
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，在趕超型國(guó)家發(fā)展態(tài)勢(shì)中，公
共權(quán)力問(wèn)題相當(dāng)重要。如何解釋現(xiàn)實(shí)存在的管理公共事務(wù)，服
務(wù)于公共利益的問(wèn)題，對(duì)各學(xué)科來(lái)說(shuō)都不是一個(gè)事實(shí)根據(jù)很清
楚、邏輯前提被公認(rèn)的理論問(wèn)題。但有一點(diǎn)可以肯定，盡量利
用經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)的知識(shí)，多視角進(jìn)行綜合分析是值
得一試的理論探索。

書(shū)籍目錄

目 錄
第一章引論――事實(shí)和問(wèn)題
如何看待中華民族的昨天和今天
中國(guó)改革策略綜述
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為什么有效率
市場(chǎng)失靈和政府的經(jīng)濟(jì)職能
政治、經(jīng)濟(jì) 行政制度對(duì)個(gè)人行為影響
方式比較
系統(tǒng)方法和現(xiàn)實(shí)意義
國(guó)內(nèi)相關(guān)研究成果綜述之一
第二章行政體制――現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和改革策略選擇
行政體制的內(nèi)涵及對(duì)相關(guān)問(wèn)題的簡(jiǎn)析
“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)與“公仆”假設(shè)的比較分析
行政職責(zé)及分工
行政權(quán)限分配及監(jiān)督制約
公共（行政）權(quán)力機(jī)構(gòu)
改革、改善行政管理體制和公共權(quán)力結(jié)構(gòu)
的思考
附錄：有關(guān)實(shí)證資料
國(guó)內(nèi)相關(guān)研究成果綜述之二
第三章公共權(quán)力的重要載體：行政組織
――無(wú)需參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織
“組織”概念的歷史演進(jìn)和現(xiàn)代內(nèi)涵
行政組織的性質(zhì)和特點(diǎn)
一種公共權(quán)力的微觀結(jié)構(gòu)形式：行政組織
結(jié)構(gòu)
韋伯的理想
行政組織邊界的理論和實(shí)踐意義
行政組織與所處環(huán)境相互作用的具體分析
國(guó)內(nèi)相關(guān)研究成果綜述之三
第四章附論：公務(wù)員制度
市場(chǎng)制度與公務(wù)員制度關(guān)系概述
公務(wù)員制度的基本特點(diǎn)：防止公共權(quán)力
受侵害
公務(wù)員制度的歷史腳步
中國(guó)公務(wù)員制度的產(chǎn)生及特點(diǎn)
中國(guó)公務(wù)員制度的基本內(nèi)容
第五章―種公共權(quán)力的運(yùn)作：行政行為
――從決策到監(jiān)督的過(guò)程
國(guó)內(nèi)相關(guān)研究成果綜述之四
研討命題的基本分析框架
行政決策的形成機(jī)制分析
局部利益與公共決策的關(guān)系分析
行政決策和行政執(zhí)行過(guò)程
政治輸出中的公共政策
行政監(jiān)督：對(duì)個(gè)人行政行為的制度約束
中國(guó)行政行為面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)
第六章宏觀經(jīng)濟(jì)與行政管理
――彌補(bǔ)“看不見(jiàn)的手”的局限
對(duì)問(wèn)題的概述
政府的財(cái)政政策
政府的貨幣政策
整治外部經(jīng)濟(jì)效果的行政方式
提供純粹公共物品
外貿(mào)政策、人口政策和資源管理
反壟斷問(wèn)題及教育政策 科技政策
第七章微觀經(jīng)濟(jì)與行政管理
本章引論
預(yù)算約束對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)中行政管理活動(dòng)的影響
政企關(guān)系對(duì)企業(yè)行政管理的影響
既有微觀經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì) 弊端及原因
分析
微觀經(jīng)濟(jì)組織中的利益分布問(wèn)題
后記
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