司法改革與行政訴訟制度的完善

內(nèi)容概要

行政訴訟法實施十多年來，對于保障公民權(quán)利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起到了重要作用。但是，隨著我國法制建設(shè)進(jìn)程加快，社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民、法人或者其他組織法律意識的增強(qiáng)，各項改革事業(yè)的深人，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實踐中也暴露出一些問題，函待修改行政訴訟法，完善行政訴訟制度。修改行政訴訟法重點要突出以下兒個方面：　　第一，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。我國在制定行政訴訟法時出于多方面的考慮，對行政訴訟的受案范圍作了較為嚴(yán)格的限制。行政訴訟法采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍。一是概括式，即對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一性規(guī)定;二是列舉式，即對法院應(yīng)當(dāng)受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。行政訴訟法界定行政訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩項:一是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)，二是人身財產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。實踐證明，行政訴訟法對相對人訴權(quán)限制過嚴(yán)，對保障公民、組織正當(dāng)權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)行政法治秩序均很不利，有必要對行政訴訟受案范圍的規(guī)定作必要調(diào)整?！　⊥晟菩姓V訟范圍的原則是，將所有國家公權(quán)力主體與相對人發(fā)生的公法上的爭議均納人行政訴訟的范圍。具體可以采用概括方式規(guī)定法院應(yīng)該受理的行政案件，即凡是公權(quán)力主體及其工作人員在行使職權(quán)履行職責(zé)時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響，侵犯其合法權(quán)益時，受到侵犯的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理。對于法院不宜受理的特殊行政行為，應(yīng)當(dāng)采用列舉排除的方式加以規(guī)定。同時取消關(guān)于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的限制，使得所有侵犯相對人合法權(quán)益的行政行為均被納人行政訴訟范圍，從而保障相對人的各種合法權(quán)益?！　￡P(guān)于抽象行政行為的審查。按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是，從實際情況來看，目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。而且抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性、加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一且違法，將會給眾多人造成損失，如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，更有理由將抽象行政行為納人行政訴訟范圍?！　￡P(guān)于其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督與救濟(jì)。按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)以外，法律法規(guī)授權(quán)的組織實施的行為也要接受法院的司法審查。而何種組織屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織卻在理論上沒有定論。我們認(rèn)為，這個概念并不科學(xué)，而應(yīng)代之以"其他公權(quán)力主體"的概念。即所有行使公權(quán)力的主體，無論是國家行政機(jī)關(guān)，還是事業(yè)單位、社會團(tuán)體、自治組織都應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查。所以，諸如居民委員會、村民委員會、律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會、足球協(xié)會等組織對其成員作出的各種法律行為，除非屬于平等民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍，一律都應(yīng)納人行政訴訟范圍，接受法院的司法審查?！　￡P(guān)于行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，我國行政訴訟保護(hù)的權(quán)益范圍僅限于相對人的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)。而行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結(jié)社、游行、示威、宗教信仰等權(quán)利，以及受教育權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利的，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規(guī)的特別規(guī)定。這種權(quán)利保護(hù)范圍顯然與我國憲法尊重和保障人權(quán)的精神是不符的。為了更加周全地保護(hù)公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)修改行政訴訟法，將所有憲法和法律賦予公民法人的權(quán)利納人行政訴訟的保護(hù)范圍?！　〉诙?，明確行政訴訟當(dāng)事人資格和法律地位。行政訴訟法界定的原告資格是認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯的公民、法人或者其他組織。但是，法律沒有區(qū)分行政行為的直接相對人與有利害關(guān)系的人，也沒有明確什么樣的合法權(quán)益受到侵犯才具有原告資格。如果沒有法律規(guī)定被侵害的利益受到保護(hù)的話，受害人是否享有原告資格呢?行政訴訟法與司法解釋都沒有規(guī)定，而這又是審判實踐中經(jīng)常遇到的問題。我們認(rèn)為，判斷行政訴訟原告資格，關(guān)鍵要看起訴人與被訴行政行為之間是否存在利害關(guān)系，起訴人是否具有值得法律保護(hù)的利益，不管這種利益是現(xiàn)實的還是將來的，是直接的還是間接的，以及法院能否提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)。建議將行玖訴訟法關(guān)于原告資格的抽象規(guī)定修改為 "只要公權(quán)力主體的行為對相對人受法律保護(hù)的利益造成了不利影響，而法院又能夠提供有效的救濟(jì)，則該相對人享有提起訴訟的權(quán)利"。關(guān)于被告資格問題，由于我國行政機(jī)關(guān)林立，層次復(fù)雜，存在大量的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、臨時機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)組織，所以，如何確定這些主體的訴訟地位將是行政訴訟法修改的重點?？梢钥紤]將行政訴訟的被告界定為 "以自己的名義作出行政行為，又能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的主體"。　　第三，不斷完善證據(jù)規(guī)則。行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定比較合理，但還不夠全面系統(tǒng)，缺少關(guān)于舉證時限、證明標(biāo)準(zhǔn)、證明對象、證據(jù)的審查判斷、與行政程序中證據(jù)的關(guān)系等問題的詳細(xì)規(guī)定，還不能完全解決行政訴訟中有關(guān)證據(jù)的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證中的所有問題。為正確認(rèn)定行政案件事實，實現(xiàn)行政訴訟的公正和效率，保障當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利，有必要通過行政訴訟法的修改制定出有關(guān)當(dāng)事人舉證、質(zhì)證、法院調(diào)取證據(jù)的審查認(rèn)定等較為具體的規(guī)則，形成一套符合行政訴訟規(guī)律的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證規(guī)則，為審判人員認(rèn)定各種證據(jù)的能力提供規(guī)范依據(jù)?！　〉谒?，解決行政判決裁定執(zhí)行難的問題。長期以來，行政判決裁定的執(zhí)行難是一個棘手的問題。最主要的原因是法院缺乏司法權(quán)威和獨立性，被告敢于抗拒法院的裁判。為此，我們建議通過修改行政訴訟法的方式采取以下幾項措施，保障行政判決的執(zhí)行效果。一是為了維護(hù)公共利益，賦予檢察機(jī)關(guān)申請執(zhí)行權(quán);二是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔(dān)的法律責(zé)任，特別是要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)首長個人的法律責(zé)任。建議規(guī)定對行政機(jī)關(guān)采取執(zhí)行罰、對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行罰款、通知上級機(jī)關(guān)督促履行、在政府公報上發(fā)表公告督促其履行、對行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員處以藐視法庭罪追究其刑事責(zé)任等多種有力措施，促使行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)?！　〉谖澹晟菩姓V訟程序。程序規(guī)則是行政訴訟制度的核心內(nèi)容，由于行政訴訟法規(guī)定的個別程序明顯存在問題，加之很多程序過分依賴民事訴訟法，因此，我們建議在細(xì)化行政訴訟相關(guān)程序的同時，取消行政訴訟不得調(diào)解的規(guī)定，將行政訴訟法規(guī)定的"不停止執(zhí)行原則"改為 "停止執(zhí)行原則"，增設(shè)特別程序并規(guī)定再審程序和簡易程序的審判組織。一是對行政規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件提起行政訴訟的程序;二是檢察機(jī)關(guān)或自然人、組織作為公益代表人提起公益訴訟的程序;三是行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為或決定，人民法院對該行政行為或決定的審查程序;四是增設(shè)行政訴訟簡易程序。目的是完備行政訴訟的基本審理與裁判制度，完善程序規(guī)定，增強(qiáng)行政訴訟程序的獨立性，減少準(zhǔn)用其他訴訟程序的情形。

書籍目錄

尋找司法改革的突破口（代序）上篇——法院與法官制度改革　第一章　法院制度改革研究　第二章　法官制度改革研究下篇——《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書　第一章　總則　第二章　受案范圍　第三章　管轄　第四章　訴訟參加人　第五章　證據(jù)　第六章　起訴和受理　　第一節(jié)　行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系　　第二節(jié)　起訴期限及其延長、中斷的規(guī)定　　第三節(jié)　起訴的條件及起訴的形式　　第四節(jié)　受理、不予受理及駁回起訴　　第五節(jié)　送達(dá)　　第六節(jié)　期日和期間　　第七節(jié)　行政訴訟的費用　第七章　審理與裁判　　第一節(jié)　審判組織和一般規(guī)定　　第二節(jié)　第一審普通程序　　第三節(jié)　簡易程序　　第四節(jié)　第二審程序　　第五節(jié)　再審程序　　第六節(jié)　特別程序　第八章　執(zhí)行　　第一節(jié)　行政訴訟裁判的執(zhí)行　　第二節(jié)　行政法律文書的執(zhí)行　第九章　行政賠償訴訟　第十章　涉外行政訴訟程序的特別規(guī)定中華人民共和國行政訴訟法（修改建議稿）后記

編輯推薦

本書分為上、下兩篇。上篇講解了法院與法官制度的改革。下篇講解了《行政訴訟法》修改建議稿與原《行政訴訟法》的不同，并與其他相關(guān)法律相結(jié)合。    本書是國家社科基金項目《司法改革與行政訴訟制度的完善》研究成果，對法院制度改革研究、法官制度改革研究、《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書進(jìn)行了闡述。

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