西部內(nèi)陸河流域管理法律制度研究

內(nèi)容概要

　　本書基于人類活動影響中國西部內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境的科學(xué)評價指標(biāo)體系和國際上先進的流域綜合生態(tài)管理制度，認真考察分析了具有典型意義的兩大內(nèi)陸河流域管理體制和制度，據(jù)此創(chuàng)新性地提出了西部干旱半干旱地區(qū)內(nèi)陸河流域管理的新的體制和法律制度框架。成果具有獨創(chuàng)性、新穎性、科學(xué)性和針對性。本書對解決目前西部內(nèi)陸河流域管理中存在的體制問題以及制度創(chuàng)新具有一定的借鑒意義，對流域管理科學(xué)化、法制化和生態(tài)化將產(chǎn)生積極影響。
　　本書可供政法院校師生、社科工作者、環(huán)境保護研究者、環(huán)境立法工作者以及流域管理機構(gòu)管理人員等參考閱讀。

作者簡介

俞樹毅（1962—），男，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，蘭州大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)研究所所長，中國法學(xué)會環(huán)境法學(xué)研究會常務(wù)理事，甘肅省行政法學(xué)會副會長，主要從事刑事訴訟法學(xué)與環(huán)境資源法學(xué)的教學(xué)科研工作。在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文50余篇，出版專著4部、教材3部，主持國家社科基金項目2項、教育部人文社科項目1項、共青團中央規(guī)劃課題1項、甘肅省人大立法課題1項，橫向科研課題9項。研究成果獲得甘肅省社會科學(xué)優(yōu)秀成果二等獎、三等獎，甘肅省教育廳社會科學(xué)優(yōu)秀成果一等獎。甘肅省法學(xué)會法學(xué)研究優(yōu)秀成果獎等獎項。

書籍目錄

引言
第一章 導(dǎo)論
　第一節(jié) 西部內(nèi)陸河地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境法律制度創(chuàng)新研究的意義
　第二節(jié) 西部內(nèi)陸河地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境法律制度創(chuàng)新研究的目標(biāo)
　第三節(jié) 流域綜合治理及流域管理研究現(xiàn)狀綜述
　第四節(jié) 研究思路及研究方法
　第五節(jié) 基本概念的界定
第二章 塔里木河流域人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價
　第一節(jié) 人類活動指標(biāo)體系及評價方法
　第二節(jié) 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價
　第三節(jié) 塔里木河流域概況
　第四節(jié) 塔里木河流域人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響
　第五節(jié) 塔里木河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價
第三章 石羊河流域人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價
　第一節(jié) 石羊河流域概況
　第二節(jié) 石羊河流域人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響
　第三節(jié) 石羊河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價
第四章 西部內(nèi)陸河地區(qū)流域人類活動對生態(tài)環(huán)境影響的共性特征、作用機制及一般規(guī)律
　第一節(jié) 人類活動影響生態(tài)環(huán)境的共性特征
　第二節(jié) 人類活動影響生態(tài)環(huán)境的作用機制
　第三節(jié) 人類活動影響生態(tài)環(huán)境的一般規(guī)律
第五章 沖突理論及流域資源沖突的實證分析
　第一節(jié) 沖突理論
　第二節(jié) 流域資源沖突的實證分析
　第三節(jié) 流域資源沖突風(fēng)險及解決途徑
第六章 塔里木河、石羊河流域管理機構(gòu)建設(shè)
　第一節(jié) 塔里木河流域管理機構(gòu)建設(shè)
　第二節(jié) 石羊河流域管理機構(gòu)建設(shè)
第七章 流域管理法律政策體系
　第一節(jié) 流域管理立法與制定政策實踐
　第二節(jié) 與流域管理相關(guān)的法律因子及機構(gòu)職能
　第三節(jié) 流域管理政策法律制度評析
第八章 流域水權(quán)制度建設(shè)
　第一節(jié) 塔里木河流域水權(quán)市場結(jié)構(gòu)的實例分析
　第二節(jié) 石羊河流域水權(quán)制度建設(shè)實例分析
　第三節(jié) 對流域水權(quán)制度建設(shè)的簡要述評
第九章 國內(nèi)“三河三湖”流域綜合治理的實踐及經(jīng)驗借鑒
　第一節(jié) 國內(nèi)“三河三湖”流域綜合治理的實踐
　第二節(jié) 國內(nèi)“三河三湖”流域綜合治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)
　第三節(jié) 國內(nèi)“三河三湖”流域綜合治理實踐對西部內(nèi)陸河地區(qū)流域管理的啟示
第十章 國外典型流域管理的主要做法及其借鑒
　第一節(jié) 國外典型流域管理的主要做法
　第二節(jié) 國外典型流域管理的主要經(jīng)驗
　第三節(jié) 國外典型流域治理開發(fā)模式對我國西部內(nèi)陸河地區(qū)流域管理的啟示
第十一章 流域生態(tài)環(huán)境法律制度創(chuàng)新的思想基礎(chǔ)
　第一節(jié) 環(huán)境正義觀
　第二節(jié) 生態(tài)倫理學(xué)
　第三節(jié) 系統(tǒng)論
第十二章 西部內(nèi)陸河流域綜合生態(tài)管理機構(gòu)、法律框架構(gòu)想
　第一節(jié) 綜合性流域管理機構(gòu)構(gòu)想
　第二節(jié) 流域管理立法體系建構(gòu)
第十三章 西部內(nèi)陸河流域生態(tài)管理的制度供給
　第一節(jié) 流域生態(tài)閾值管制制度
　第二節(jié) 流域環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度
　第三節(jié) 流域生態(tài)補償制度
　第四節(jié) 流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度
　第五節(jié) 排污權(quán)管理制度
　第六節(jié) 投資制度
公眾參與制度
參考文獻
結(jié)語

章節(jié)摘錄

版權(quán)頁:第一章 導(dǎo)  論 西部內(nèi)陸河流域是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化和人類活動的影響十分“敏感”。長期以來，由于自然因素和人類不合理的開發(fā)利用，西部內(nèi)陸河地區(qū)流域的生態(tài)環(huán)境狀況處于不斷惡化的態(tài)勢之中，河道干涸，河流斷流，地下水位持續(xù)下降，水質(zhì)惡化，土地荒漠化面積不斷擴大，沙塵暴頻繁發(fā)生。很多地方出現(xiàn)“沙進人退”的情況，綠洲變?yōu)榛哪睦釉谖鞑繋浊曷L的開發(fā)史中屢見不鮮。 為此，科學(xué)地評估人類活動對西部內(nèi)陸河地區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)的影響，探索西部內(nèi)陸河地區(qū)流域人類活動與生態(tài)演化之間的規(guī)律及形成機制，通過法律、政策等制度手段重新型構(gòu)人類施加于生態(tài)環(huán)境的手段、方式，減少并克服人類活動對生態(tài)環(huán)境影響的負面因子，促進生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，不僅十分必要，而且具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。 第一節(jié) 西部內(nèi)陸河地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境法律制度創(chuàng)新研究的意義 從更加寬廣的視野看，開展西部內(nèi)陸河地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境法律制度創(chuàng)新研究，其意義包括以下幾點。 一、深度剖析探究，為西部生態(tài)文明建設(shè)提供理論支撐 西部內(nèi)陸河流域位于我國內(nèi)陸地區(qū)，從氣候類型上看，屬溫帶大陸性氣候，海洋溫濕氣流不易到達，成雨機會少，大部分地區(qū)氣候干燥。由于降水量少，加之空間和時間分布極其不均勻，該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境比較脆弱。 處于這一地區(qū)的甘肅、新疆等省（自治區(qū)），具有十分重要的戰(zhàn)略地位，是國家生態(tài)安全的重要屏障。2009年12月24日國務(wù)院正式批準實施的《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟總體規(guī)劃》指出：甘肅是長江、黃河的重要水源補給區(qū)和生態(tài)功能區(qū)。甘南黃河水源補給區(qū)是黃河源區(qū)降水最豐沛的地區(qū)，是黃河、長江上游的河源區(qū)。敦煌國家級生態(tài)功能保護區(qū)疏勒河流域、黑河中上游國家級生態(tài)功能保護區(qū)、石羊河流域，穿過河西走廊酒泉、張掖、武威等綠洲，維系著河西走廊的生態(tài)平衡，是甘肅乃至全國的生態(tài)屏障。隴南山區(qū)、祁連山水源涵養(yǎng)林也直接關(guān)系著長江中下游地區(qū)和河西內(nèi)陸河區(qū)域的生態(tài)環(huán)境安全。① 2010年5月2日國務(wù)院辦公廳出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步支持甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)［2010］29號，以下簡稱《意見》）進一步明確了甘肅是西北乃至全國的重要生態(tài)安全屏障。就加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、構(gòu)建西北地區(qū)生態(tài)安全屏障方面，《意見》提出：加大祁連山冰川和生態(tài)系統(tǒng)保護力度，加快石羊河、黑河、疏勒河流域綜合治理，實施甘南重要水源補給區(qū)生態(tài)恢復(fù)與保護，推進黃土高原地區(qū)和隴南山地水土流失綜合治理，加強環(huán)境保護治理力度等具體目標(biāo)和措施。 新疆遠離海洋，四周高山環(huán)抱，境內(nèi)冰峰聳立，沙漠浩瀚，草原遼闊，綠洲點布，地形地貌可以概括為“三山夾兩盆”：北面是阿爾泰山，南面是昆侖山，天山橫亙中部，把新疆分為南北兩部分。南疆的塔里木盆地面積53萬km2，是中國最大的盆地。位于塔里木盆地中部的塔克拉瑪干沙漠，面積約33萬km2，是中國最大、世界第二大流動沙漠。貫穿塔里木盆地的塔里木河長約2100km，是中國最長的內(nèi)陸河。北疆的準噶爾盆地面積約38萬km2，是中國第二大盆地。準噶爾盆地中部的古爾班通古特沙漠面積約4.8萬km2，是中國第二大沙漠。新疆屬典型的溫帶大陸性干旱氣候，2007年平均氣溫10.9℃，年均天然降水量165.6mm。區(qū)內(nèi)山脈融雪形成眾多河流，綠洲分布于盆地邊緣和河流流域，綠洲總面積約占全區(qū)面積的5%，具有典型的綠洲生態(tài)特點。② 2010年12月21日國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定的25個國家級重點生態(tài)功能區(qū)中，西部干旱、半干旱地區(qū)就占了8個，包括阿爾泰山地森林草原生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、阿爾金草原荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、呼倫貝爾草原草甸生態(tài)功能區(qū)、科爾沁草原生態(tài)功能區(qū)、渾善達克沙漠化防治生態(tài)功能區(qū)、陰山北麓草原生態(tài)功能區(qū)等。由此可見，西部內(nèi)陸河流域在全國生態(tài)文明建設(shè)中的地位是何等重要。 分別位于甘肅和新疆兩省區(qū)的石羊河流域和塔里木河流域是我國西部干旱、半干旱地區(qū)最為典型的兩個內(nèi)陸河流域，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，是我國西北生態(tài)屏障構(gòu)建中的重中之重。受地理位置限制和全球氣候變遷的影響，特別是長期以來流域內(nèi)各地大規(guī)模的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市開發(fā)，加重了流域內(nèi)水資源的緊缺現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢在局部地區(qū)非常明顯。2001年，國務(wù)院批準實施了《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》，規(guī)劃投資107億元，提出了以塔里木河流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為根本的綜合治理思想。塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃項目自2001年實施以來，流域“四源一干”的水利基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了很大的改善，流域的社會、經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)牧民的收入水平得到了相當(dāng)?shù)奶岣?，水利?jié)水措施得到了應(yīng)用和推廣，水利工程項目建設(shè)完成后的節(jié)、增水量每年達23.4億m3；在“四源一干”成立了流域水利委員會，頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例》，實施了水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，已成功地實施了10次向塔里木河下游的生態(tài)輸水，塔里木河下游大西海子以下的生態(tài)輸水總量達22.7億m3，結(jié)束了塔里木河下游河道連續(xù)干涸30年的歷史，塔里木河下游生態(tài)環(huán)境狀況得到了一定程度的改善（覃新聞，2011）。石羊河是河西走廊三大水系之一，由于水資源的短缺，下游民勤生態(tài)環(huán)境嚴重惡化。石羊河流域的生態(tài)問題受到黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的高度關(guān)注，2001～2006年，溫家寶同志先后對石羊河流域的生態(tài)綜合治理問題作出9次批示和3次指示并親臨民勤視察，要求“打好三套組合拳，打贏綠洲保衛(wèi)戰(zhàn)”，“決不能讓民勤成為第二個羅布泊”。甘肅省的主要領(lǐng)導(dǎo)同志也多次深入民勤調(diào)研并強調(diào)：石羊河流域重點治理不僅事關(guān)武威經(jīng)濟社會發(fā)展全局，而且事關(guān)全省乃至國家發(fā)展和民族生存的長遠大計，石羊河流域的根本出路在于節(jié)水。2007年年底，石羊河流域重點治理規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院批準實施，提出了石羊河流域治理的近期目標(biāo)，即到2010年，使石羊河輸入民勤的水量由治理前的0.98億m3增加到2.5億m3以上，民勤盆地地下水開采量由治理前的5.17億m3 減少到0.98億m3；基本實現(xiàn)地下水采補平衡，地下水位停止下降，有效遏制生態(tài)惡化趨勢。石羊河流域重點治理規(guī)劃項目實施以來，甘肅省政府和流域內(nèi)地方政府采取了灌區(qū)節(jié)水改造、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、水權(quán)水價改革、全流域水資源統(tǒng)一配置、景電調(diào)水和建設(shè)專用輸水渠道分水等綜合措施，至2010年10月23日，石羊河流入民勤蔡旗斷面的水量已增加到2.505億m3，這標(biāo)志著石羊河流域重點治理取得階段性成果。 基于以上對西部干旱、半干旱地區(qū)流域為國家生態(tài)安全屏障重要性的認識，我們認為，開展西部內(nèi)陸河地區(qū)流域管理的創(chuàng)新研究具有很強的必要性、現(xiàn)實性和緊迫性，研究的成果可以為上述流域管理實踐進而為西部生態(tài)文明建設(shè)提供理論支撐。當(dāng)然，我們的研究只是從法律視角對流域管理創(chuàng)新研究的一次嘗試，意圖通過對西部干旱、半干旱地區(qū)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的全面檢視，總結(jié)流域開發(fā)及綜合治理的成敗得失，比較借鑒國內(nèi)外典型流域開發(fā)治理的成功經(jīng)驗，檢討我國流域管理體制的弊端，進而提出適合我國西部干旱、半干旱地區(qū)流域管理的原則、理念及模式，實現(xiàn)流域內(nèi)人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。 二、推動可持續(xù)發(fā)展，維護民族團結(jié)和保持西部邊疆穩(wěn)定 地處西部干旱、半干旱地區(qū)的甘肅、新疆等省（自治區(qū)）是我國少數(shù)民族聚居的主要區(qū)域之一，也是重要的邊疆?。ㄗ灾螀^(qū)）。據(jù)2010年第六次全國人口普查統(tǒng)計，甘肅全省常住人口中，漢族人口為23164756人，占90.57%；各少數(shù)民族人口為2410498人，占9.43%，其中，人口在千人以上的有回、藏、東鄉(xiāng)、土、裕固、保安、蒙古、撒拉、哈薩克、滿等16個民族。在地理位置上，甘肅與內(nèi)蒙古接壤。中央給甘肅的戰(zhàn)略定位是：甘肅是多民族交匯融合地區(qū)，是中原聯(lián)系新疆、青海、寧夏、內(nèi)蒙古的橋梁和紐帶，對保障國家生態(tài)安全、促進西北地區(qū)民族團結(jié)、繁榮發(fā)展和邊疆穩(wěn)固，具有不可替代的重要作用。 新疆處在祖國西北邊疆，地域遼闊，資源富集，自公元前60年以來就是我們國家不可分割的一部分，現(xiàn)在與8個國家接壤，戰(zhàn)略地位極為重要。新疆還是一個多民族聚居的地區(qū)，共有47個民族，其中世居民族有維吾爾、漢、哈薩克、回、柯爾克孜、蒙古、塔吉克、錫伯、滿、烏孜別克、俄羅斯、塔塔爾等13個。據(jù)2010年第六次全國人口普查統(tǒng)計，新疆全區(qū)常住人口為21813334人。其中漢族人口8746148人，占總?cè)丝诘?0.1%；各少數(shù)民族人口13067186人，占總?cè)丝诘?9.9%。中央有關(guān)會議指出，新疆工作在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。進一步做好新形勢下新疆工作，推進新疆跨越式發(fā)展和長治久安，對深入推進西部大開發(fā)、提高各族人民生活水平、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)，對加強民族團結(jié)、維護祖國統(tǒng)一、保障國家安全，具有極為重要的意義。 由于歷史和現(xiàn)實原因，作為多民族聚居、地處祖國西北邊陲的甘肅、新疆等?。▍^(qū)），自然條件嚴酷、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、瓶頸制約嚴重、產(chǎn)業(yè)競爭力不強、自我發(fā)展能力不足、社會事業(yè)落后、貧困問題突出。因此，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的相互關(guān)系，實現(xiàn)跨越式發(fā)展是擺在當(dāng)?shù)卣媲暗闹卮笳n題。開展西部內(nèi)陸河地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境法律制度創(chuàng)新研究，創(chuàng)新流域管理模式，在不斷改善資源利用效率、改善環(huán)境質(zhì)量的情況下加快發(fā)展經(jīng)濟，有力帶動少數(shù)民族地區(qū)的社會發(fā)展，這對于增強民族團結(jié)，保持民族區(qū)域和邊疆地區(qū)的長治久安有著十分深遠的意義。 三、理論和實踐結(jié)合，助力實現(xiàn)西部大開發(fā)的宏偉目標(biāo) 由于自然、歷史、社會等原因，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國平均水平的2/3，不到東部地區(qū)平均水平的40%，迫切需要加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐。正是在這一背景下，2000年中共中央、國務(wù)院部署實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，這是黨和國家貫徹鄧小平關(guān)于我國現(xiàn)代化建設(shè)“兩個大局”戰(zhàn)略思想，面向新世紀作出的重大戰(zhàn)略決策，也是全面推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個重大戰(zhàn)略部署。西部大開發(fā)總的戰(zhàn)略目標(biāo)是：經(jīng)過幾代人的艱苦奮斗，到21世紀中葉全國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，從根本上改變西部地區(qū)相對落后的面貌，建成一個經(jīng)濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結(jié)、山川秀美、人民富裕的新西部。21世紀頭10年，力爭使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進展，特色經(jīng)濟和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有較大發(fā)展，重點地帶開發(fā)步伐明顯加快，科技教育和衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)明顯加強，改革開放出現(xiàn)新局面，人民生活進一步改善。 西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施10年以來，西部地區(qū)經(jīng)濟出現(xiàn)前所未有的較快增長、居民收入明顯提高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得長足進展、生態(tài)環(huán)境明顯改善、社會發(fā)展成績斐然。但是，應(yīng)該看到，西部地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)依然薄弱、生態(tài)依然脆弱、社會和諧有待增強、持續(xù)發(fā)展能力仍需要穩(wěn)固（周民良，2010）。在生態(tài)恢復(fù)方面，西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，中央在西部實施了退耕還林還草、退牧還草、天然林保護、京津風(fēng)沙源治理、防護林體系、濕地保護與恢復(fù)、青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)、青海湖周邊生態(tài)治理、水土保持、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)、石漠化地區(qū)綜合治理等生態(tài)保護重點工程，使西部地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢得到初步遏制，但西部生態(tài)環(huán)境改善的基礎(chǔ)還不夠牢固，離根本好轉(zhuǎn)的目標(biāo)還較遠。全國的水土流失與荒漠化地區(qū)也集中在西部，一些地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染程度上升的趨勢，西部地區(qū)抗御自然災(zāi)害的能力較弱。 2010年6月29日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)［2010］11號）文件，對深入推進今后10年西部大開發(fā)的關(guān)鍵時期作出了重大戰(zhàn)略部署。在生態(tài)環(huán)境保護方面，提出了“加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障。以重點生態(tài)區(qū)為依托，以重點生態(tài)工程為抓手，加強部門協(xié)作和監(jiān)測評估，促進生態(tài)環(huán)境整體趨好”的戰(zhàn)略任務(wù)。

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