城市與區(qū)域規(guī)劃研究

內(nèi)容概要

　  “住者有其屋”是人類永恒的夢想，“住房短缺”是世代面臨的嚴(yán)峻問題，本期就住房市場與住房政策進(jìn)行深入探討。　  本期“特約專稿”美國麻省理工學(xué)院比什·桑亞爾教授的“社會(huì)規(guī)范和法則對發(fā)展中國家城市貧民住房的影響”一文，通過來自印度和黎巴嫩的案例，闡明社會(huì)規(guī)范和法則如何影響城市貧民住房分配的問題。文章指出，規(guī)范和法則這兩個(gè)社會(huì)領(lǐng)域相互影響，并且根據(jù)不同的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配，會(huì)發(fā)生不同程度的沖突；為了調(diào)和社會(huì)規(guī)范和法則，解決調(diào)和過程產(chǎn)生的沖突，新的機(jī)制和機(jī)構(gòu)必不可少。對于我們規(guī)劃師來說，文章實(shí)際上提出了一個(gè)挑戰(zhàn)性的議題：在發(fā)展中國家城市貧民的住房分配上，如何創(chuàng)造新的解決爭端的機(jī)制和體制，以超越當(dāng)前字面意義上的伙伴關(guān)系和公眾參與。

書籍目錄

主編導(dǎo)讀特約專稿　社會(huì)規(guī)范和法則對發(fā)展中國家城市貧民住房的影響學(xué)術(shù)文章　我國低收入者住房政策評析　轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民工住房與規(guī)劃政策研究　低收入住房政策模式選擇的中央一地方差異——基于網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）的決策模型分析　中國經(jīng)濟(jì)適用住房政策制定的演變與區(qū)際差異　中國地級及以上城市的住房消費(fèi)特征—一基于國家統(tǒng)計(jì)局2007年城鎮(zhèn)住戶　大樣本抽樣調(diào)查的分析　中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市非正規(guī)住房供給及其影響因素研究　中外城市遺產(chǎn)保護(hù)的制度比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒國際快線　住房與新福利國家制度的關(guān)系   港澳臺特稿    　住宅宣言    經(jīng)典集萃    　住宅缺乏及資產(chǎn)階級對住宅問題的解決    　論中國住宅發(fā)展戰(zhàn)略　英國住房政策與規(guī)劃政策之間的相互關(guān)系研究生論壇　論住房市場政府干預(yù)的基本原理　北京外來農(nóng)民工居住特征探討隨筆　中國別墅——淮北的橘子書評　評《美國住房政策》　評《中國城市貧困、住房與社會(huì)變化》　評《中國城市社會(huì)空間與管制：從單位制度起源到改革》

章節(jié)摘錄

　　在戰(zhàn)后的“第一個(gè)發(fā)展十年”（First Development Deeade），也就是1950年代早期，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的現(xiàn)代化國家出現(xiàn)了一個(gè)關(guān)于傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范和法則的官方共識①，即：政治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化要求放棄傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范，并構(gòu)建正式法則，且由此成立新的官僚機(jī)構(gòu)管理，由民主選舉出來的政客領(lǐng)導(dǎo)。與傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范相比，人們之所以偏愛新法則基于如下四個(gè)原因：①為了經(jīng)濟(jì)增長，法則促進(jìn)更有效地利用資源②；②法則有利于更平等地分配經(jīng)濟(jì)增長帶來的利益③；③依據(jù)法則建立的制度更具有責(zé)任感；④這梓的法則一旦被合理制定出來，將比死板的傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范更加靈活。許多支持法則的觀點(diǎn)都是從工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中獲得，一些杰出的學(xué)者如馬克斯?韋伯（Max We—ber）、約瑟夫?熊彼特（Joseph Schumpeter）、沃爾特?羅斯托（Walter Rostow）和亞瑟?劉易斯（Arthur Lewis）等都對此有所提及（Sehumpeter，1984；Rostow，1971）?！　‖F(xiàn)代化范式影響到了包括住房在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)方面。住房政策共識假定新成立的正式機(jī)構(gòu)有必要為快速增長的城市居民提供持續(xù)穩(wěn)定的住房供應(yīng)量（Burns andGrebler，1977）。政府在建設(shè)住房和創(chuàng)造充滿活力的建筑業(yè)中發(fā)揮積極的作用，將有利于降低建筑業(yè)對建材的進(jìn)口需求。政府的努力可以彌補(bǔ)私營企業(yè)的不足，依照殖民企業(yè)的傳統(tǒng)，它們也會(huì)為雇員提供住房。然而，就算沒有政府的努力配合，私人市場上的住房供應(yīng)也會(huì)得到發(fā)展。事實(shí)上，如果沒有正式機(jī)構(gòu)來促進(jìn)交易，城市土地市場將會(huì)顯得僵化和不透明（Annez and Wheaton，1984）。由于大部分國家都把有限的資源投入到更多的生產(chǎn)部門來賺取外匯，所以國家沒有為住房提供信貸的正式信貸機(jī)構(gòu)。完整房子的買賣，在發(fā)達(dá)國家很常見，但是在發(fā)展中國家?guī)缀鯖]有房地產(chǎn)開發(fā)商涉足這個(gè)領(lǐng)域（Van Huyek，1986）。盡管每次提到國家是否應(yīng)該把有限的資源投入到住房供給上，決策者都會(huì)有不同的意見。然而關(guān)于大方向的住房政策，即無論是公共的還是私人的，新設(shè)的正式機(jī)構(gòu)都有義務(wù)為土地、資金和建筑材料創(chuàng)造市場，政策的制定者對此向來都沒有任何異議。正如約瑟夫?熊彼特曾證實(shí)的，由前現(xiàn)代的社會(huì)規(guī)范非正式運(yùn)營的已經(jīng)存在的制度，　　要么慢慢消亡，要么將被經(jīng)濟(jì)增長的活力所“創(chuàng)造性破壞”　（creatively destroyed）?。⊿chumpeter，1984）?！　?　發(fā)展邏輯的逆轉(zhuǎn)　　住房供給模型（包括公共的和私人的）都是明顯向正式的制度傾斜的。到1960年代初，這種住房模型開始失去合理性。當(dāng)時(shí)，在發(fā)展中國家大部分城市的邊緣地區(qū)，“非正規(guī)住區(qū)”（informal settle—ments）已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；姆€(wěn)定增長，容納了越來越多的城市貧民。1967年，特納（Turner，1967）開創(chuàng)性的研究直接挑戰(zhàn)了住房供給的現(xiàn)代化范式，也第一次論證了受正式制度影響的現(xiàn)代化范式背后的假設(shè)是有著嚴(yán)重缺陷的。特納的著名言論中提到“政府是用較多的投資換來了較少的收益，然而人們是用較少的投資換來較多的收益”。特納聲稱正式機(jī)構(gòu)例如住房部和城市住房局，與城市貧民相比，在資源分配和利用方面的效率較低，而城市貧民卻高效地利用了他們有限的資源。與此同時(shí)，特納認(rèn)為正式官僚機(jī)構(gòu)沒有幫助實(shí)現(xiàn)資源分配的公平公正，而依賴于傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范的城市貧民在這個(gè)方面卻做得更好。另外，正規(guī)制度的運(yùn)作方式被認(rèn)為是不負(fù)責(zé)任、不靈活的。腐敗的官員強(qiáng)制實(shí)施了許多法則，具有諷刺意味的是，貧民還沒有意識到這一點(diǎn)，正規(guī)制度已經(jīng)變成快捷住房供給的一種阻礙?！　√丶{的方法引發(fā)了“非正規(guī)制度”（informal institutions）、“非正規(guī)住區(qū)”和“非正當(dāng)就業(yè)”（in一{ormal employment）研究的新浪潮，這種浪潮已經(jīng)沖擊該領(lǐng)域的發(fā)展達(dá)．30年之久。經(jīng)常被引用的國際勞工組織（ILO）研究（1972）是建立在特納倡導(dǎo)的非正規(guī)制度基礎(chǔ)上的，同時(shí)這項(xiàng)研究也建構(gòu)了一個(gè)整體框架。該框架從七個(gè)方面對制度和市場進(jìn)行包括正式和非正式的兩種類型比較，并且綜合評價(jià)認(rèn)為后者優(yōu)于前者④。因此，國際組織建議，為了更好地實(shí)現(xiàn)住房和就業(yè)，發(fā)展中國家政府，不管是地方的還是國家層面的，都應(yīng)該在非正式住房領(lǐng)域中，通過執(zhí)行多樣化政策來協(xié)助非正式的住房市場交易。這些被執(zhí)行的政策涉及信用制度（可能是最受歡迎的）和基本的基礎(chǔ)設(shè)施向非正規(guī)住區(qū)延伸。這種住房分配方法加強(qiáng)了非正式制度和社會(huì)規(guī)范的效力，反過來，也削弱了正式制度的效力。這種方式流行了l0年直到1980年代初期。后來，1970年代基于實(shí)施項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)的新研究，對非正式制度的修訂有所緩和（Ayres，1983）?！　?　社會(huì)規(guī)范和非法則的局限性　　這項(xiàng)研究并非簡單地重申對早期發(fā)展主義主張的批評，而是顯示了社會(huì)規(guī)范和非正式制度在向貧民提供住房時(shí)的局限性。它褒揚(yáng)了社會(huì)規(guī)范和非正式機(jī)構(gòu)，但同時(shí)也承認(rèn)了其在城市貧民持續(xù)增長的住房需求方面的局限性。社會(huì)信任在促進(jìn)市場交易中所扮演的角色重新受到關(guān)注。它是社會(huì)規(guī)范的一個(gè)核心要素，并且沒有社會(huì)信任的非正式市場交易也不會(huì)繁榮的事實(shí)已有文字記載（Zucker，1986）。新的研究表明，隨著非正式住房區(qū)域范圍和密度的穩(wěn)定增長以及這些區(qū)域日趨的社會(huì)異質(zhì)化，交易方已經(jīng)減少了對社會(huì)信任的依賴，而加強(qiáng)了對保險(xiǎn)合同法則的信賴（McAuslan，1998）。另外，由于地理空間的可移動(dòng)性致使個(gè)體現(xiàn)在能夠相對容易地從規(guī)范和制裁的特定領(lǐng)域逃脫，因而基于社會(huì)規(guī)范的社會(huì)制裁逐漸失效（Galanter and Baxi，1989）?！　≡撗芯康牧硪话l(fā)現(xiàn)是顯示了這些項(xiàng)目的局限性。這些項(xiàng)目基于如下假設(shè)：非正式社會(huì)義務(wù)和社會(huì)規(guī)范能夠有效地影響項(xiàng)目參與方的行為（World Bank，2002）。這些局限在一些以擴(kuò)張市場運(yùn)作活動(dòng)為目標(biāo)的案例中更加明顯，如房屋建設(shè)貸款的提供和償還或一些小型商業(yè)活動(dòng)。這并不是說社會(huì)規(guī)范和義務(wù)不利于保證參與方遵守市場法則，只是在特定的環(huán)境并且達(dá)到了某種程度時(shí)方能實(shí)現(xiàn)，孟加拉國的格拉民（Grameen）銀行良好的貸款還款率就是最好的例證。當(dāng)依賴社會(huì)規(guī)范的是特定的目的而非償還貸款時(shí)，那么結(jié)果就是繁雜的。繁雜結(jié)果的關(guān)鍵原因是：基于實(shí)踐的規(guī)范幾乎都是有多重目標(biāo)的，不像市場法則主要是通過減少兩個(gè)關(guān)鍵不確定性的因素即借貸者償還貸款的能力和其違約傾向來促進(jìn)交易。?；趯?shí)踐的規(guī)范，如貸款監(jiān)控系列規(guī)范（group monitoring of loan），能夠支持市場需求，但并不局限于這個(gè)目的。它在很多年間，主要是通過互惠合作和對社區(qū)成員的社會(huì)責(zé)任感一直維持社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)和保障社會(huì)秩序（North，1995）。然而，這并不能總是確保公平。很多的社區(qū)能夠感受到對成員的健康幸福負(fù)有責(zé)任，但同時(shí)也經(jīng)常設(shè)置障礙來阻撓社會(huì)背景異于老成員的新成員的加入（Piore，1975）。這種緊密結(jié)合社區(qū)（closely-knit communities）的排外傾向阻礙了自身的擴(kuò)大，也增長了住房區(qū)域的人口密度，而這兩個(gè)因素在滿足增長的住房需求方面是非常必要的?！　⊙芯堪l(fā)現(xiàn)的第三個(gè)部分是凝練了社會(huì)規(guī)范的美譽(yù)，并且無視扼殺創(chuàng)業(yè)的官僚主義法則（burearules which stifle entrepreneurship）。這些發(fā)現(xiàn)表明這樣的假設(shè)是不恰當(dāng)?shù)模杭僭O(shè)存在兩個(gè)類似的交易領(lǐng)域，一個(gè)是基于被政府強(qiáng)制實(shí)施的法則，另一個(gè)是基于照顧一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的感情（all economy of affecugn）的社會(huì)規(guī)范。這兩個(gè)領(lǐng)域并不是完全孤立的（Azuela，1987；Razzaz，1994）。它們相互影響，尤為重要的是，被假定為不可改變的社會(huì)規(guī)范在回應(yīng)涉及供給住房的法則改變時(shí)確實(shí)發(fā)生了改變。在涉及社區(qū)沖突案例中這個(gè)發(fā)現(xiàn)尤其相關(guān)，沖突各方在解決爭端時(shí)，都在尋求法則制定部門的干預(yù)?！　?　規(guī)范和法則：兩者都實(shí)現(xiàn)最大效益?　　一旦社會(huì)規(guī)范的局限性在絕大多數(shù)發(fā)展中國家被認(rèn)可，人們試圖結(jié)合規(guī)范和法則以期利用每一方的相對優(yōu)勢，發(fā)展中國家的住房政策就出現(xiàn)了一個(gè)新的局面（World Bank，2002）。事實(shí)上，1980年代中期，盡管在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中法則與社會(huì)規(guī)范的特定組合在不同國家各不相同，但是幾乎在所有的國家，“公私合作”（private-public cooperation）在住房政策討論會(huì)上都格外流行。當(dāng)然，這種公私合作的方法，并不局限于針對城市貧民住房政策，它被吹捧成為解決各種投資的一種正確的方法：從解決貧民與中產(chǎn)階級住房到商業(yè)中心、體育場館的建設(shè)和創(chuàng)收計(jì)劃。雖然在項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面，公私合作的細(xì)節(jié)有很大的差別，但這并不是本文所關(guān)心的。與本文目的相關(guān)聯(lián)的是討論的特定形式，關(guān)注的是居住在非正式住房區(qū)域內(nèi)的城市貧民目益增長的住房需求?！　∵@一新方法的戰(zhàn)略之一是借鑒法則和社會(huì)規(guī)范，假定它們的結(jié)合比僅僅依賴其中任意一個(gè)更有效率。僅僅依賴法則將會(huì)產(chǎn)生各種各樣的問題，即1950年代早期無法預(yù)見的過度官僚化的住房供應(yīng)。此外，還擔(dān)心過分依賴法則會(huì)給在非正式住房供應(yīng)中有特色的企業(yè)活力帶來不良影響。關(guān)于這一點(diǎn)，對“尋租官僚”（rent-seeking bureaucrats）強(qiáng)制實(shí)施的法規(guī)有特別的關(guān)注。那些“尋租官僚”的興趣主要是通過腐敗行為為自己創(chuàng)造財(cái)富（Bates，1981；Bhagwati，1982）。結(jié)果，就會(huì)產(chǎn)生對“社區(qū)控制”（community contr01）的偏愛，而“社區(qū)控制”借鑒的是社會(huì)規(guī)范而不是這些區(qū)域管理部門的官僚制度。

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