公共管理導(dǎo)論

內(nèi)容概要

本書是20世紀(jì)90年代出版的最具影響力的公共管理著作和教材，被許多大學(xué)和教育機(jī)構(gòu)所選用。書中對公共行政從傳統(tǒng)模式向新公共管理模式的轉(zhuǎn)變做了系統(tǒng)、全面、簡明、透徹的分析。內(nèi)容包括：傳統(tǒng)的公共行政分析模式、新公共管理模式、政府的角色、公共行政戰(zhàn)略管理、內(nèi)部因素管理、外部關(guān)系管理等。本書反映了公共管理理論和實踐的最新發(fā)展。

作者簡介

歐文·E·休斯系澳大利亞莫納什大學(xué)教授，著名的政治學(xué)家和公共行政學(xué)家。本書的出版確立了他在公共管理領(lǐng)域著名學(xué)者的地位。他的著作還有《澳大利亞政治》和《政府間關(guān)系與公共政策》等，都頗具影響。

書籍目錄

第一章 改革的時代第二章 傳統(tǒng)的公式行政模式第三章 新公共管理第四章 政府的角色第五章 公共企業(yè)第六章 公共政策與政策分析第七章 戰(zhàn)略管理第八章 管理內(nèi)部要素第九章 管理外部要素第十章發(fā) 展中國家的公共管理第十一章 政治與行政第十二章 結(jié)論參考文獻(xiàn)索引

章節(jié)摘錄

　　其次，新近的組織行為理論認(rèn)為，與更具彈性的管理形式相比，正規(guī)的官僚制模式不再具有特別高的效率和有效性。人們越來越多地認(rèn)為僵化和等級制結(jié)構(gòu)所耗費(fèi)的成本與其所得的收益相等，而且可能還會遏止組織的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。非正式的組織關(guān)系隨著正式的組織關(guān)系同時誕生；“每個組織中都有一套復(fù)雜的非正式網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而這與組織圖所闡明的原則可能一致，也可能不一致”(Bozeman and Straussman，1990，p．139)。個人在組織內(nèi)尋求發(fā)展的政治行為使其將大量時間和精力耗費(fèi)在尋求個人發(fā)展上，而非用來完成指定的任務(wù)，這將導(dǎo)致整體組織效率的降低。當(dāng)官員對其職位的忠誠超過了他對民選政府的忠誠，并熱衷于和其他部門及機(jī)構(gòu)的競爭時，管理就很可能會達(dá)不到最佳點(diǎn)。陰謀和勢力擴(kuò)張在官僚制中非常普遍，而且可能永遠(yuǎn)都會存在。官僚個人也并不像韋伯模式所假設(shè)的一樣只會機(jī)械地遵從規(guī)則而不帶絲毫個人成分。韋伯模式強(qiáng)調(diào)行政的精確性與可靠性，以及遵守紀(jì)律的特性，較之更為實際的官僚制理論則在這些方面需要“以對人的態(tài)度和人際關(guān)系的認(rèn)可來加以補(bǔ)充”(Kamenka，1989，p．161)?！　〗M織行為理論所闡明的官僚制中真正發(fā)生的事情與理性／合法的權(quán)威模式的描述有著相當(dāng)大的差異。官僚制組織采用固定的運(yùn)作程序，但相應(yīng)地，它所產(chǎn)生的成效相對于維持程序和規(guī)則而言似乎卻反而不那么重要了。羅伯特·莫頓指出(Robert Merton，1968，p．260)，固守程序會導(dǎo)致效率降低等不可預(yù)見的結(jié)果：　　固守規(guī)則開始只是作為一種手段而出現(xiàn)，但最終卻轉(zhuǎn)化為目的本身了，從而出現(xiàn)人們所熟悉的“目標(biāo)移位”現(xiàn)象，也就是“工具價值變成了終極價值”。紀(jì)律總是易于被解釋為遵從規(guī)則，而且，無論在什么情況下，它都不再被視為為特定目標(biāo)而設(shè)計的衡量手段，而變成職業(yè)官僚組織生涯中的既定目標(biāo)了?！　Q句話說，規(guī)則本身取代了組織效率變成了力圖達(dá)到的目標(biāo)，而不再是達(dá)到組織目標(biāo)的手段。米歇爾·克羅澤亞則走得更遠(yuǎn)。他認(rèn)為官僚制組織本來就應(yīng)該是無效率的，甚至“官僚制組織就是無法從其錯誤中吸取教訓(xùn)來改正其行為的組織”(Crozier，1964，p．187)。官僚制組織并不像韋伯所說的那樣天生就是有效率的；相反，在更多的情況下，它被認(rèn)為是無效率的?！　P登認(rèn)為，為了達(dá)到官僚制的“效率”所付出的代價是(Caiden，1981，p．181)：　　狹隘的求同現(xiàn)象；對個人進(jìn)取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現(xiàn)，以及同樣的自鳴 得意。倘若接受現(xiàn)實，那么一切似乎都會很好，而未來則不過是現(xiàn)實的重演……當(dāng)官僚制走到極端，那么它的缺陷將會取代其優(yōu)點(diǎn)。此種情況下的官僚制組織不會再進(jìn)行審慎的計劃，而往往即興做出一些決定，操控起來也常常是手忙腳亂，無論是決策還是執(zhí)行都是未經(jīng)深思熟慮的草率之舉，并且常會導(dǎo)致秩序混亂。這樣，工作變成了乏味的例行公事，表現(xiàn)出色的員工與表現(xiàn)不良者在報酬上體現(xiàn)不出太大的差異，其產(chǎn)生的結(jié)果 就不會是高生產(chǎn)力，而是低生產(chǎn)力。　　即使正規(guī)的官僚制組織運(yùn)作良好，它在滯脹時期也會出現(xiàn)這種趨勢，而且根本就很難應(yīng)付環(huán)境的改變。當(dāng)環(huán)境持續(xù)發(fā)生變化時，固定的工作程序和有規(guī)律的工作模式將無法運(yùn)作。也許在公共行政的黃金年代，環(huán)境變化非常之緩，使其能夠在固定的環(huán)境中照常運(yùn)作，但現(xiàn)在已鮮有這種社會環(huán)境存在了?！　鹘y(tǒng)的官僚制有一種投入控制結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)出卻反而成了副產(chǎn)品。在試圖進(jìn)行全方位控制的努力之中，“我們總想指揮別人該怎么做，總是力圖去規(guī)范操作程序，控制投入，這些事情沖昏了我們的頭腦，而產(chǎn)出和結(jié)果卻遭到了忽略”　(Osbome and Gaebler，1992．P．14)。人們曾一度以為結(jié)果將隨著組織行為而自然產(chǎn)生。當(dāng)然，組織自身具備某些功能，而我們過去假設(shè)組織一旦成立，則其所建立起來的等級制、人事制度以及諸如此類的各項制度自身就會產(chǎn)生令人滿意的產(chǎn)出結(jié)果。行政意味著執(zhí)行一些明確的任務(wù)，而執(zhí)行得好不好、要花費(fèi)多長時間、是否有效率等等，這些問題則與行政管理者無關(guān)，而要留待其他人去考慮了。如果行政意味著執(zhí)行命令，那么對績效的監(jiān)控則是發(fā)布命令者的責(zé)任。在公共官僚制機(jī)構(gòu)中，政治官員卻不愿也不能這么做，同時也沒有足夠的信息支持他們做出決策判斷。對公共部門全面進(jìn)行績效測量被認(rèn)為是非常困難的，而這也是為什么公共部門在人員提升時采用不令人滿意的年資制的原因所在?！　」膊块T的主要問題在于，它仍一如既往地堅持那些在別處早已加以修正的習(xí)慣和行為。現(xiàn)已出現(xiàn)了后官僚制組織理論，盡管這種理論尚未完善，但確已存在。正如我們前面所探討的，官僚制并不必然是有效率的。而新近的組織行為的理論則承認(rèn)正規(guī)的官僚制有其長處，但仍可能存在可替代性的結(jié)構(gòu)(Vicchio，1991-pp．499—524)。當(dāng)代組織理論的著述認(rèn)為官僚制不適用于包含了創(chuàng)造和創(chuàng)新的非程式化行為。私營部門正從正規(guī)的官僚制結(jié)構(gòu)走向分權(quán)化；開始將實際權(quán)力授予下級并使其成為一個利潤中心，并正試圖令組織結(jié)構(gòu)和人事制度更具彈性；而且今日的私營部門亦不再固守僵化的等級制的組織結(jié)構(gòu)，更強(qiáng)調(diào)組織績效和對環(huán)境的快速應(yīng)變能力。然而，要使現(xiàn)存的公共體系變成反應(yīng)迅速、敢冒風(fēng)險、以產(chǎn)出為導(dǎo)向的高效創(chuàng)新的組織，則須對組織文化進(jìn)行全面的改造。在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)隨之將進(jìn)行的改革中，焦點(diǎn)在于拋棄那種僵化的、官僚化的終身服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)向更具流動性的組織結(jié)構(gòu)。管理需要秩序和精確性，但現(xiàn)在更需要的則是快速、彈性及效果。簡而言之。正規(guī)的官僚制事實上更適用于行政和命令執(zhí)行，而不太適用于管理或成果的實現(xiàn)。　　對韋伯模式的改變到底是一種革命性的變革還只是一種改進(jìn)。也就是說這種改變是否已到了不能再將該組織形態(tài)稱之為韋伯模式的程度。這一點(diǎn)仍是組織行為方面一個懸而未決的問題。博茲曼和斯特勞斯曼(Bozeman and Straussrnan，：1990，p-142)認(rèn)為，組織理論者總是“抓住官僚制等級結(jié)構(gòu)方面的替代性問題，卻絲毫不能動搖韋伯封閉性的官僚制的權(quán)力”。　　布勞和邁耶則認(rèn)為，這砦變革都對韋伯提出的官僚制模式進(jìn)行了修正，但“他的模式并未被人們所拋棄”　(Nan and Meyer．1987，p．162)。他們得出三個結(jié)論：首先，官僚制原則的確實現(xiàn)了其在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能，但是(p．186)　　……

媒體關(guān)注與評論

　　《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》總　 序　　《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》　　在當(dāng)今社會，政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。理論研究和實踐經(jīng)驗表明，政府公共行政與公共管理體系在創(chuàng)造和提升國家競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用。一個民主的、負(fù)責(zé)任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系，無論是對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是對整個社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的?！　」残姓c公共管理作為一門學(xué)科，誕生于20世紀(jì)初發(fā)達(dá)的資本主義國家，現(xiàn)巳有上百年的歷史。在中國，公共行政與公共管理仍是一個正在發(fā)展中的新興學(xué)科。公共行政和公共管理的教育也處在探索和發(fā)展階段。因此，廣大教師、學(xué)生、公務(wù)員急需貼近實踐、具有實際操作性、能系統(tǒng)培養(yǎng)學(xué)生思考和解決實際問題能力的教材。我國公共行政與公共管理科學(xué)研究和教育的發(fā)展與繁榮，固然取決于多方面的努力，但一個重要的方面在于我們要以開放的態(tài)度，了解、研究、學(xué)習(xí)和借鑒國外發(fā)達(dá)國家研究和實踐的成果；另一方面，我國正在進(jìn)行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共行政與公共管理體制，這同樣需要了解、學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家在公共行政與公共管理方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)。因此無論從我國公共行政與公共管理的教育發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的需要，還是從我國政府改革的實踐層面，全面系統(tǒng)地引進(jìn)公共行政與公共管理經(jīng)典著作都是時代賦予我們的職責(zé)?！　〕鲇谏鲜鰩追矫娴目紤]，我們組織翻譯出版了這套《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》。為了較為全面、系統(tǒng)地反映當(dāng)代公共行政與公共管理理論與實踐的發(fā)展，本套叢書分為四個系列：（1）經(jīng)典教材系列。引進(jìn)這一系列圖書的主要目的是適應(yīng)國內(nèi)公共行政與公共管理教育對教學(xué)參考及資料的需求。這個系列所選教材，內(nèi)容全面系統(tǒng)、簡明通俗，涵蓋了公共行政與公共管理的主要知識領(lǐng)域，內(nèi)容涉及公共行政與公共管理的一般理論、公共組織理論與管理、公共政策、公共財政與預(yù)算、公共部門人力資源管理、公共行政的倫理學(xué)等。這些教材都是國外大學(xué)通用的公共行政與公共管理教科書，多次再版，其作者皆為該領(lǐng)域最著名的教授，他們在自己的研究領(lǐng)域多次獲獎，享有極高的聲譽(yù)。（2）公共管理實務(wù)系列。這一系列圖書主要是針對實踐中的公共管理者，目的是使公共管理者了解國外公共管理的知識、技術(shù)、方法，提高管理的能力和水平，內(nèi)容涉及到如何成為一個有效的公共管理者、如何開發(fā)管理技能、政府全面質(zhì)量管理、政府標(biāo)桿管理、績效管理等。（3）政府治理與改革系列。自20世紀(jì)80年代以來，世界各國均開展了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動，政府再造或改革成為公共行政與公共管理的熱點(diǎn)和核心問題。這一系列選擇了在這一領(lǐng)域極具影響的專家的著作，這些著作分析了政府再造的戰(zhàn)略，向人們展示了政府治理的前景。（4）學(xué)術(shù)前沿系列。本系列選擇了當(dāng)代公共行政與公共管理領(lǐng)域有影響的學(xué)術(shù)流派，如新公共行政、批判主義的行政學(xué)、后現(xiàn)代行政學(xué)、公共行政的民主理論學(xué)派等的著作，以期國內(nèi)公共行政與公共管理專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者和學(xué)生了解公共行政理論研究的最新發(fā)展。　　總的來看，這套譯叢體現(xiàn)了以下特點(diǎn)：（1）系統(tǒng)性?；旧虾w了公共行政與公共管理的主要領(lǐng)域。（2）權(quán)威性。所選著作均是國外公共行政與公共管理的大師，或極具影響力的作者的著作。（3）前沿性。反映了公共行政與公共管理研究領(lǐng)域最新的理論和學(xué)術(shù)主張?！　　?/pre>


編輯推薦
　　《公共管理導(dǎo)論》一書對傳統(tǒng)公共管理模式向“新管理主義模式”轉(zhuǎn)變的原則和理論進(jìn)行了介紹和評價。書中所涉及的新公共管理模式在全世界得到廣泛運(yùn)用。本書是極為成功的一部教科書，它的第二版在第一版的基礎(chǔ)上進(jìn)行了全面的修改和更新，并就發(fā)展中國家的公共管理增加了新的一章。





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