誰是中國土地的擁有者

內(nèi)容概要

　　《誰是中國土地的擁有者？：制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突》啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴并確認為可信的制度，其創(chuàng)生在相當(dāng)程度上取決于該群體根據(jù)其所面臨的社會經(jīng)濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導(dǎo)致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產(chǎn)生，而且會導(dǎo)致社會不公加劇，甚至引起社會沖突?！墩l是中國土地的擁有者？：制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突》指出要正確理解中國農(nóng)村改革所取得的成功，其訣竅在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性并具有可信度的制度的產(chǎn)生。

作者簡介

　　何?皮特（Peter Ho）為荷蘭格羅尼根大學(xué)（University of Groningen）終身教授及發(fā)展研究中心主任。其知識淵博，研究著作成果涉及制度變遷、可持續(xù)發(fā)展、技術(shù)與風(fēng)險、環(huán)境保護、以及新興經(jīng)濟體所面臨的自然資源沖突等當(dāng)今社會研究領(lǐng)域前沿問題。因有大量學(xué)術(shù)論文發(fā)表于SSCI 檢索系統(tǒng)世界著名學(xué)術(shù)期刊，并在Routledge， Frank Cass， 和 Blackwell等世界權(quán)威出版社出版了一系列專著，從而得到國際學(xué)術(shù)界的一致公認。同時作者還擔(dān)任經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD），荷蘭與中國等國家政府的政策顧問專家，并經(jīng)常被邀請接受荷蘭電臺、美國PBS、英國BBC等國際知名媒體的專訪。

書籍目錄

緒論第一章　農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的可信度，即“有意的制度模糊”之所以生效的原因第二章　為什么農(nóng)民沒有權(quán)利——土地產(chǎn)權(quán)糾紛和習(xí)俗權(quán)第三章　中國的草原管理：“空制度”的創(chuàng)建第四章　爭議地帶——森林權(quán)、登記和社會矛盾第五章　“四荒”拍賣政策174第六章國有化和私有化之間——作為第三條道路的共有財產(chǎn)？結(jié)論　過渡時期的政治經(jīng)濟學(xué)附錄一　兩個村莊的土地權(quán)屬界線認可書附錄二　國營林場和村莊之間的土地糾紛材料附錄三　鄉(xiāng)村學(xué)校的土地權(quán)屬界線認可書附錄四　某磚窯的土地權(quán)屬界線認可書附錄五　“第二輪”土地承包（農(nóng)民持有的副本）附錄六　“第二輪”土地承包（村民委員會持有的副本）附錄七　責(zé)任山承包合同附錄八　長城村拍賣宜林“四荒地”造林合同附錄九　官廳村“四荒地”拍賣合同書附錄十　將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓給一家企業(yè)的手寫合同附錄十一　上垣村草原界線四至范圍的手寫協(xié)議書（不包括地圖）附錄十二　某村莊的草原使用合同附錄十三　某農(nóng)戶的草原承包合同中英文專有名詞索引

章節(jié)摘錄

　　第一章　農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的可信度，即“有意的制度模糊”之所以生效的原因　　大多數(shù)情況下，農(nóng)民承包的土地由行政村的村委會進行分配。但是在過去，這項工作往往由自然村完成。不知不覺中，土地的所有權(quán)似乎從自然村轉(zhuǎn)移到了更高一級的集體單位手中。然而由于中國農(nóng)民尚未充分意識到所謂的“財產(chǎn)”問題，所以土地權(quán)利方面的沖突并不是太多。但是在不久的將來，這些問題必定會涌現(xiàn)出來……　　（李生，1999年口頭交流）　　一　調(diào)整與分散：土地是維護社會安定的手段？　　開篇的引言來自農(nóng)業(yè)部的一位高級官員。這段話恰到好處地點出了中國政府當(dāng)前所面臨的敏感問題，即農(nóng)村土地集體所有制所暴露出的問題。對于中國農(nóng)村土地所有制和土地掌控方式來說，其歷史轉(zhuǎn)變過程可謂歷經(jīng)了太多的波折。清朝末年和前民國政府統(tǒng)治時期（1912～1949年），中國農(nóng)村土地所有制主要采用兩種機制：第一種沿用了中國社會的傳統(tǒng)方式，即由地主權(quán)貴階層、宗教機構(gòu)或鄉(xiāng)村的家族制度等分配土地的使用權(quán)；第二種機制套用的是德國和日本的民法制度，政府通過制定類似的法規(guī)分配土地的使用權(quán)。1949年以后，中國成為一個社會主義國家。一方面，國家在土地產(chǎn)權(quán)制度中占據(jù)著主導(dǎo)地位；另一方面，私有土地租賃市場也在迅速發(fā)展。然而歷經(jīng)數(shù)次土地制度改革之后，有關(guān)土地權(quán)屬的諸多歷史遺留問題依舊懸而未決。過去很長一段時間內(nèi)，土地所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了幾次重大變革?？v觀這數(shù)次變革，決策者和學(xué)者或許都抱有這樣的疑問：中國土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史、現(xiàn)狀和未來究竟是怎么樣的？土地的使用權(quán)是否可以自由流轉(zhuǎn)？土地能否可以作為抵押物？土地的所有權(quán)是否屬于個人？個人究竟擁有多少土地權(quán)利？長期以來，人們一直被這些疑問所困擾。造成這種結(jié)果的部分原因是法律并沒有明文規(guī)定個人不允許享有上述權(quán)利，而就算法律條文中有明確的規(guī)定，政府也不能保證違法亂紀的現(xiàn)象就一定不會出現(xiàn)。了解了以上這些歷史背景，我們就不難理解為什么關(guān)注中國農(nóng)村問題的東西方學(xué)者都強調(diào)，中國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不但模糊而且含混不清。　　過去數(shù)十年來，在中國東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，隨著市場化和城市化進程的飛速發(fā)展，這種情勢對農(nóng)村土地造成了與日俱增的壓力。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用地的大量流失，另一方面也促使農(nóng)村勞動力流向非農(nóng)業(yè)地區(qū)，其結(jié)果是造成了土地使用權(quán)和所有權(quán)形式的多樣化。中國土地產(chǎn)權(quán)制度的體制架構(gòu)中存在不少模糊含混的成分。這些不確定的因素是什么？造成這些因素的原因又是什么？只有首先弄清楚這些不確定因素，一系列關(guān)鍵問題才可能迎刃而解：有關(guān)歷史更迭對土地所有權(quán)要求的合理性；引發(fā)政府、集體、個人三者之問利益沖突的法律盲點；現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的整體運行狀況；等等。　　后者涉及一個非常重要的概念——“制度的信用”。借用迪耶梅格（Dahiel Diermeyer）等人的說法，即“產(chǎn)權(quán)的基本問題：在政治經(jīng)濟活動中，社會行為者是否認為他們擁有的產(chǎn)權(quán)具備可信度？”學(xué)術(shù)界對“信用”的討論大多側(cè)重于社會行為者之間的關(guān)系問題。迪耶梅格則有所不同，他使用了“可信度”一詞，將研究的關(guān)注點引向了制度本身的性質(zhì)以及制度與社會行為者之間的關(guān)系。不少制度理論認為，制度結(jié)構(gòu)是理性選擇或人為設(shè)計的產(chǎn)物。不僅如此，它們還認為社會行為者對制度的特殊選擇直接影響到制度的可信度以及制度在社會中的實施狀況。綜觀全章我們可以看到，中央政府決定為地方性法規(guī)保留一定的生存空間，而不是通過制定全國性法律的手段將其規(guī)范化。這或許能從根本上解釋為什么這樣的制度不但具備可信度，而且能夠獲得社會行為者的普遍認同。我曾在“緒論”中指出，承包耕地的頻繁調(diào)整仍然是中國現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分。許多經(jīng)濟學(xué)家和社會學(xué)家擔(dān)心，預(yù)期地權(quán)的不穩(wěn)定性可能會造成農(nóng)民對土地的投入下降，從而最終導(dǎo)致土地資源的浪費。然而與此同時，不少研究人員也發(fā)現(xiàn)，自20世紀80年代末以來，農(nóng)民對政府依照人口變化的情況調(diào)整土地分配的政策還是很贊同的。中共中央政策研究室于1987年開展了一次調(diào)查活動。調(diào)查結(jié)果顯示在10679個農(nóng)戶中（占調(diào)查總數(shù)的40％），80．6％的農(nóng)戶認為他們承包的土地會隨著家庭人口的增加而增多。到了1997年，中共中央政策研究室又進行了一次調(diào)查，這次人們發(fā)現(xiàn)，取樣農(nóng)戶中依然有62．8％的人贊成對耕地進行重新分配。龔啟圣（James Kai-sing Kung）和劉守英也注意到了類似的情況。他們走訪了4個省共800戶農(nóng)民，發(fā)現(xiàn)62％的被訪者都支持“根據(jù)農(nóng)民家庭人口的變化，定期重新分配土地”的農(nóng)村政策。此外在調(diào)查了135家農(nóng)戶之后，龔啟圣和蔡永順得出了這樣的結(jié)論：“農(nóng)民不重視保持其承包土地的土壤肥力，這樣的論斷是缺乏事實依據(jù)的?！币虼?，如果有人堅持認為預(yù)期地權(quán)的不穩(wěn)定性將導(dǎo)致土地管理的質(zhì)量下降，那么他們就大錯特錯了。上述研究成果充分證明，社會行為者普遍認為當(dāng)前的農(nóng)村土地集體所有制具備可信度?！　「鼮橹匾氖?，農(nóng)村土地承包制度為農(nóng)村廣大剩余勞動力提供了社會福利保障。為了公平起見，政府在重新分配土地時通常會把土地分塊處理，這樣做的結(jié)果導(dǎo)致了土地使用權(quán)的高度分散，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)模效應(yīng)由此受到了很大影響。中國當(dāng)前的國情是：人均可耕地面積僅為0．1公頃。然而與此同時，從事中國農(nóng)業(yè)發(fā)展研究的學(xué)者也指出，當(dāng)保險、儲蓄和農(nóng)村信用制度等風(fēng)險分擔(dān)機制不具備可行性或成本過高時，土地使用權(quán)的高度分散不失為回避風(fēng)險的較好策略。中國政府通過調(diào)整土地的分配，不但做到了耕者有其田，而且還確保農(nóng)民能夠獲得最基本的生活保障。中國農(nóng)村問題專家溫鐵軍在談到這個問題時指出：“如果你認為土地是保障農(nóng)民生活的一種手段，那么你其實已經(jīng)賦予土地以雙重的功能：它既是一種生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民謀生的手段?！备鶕?jù)上述這些原因，我們不妨大膽的假設(shè)，不管政府多么頻繁地調(diào)整土地分配，農(nóng)業(yè)用地（或耕地）的承包制度仍然具備可信度。在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟條件下，無論政府還是農(nóng)民都已經(jīng)普遍認可了這一制度。但與此同時，這也意味著當(dāng)社會經(jīng)濟因素發(fā)生變化時，這種土地承包制度的可信度很可能會隨之降低，甚至徹底改變。對于一些先富起來的省份來說，它們的發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)證明了這一點。在這些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，越來越多的農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，走進城鎮(zhèn)打工。一旦農(nóng)民在城市中找到了工作，他們要么將自己承包的耕地直接轉(zhuǎn)租給他人，要么把承包地歸還給農(nóng)村集體，由集體將這些土地轉(zhuǎn)包給其他村民甚至公司。長此以往，農(nóng)村集體中務(wù)農(nóng)的人數(shù)勢必日益縮減。種地的人少了，政府無需再對土地進行再分配工作，這樣不但農(nóng)田的承包期限自然而然得以延長，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營也成為順理成章的事情?！　问?001年，湖北省監(jiān)利縣外出務(wù)工的農(nóng)民就高達22萬余人次，約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的49％。結(jié)果52萬余畝（3．5萬公頃）的耕地?zé)o人耕種（約占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e的三分之一），這些土地隨后紛紛轉(zhuǎn)租給了他人。特別引人注目的一個現(xiàn)象是，在絕大多數(shù)情況下，原先的土地承包人必須付給下一位承租者一定的費用，因為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實在是無利可圖！這筆費用的金額大約為每畝300元人民幣。這些新近出現(xiàn)的問題迫使中央政府不得不對現(xiàn)有的土地政策進行深刻反思。1997年以前的土地政策規(guī)定，必須確保農(nóng)村土地承包期“30年不變”。但是中國政府已經(jīng)意識到，保障土地承包期穩(wěn)定本身并不是最終目的，各地在執(zhí)行這項政策的時候最好能做到因地制宜、靈活變通。換句話說，在確保土地承包者的法律地位不被削弱的前提下，土地承包期應(yīng)該存在一定程度的靈活性。為此，2002年全國人大頒布的《農(nóng)村土地承包法》對原草案第25條進行了修改，這樣在得到原承包者許可的情況下，農(nóng)村集體就可以收回土地的使用權(quán)，或是土地的使用權(quán)就可以轉(zhuǎn)讓至其他法人或自然人的手中?！　”菊绿接懙闹饕獑栴}是，哪些全國性的制度安排造就了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的可信度？首先我將回顧國家政策和法規(guī)制定的整體歷程。中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)非集體化以后，這些政策和法規(guī)形成了當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地（或耕地）的所有制架構(gòu)。而在討論耕地的所有制架構(gòu)的過程當(dāng)中，我有時還會參照森林、草原、荒地等其他土地資源的制度問題。為了總體把握政策和法規(guī)的變遷過程，我采取的研究方法是考察政府意愿的變化過程。政府意愿往往隨著時間的流逝不斷改變，它主要體現(xiàn)在政治爭論或成文的法規(guī)及政策之中。此外，我在撰寫本章時還有意遵循了如下三個原則：第一，盡可能關(guān)注政策和法規(guī)的制定過程而非實施過程；第二，盡可能將分析的對象集中于中央的政策和法規(guī)；第三，在前二者的基礎(chǔ)上，研究兩個對象之間的關(guān)系——制度安排和耕地（或農(nóng)田）的預(yù)期可信度?！　≈蕴匾鈴娬{(diào)上述三個原則，我的理由如下：首先在政策和法規(guī)的制定過程中，中國地權(quán)制度的現(xiàn)有格局方才得以確定。而政策和法規(guī)的制定是一個極其復(fù)雜的過程，以往人們對這一過程的研究又相對不足，因此這里有必要單獨對它們進行考察。此外通過第二章中對一些相關(guān)法律案例的分析，我將證明中國地權(quán)制度在農(nóng)村基層造成了深遠的影響。其次從本質(zhì)上說，農(nóng)村基層一系列問題的根源都在于中國地權(quán)制度的法律和政治架構(gòu)。我們只有從國家的土地政策和相關(guān)法規(guī)人手，才能弄清農(nóng)村基層究竟在哪些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。最后，雖然地權(quán)制度在農(nóng)村經(jīng)濟中占據(jù)著非常重要的位置，但它畢竟不是后者的全部。為了回答戴慕珍（Jean C．Qi）和安德魯·瓦爾德（Andrew G．Walder）提出的一個大問題，即怎樣的制度安排才能促成“欣欣向榮的農(nóng)村經(jīng)濟”，我們必須同時考慮工業(yè)部門和土地產(chǎn)權(quán)規(guī)劃等其他因素的作用。但這個問題并不是我研究的中心問題，有興趣的讀者可以在未來繼續(xù)探求它的答案?！　≡谖铱磥?，制度的不確定性是體制運行的潤滑劑——中國當(dāng)前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，正是因為法律條款在土地權(quán)屬問題上所具備的不確定性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度才能得以順利運行。此外，另一部分原因來自中央領(lǐng)導(dǎo)人的努力，他們致力于營造回旋余地，以應(yīng)對社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的突發(fā)事件。由此可見，“有意的制度模糊”無疑得到了中央政府的支持。在集體土地所有權(quán)的變化過程中，制度自身的不確定性表現(xiàn)得尤其突出。人民公社時期，土地所有權(quán)屬于最低一級的集體單位（生產(chǎn)隊）。但是到了改革開放時期，對于生產(chǎn)隊的后繼者（自然村或村民小組）來說，它們手中的土地所有權(quán)卻變得含混不清。首先，為了避免引發(fā)大規(guī)模的社會沖突，政府在制定法規(guī)時有意模糊了“集體”這一概念。因此我們無法確定，究竟哪一級的集體單位掌握土地實權(quán)。其次，中國首次開展了全國范圍內(nèi)的集體土地登記，但登記工作恰恰在最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上戛然而止：自然村并未繼承土地原主——生產(chǎn)隊——的土地權(quán)利。　　土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移過程存在一個很大的危險，即農(nóng)村集體的土地所有權(quán)可能會慘遭踐踏。在中國經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海地區(qū)，為了推進土地規(guī)劃和城市建設(shè)，當(dāng)?shù)卣３Ｅ灿没虮I用集體土地所有權(quán)。中央政府推崇的“有意的制度模糊”，恰好成為地方政府強占集體土地的借口。從這個意義上說，制度的不確定性事實上非但不能增加制度的可信度，反而可能成為潛在社會沖突的導(dǎo)火索。解決這一問題的關(guān)鍵在于，我們需要把制度放在特定的歷史和地域背景中進行考察，而不是將其視為脫離時空的鐵板一塊。簡而言之，某一制度安排可能在特定的歷史時期運作良好，但數(shù)十年后它也許就不再發(fā)揮任何作用。最后我還要特別強調(diào)的一點是，我的分析過程蘊涵了一個最基本的問題：誰是農(nóng)村土地的合法所有者？在此我有意使用了“所有權(quán)”而不是“產(chǎn)權(quán)”一詞。緊接著我將一一就此展開論述?，F(xiàn)代民法規(guī)定，所有權(quán)是一種絕對的、最高的權(quán)力，在中國現(xiàn)行的法律和政治背景下，這比德姆塞茨（Harold Demsetz）對財產(chǎn)的定義即“權(quán)利束”更適合中國的國情。當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村地權(quán)的政治糾紛主要集中在四個方面的問題上。（1）土地所有權(quán)。我將從三個方面討論這個問題：國家機構(gòu)之間的矛盾、農(nóng)村集體之間的矛盾，以及國家與農(nóng)村集體之間的矛盾。（2）土地權(quán)屬的登記以及地籍冊的建立。（3）國土資源部的改革。這一部門的主要職責(zé)是進行土地管理。（4）土地租賃市場的建立。全章由此分為四大部分，每一部分分別就其中的一個問題展開研究?！　《⊥恋厮袡?quán)：“權(quán)利束”還是“絕對的、最高的權(quán)利”？　　當(dāng)我們討論中國農(nóng)村土地集體所有制的相關(guān)問題時，最好使用“所有權(quán)”而不是“產(chǎn)權(quán)”一詞。根據(jù)現(xiàn)代民法的定義，所有權(quán)是一種絕對的、最高的權(quán)利。但人類學(xué)家長期以來一直表示反對，因為這樣的定義帶有鮮明的種族主義色彩。與之相反，習(xí)俗法將財產(chǎn)定義為“權(quán)利束”，或是更為抽象的“社會關(guān)系”。假如我們在跨文化研究中遇到了地權(quán)的差異問題，那么如果在所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)這兩個概念之間畫等號，這樣做也許可以為研究工作帶來更多的靈活性。然而中國的土地所有權(quán)更接近現(xiàn)代民法的定義，正如下文所說：　　所有權(quán)是最高的權(quán)利，它包括了其他任何一項權(quán)利。所有權(quán)是抽象的權(quán)利，我們不能通過逐個列舉的方式描述它的內(nèi)涵。即使列舉出了一個個相應(yīng)的具體權(quán)利，這些權(quán)利不但不需要特別加以合法化，而且還與社會普遍接受的目的無關(guān)。所有權(quán)還是絕對的權(quán)利：除了法律明文限定之外，所有者可以任意處置他的所有物，未經(jīng)允許任何人不得侵犯他的所有物，不得損害他的所有權(quán)，所有者就是他所擁有的物品的最高裁決者?！　　?/pre>








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