吳釗燮與外交突圍

內(nèi)容概要

國防外交與國家主權(quán)
文／張炎憲
一、記錄綠色執(zhí)政實錄的緣由
自從2008年夏天，我們就積極籌劃「綠色執(zhí)政實錄」的工作。
2000年，民進黨首次執(zhí)政是臺灣史上重大的里程碑。土生土長的政黨和臺灣菁英有機會負責(zé)國政，將理想付之實現(xiàn)，是數(shù)百年來未曾有過的經(jīng)驗，也是臺灣人民期待已久的願望。但在實際運作中，卻常發(fā)生理想與現(xiàn)實的衝突糾葛，而無法順利推展政務(wù)，其中之酸甜苦辣、挫折喜悅，身入其境者感受尤深。在他們卸下政務(wù)不久，還記憶猶新、感觸正多之際，如能留下珍貴紀錄，做為日後的借鏡和反省素材，是相當(dāng)值得的工作。
2000年，國民黨首次下野，中斷長達55年的統(tǒng)治，不只心有未甘，也無法適應(yīng)在野的日子。民進黨則是做慣在野的角色，突然生手上路，遭逢挑戰(zhàn)，也發(fā)生適應(yīng)不良的現(xiàn)象。兩者之間因適應(yīng)不良，加深對立，使得族群衝突、國家認同、價值觀念的爭議日漸增多。民進黨政府的形象在朝野對抗中，因媒體大多掌握在國民黨的手中，以致常被曲解，陷入「麻煩製造者」、「鎖國」、「自導(dǎo)自演三一九槍擊案」、「總統(tǒng)家庭貪污嫌疑」等污名，而模糊了民進黨8年執(zhí)政對臺灣主權(quán)和民主深化的貢獻，忽視了國民黨55年長期黨國體制對臺灣社會文化的摧殘和影響。因此，民進黨政府在8年內(nèi)的政策理念、做事風(fēng)格與執(zhí)行成效，更應(yīng)留下記錄，讓歷史做個公平評斷。
我們抱著這樣的想法，從事這項實錄的工作，希望留下8年執(zhí)政的經(jīng)驗，見證時代的進步和挫折。
二、國防改革
過去臺灣的軍隊雖名為國軍，其實是國民黨的黨軍，只服從蔣介石父子。1988年，李登輝繼任總統(tǒng)之後，雖貴為一國元首、三軍統(tǒng)帥、中國國民黨主席之尊，仍無法掌握軍權(quán)，要等到1993年軍事強人郝柏村卸任行政院長之後，才逐漸掌控軍隊，軍人才褪去蔣家軍的色彩。
陳水扁總統(tǒng)與軍隊毫無關(guān)係，長期以來軍隊的政令宣導(dǎo)還以反臺獨、批評民進黨為主。民進黨初掌政權(quán)時，實在沒有信心能指揮軍隊，所以任命國防部部長唐飛為行政院長、副部長伍世文陞任國防部長，以安定軍心，確保指揮中心。但隨著政權(quán)逐漸穩(wěn)定之後，也開始著手國防改革。
在1990年代李總統(tǒng)推動憲政改革時，國軍需要改革已成朝野共識，「國防法」與「國防組織法修正案」終於在立法院獲得通過，李總統(tǒng)在2000年1月頒佈，民進黨執(zhí)政後於2002年3月施行，推動國防法六大精神相關(guān)政策。國防法主要精神是：「軍隊國家化」，軍隊效忠國家，不再效忠蔣家或國民黨，不再將「主義、領(lǐng)袖」放在「國家、責(zé)任、榮譽」之前；「軍政軍令一元化」，國防部長主管軍政軍令軍備，參謀總長聽命其指揮；「文人領(lǐng)軍」，建立民主國家的體制，防止軍人干政；「軍隊政策透明化」，讓全民對國防產(chǎn)生共識，共同防衛(wèi)國家；「國防自主」，結(jié)合民間力量自製武器，達成自己防衛(wèi)的目標；「全民國防」，透過歷史、文化、經(jīng)濟、科技等教育，培養(yǎng)人民對國家、土地的認同。2005年立法院通過「全民國民教育法」就是落實全民國防的精神。從國防法頒布之後，國軍逐漸脫離以黨領(lǐng)軍的舊國民黨思維，而成為國家化的軍隊。
2000年民進黨執(zhí)政之後，國防部長仍由軍人擔(dān)任，歷經(jīng)伍世文、湯曜明、李傑、李天羽，至2008年才由非軍人出身的蔡明憲擔(dān)任，達到文人領(lǐng)軍的目的。陳總統(tǒng)要求蔡明憲要完成兩項任務(wù)：確保臺海和平和大選之後的政權(quán)和平轉(zhuǎn)移。蔡明憲都不負所託，完成任務(wù)。這是軍隊國家化、軍人忠於國家的具體表現(xiàn)，亦是非軍人出身者也能領(lǐng)軍的證明。
三、臺灣與中國關(guān)係
蔣介石總統(tǒng)時代，以「反攻大陸」做為基本國策，蔣經(jīng)國總統(tǒng)時代則採用「三民主義統(tǒng)一中國」。兩者都視中共為敵人、匪黨及叛徒，需要戡亂平定。李登輝總統(tǒng)則於1991年廢除動員戡亂，不再視中共為叛亂團體，而承認中華人民共和國的存在；1999年發(fā)表兩國論，進一步表明中華民國與中華人民共和國是「特殊的國與國關(guān)係」。
2000年，陳水扁就任總統(tǒng)演說時提出「四不一沒有」，接著又提出「政治統(tǒng)合論」，2004年更提出「和平穩(wěn)定的互動架構(gòu)」，多次釋出善意，想維持臺海和平、恢復(fù)對談，但中國不理不應(yīng)，不僅處處打壓臺灣，陸續(xù)挖走臺灣的邦交國，公布「反分裂國家法」，還藉國親兩黨分化臺灣內(nèi)部。陳水扁乃於2002年8月宣布「臺灣中國、一邊一國」，強調(diào)臺灣是個主權(quán)獨立的國家；並於2003年舉行防禦性公投；2006年終止國統(tǒng)會與國統(tǒng)綱領(lǐng)；2007年更以臺灣名義申請加入聯(lián)合國。綜觀8年執(zhí)政，陳總統(tǒng)對兩岸和解與維護臺灣主權(quán)兩軸線的堅持，是其一貫的主張和政策。陳總統(tǒng)提出的主張其實是臺灣人長期以來的願望，也是民主化的成果，主權(quán)在民理念的落實。
中國則自認為臺灣是其不可分割的一部份，一方面對臺灣充滿併吞野心，處處打擊臺灣，排斥臺灣的國際參與，但另一方面又吸引臺商投資，以商圍政，展開對臺心理戰(zhàn)、法律戰(zhàn)和宣傳戰(zhàn)。臺灣處於中國既威脅又拉攏的情況下，如何與中國交往成為重要的難題。陳總統(tǒng)執(zhí)政初期拋出善意，但中國卻以「聽其言，觀其行」冷淡處置，在2005年還通過「反分裂國家法」，明言併吞臺灣的野心?？v使在如此的氛圍裡，民進黨政府一直不放棄與中國協(xié)商的機會，而有2001年實施「金馬小三通」；2003年修正兩岸條例，授權(quán)民間團體恢復(fù)兩岸談判；2005、2006年春節(jié)包機，以及每年四節(jié)專案包機、貨運包機、緊急醫(yī)療專機、人道專機等具體成果。雙方採取務(wù)實手段處理人民之間來往的事務(wù)。但因民進黨政府堅持臺灣主權(quán)、「臺灣與中國來往不是國內(nèi)問題，而是國與國的關(guān)係」，不同意「九二共識」和「一個中國」架構(gòu)，使得直航、中國觀光客來臺、中生來臺等問題都觸礁而無法達成。
四、臺灣與美國關(guān)係
在冷戰(zhàn)年代，美國支持蔣介石政權(quán)，以圍堵共產(chǎn)勢力的擴張。蔣介石總統(tǒng)亦藉此實施反共政策，鎮(zhèn)壓國內(nèi)反對勢力，鞏固在臺灣的流亡政權(quán)。1979年，美國雖與中華民國斷交，卻通過國內(nèi)法「臺灣關(guān)係法」，提供防禦性武器，維持臺海和平；不承認臺灣是中國的一部份，維持美、臺、中的微妙關(guān)係。
陳水扁就任總統(tǒng)之初，美國小布?？偨y(tǒng)對臺灣的民主成就，表達贊同並同意軍售，但軍購案卻因國民黨立委的反對而無法通過預(yù)算。2001年九一一恐怖分子襲擊美國之後，臺灣支持美國的反恐行動，更獲得美國的謝意。因此在執(zhí)政8年的最初兩年，臺美之間關(guān)係相當(dāng)友善。
2002年8月，陳水扁總統(tǒng)提出「臺灣中國、一邊一國」的主張，美國認為違反「四不一沒有」的承諾，而表示不滿。2003年陳總統(tǒng)又提出防禦性公投，臺美關(guān)係乃急速下降。2005年中國提出「反分裂國家法」時，美、日、歐洲都表示反對，臺灣與美國之關(guān)係因而修好。2007年陳總統(tǒng)提出「四要一沒有」、「以臺灣名義加入聯(lián)合國」的主張，並具體付之行動，引起美國不安。這數(shù)次主張或行動會引起美國不滿的原因，一方面是美國以自己國家利益做為首要考量，美國正忙於處理阿富汗、伊拉克的出兵問題，又要防止北韓、伊朗的蠢蠢欲動，因此擔(dān)憂如果臺海有事，美國可能沒有餘力對付中國。另一方面是自中國經(jīng)濟力提升之後，常常透過美國牽制臺灣的國際發(fā)展空間。美國既不同意中國併吞臺灣，但也不願意因臺灣而捲入對中國的戰(zhàn)爭。在這兩難之下，臺灣利益常被犧牲或被壓制，如果民進黨政府一有動靜，想要突破重圍，邁向臺灣主權(quán)國家的舉動，馬上會引起美國的不滿。這種情況在民進黨執(zhí)政8年期間屢試不爽。依此可知美國紅線之所在，以及美國認為臺灣是麻煩製造者的原因。
雖然外在環(huán)境如此困扼，但為了伸張臺灣主權(quán)、突破中國的封鎖、追求臺灣的生存空間，陳水扁身為總統(tǒng)有責(zé)任帶領(lǐng)臺灣走向獨立自主，也就不得不越過美國的紅線。
五、伸張主權(quán) 外交突破
蔣介石來臺之後未曾出國，蔣經(jīng)國擔(dān)任總統(tǒng)期間也未曾出國。李登輝就任總統(tǒng)之後，才以務(wù)實外交的方式，出國訪問，向國際發(fā)聲，爭取臺灣的國際地位。
陳水扁上臺之後，也採取李登輝出國訪問、宣揚臺灣主權(quán)的做法。在任8年期間共出國訪問15 次，走遍所有邦交國，有的國家甚至去了三次以上。訪問邦交國時，順道過境美國或其他非邦交國，以此增加臺灣在國際上的能見度，藉此突破中國的封鎖，擴展外交關(guān)係。
美國是世界強國，也是最支持臺灣、維護臺灣安全的國家，因此過境美國、突破美國對臺灣的限制，成為出訪時的重要考量。美國也明知陳總統(tǒng)的企圖，乃利用過境美國的機會，以接待的厚薄，表示美國對臺灣政府或陳總統(tǒng)的好惡。所以當(dāng)陳總統(tǒng)強調(diào)臺灣國家主權(quán)，終止國統(tǒng)綱領(lǐng)和國統(tǒng)會時，美國就會以冷落手法，讓臺灣總統(tǒng)在偏遠地區(qū)過境，以表達不滿。例如2006年5月陳總統(tǒng)拜訪中南美洲友邦，會繞道阿拉伯聯(lián)合大公國、荷蘭、利比亞，就因美國安排在偏遠的阿拉斯加安克拉治作短暫技術(shù)性停留，陳總統(tǒng)為顧及國家顏面不得不改道前往。這並非首例，李登輝1994年出訪中美洲與非洲時，也被美方安排只能在夏威夷機場貴賓室休息，李總統(tǒng)對美方安排不滿而拒絕下飛機，並穿著睡衣在飛機上會見當(dāng)時AIT理事主席白樂崎。
總統(tǒng)出國訪問是為了鞏固既有的邦交國，突破中國封鎖，與更多非邦交國建立關(guān)係，並藉過境美國，加強臺美關(guān)係。雖然明知困難重重，但為了臺灣，陳總統(tǒng)義無反顧，堅持去做。
六、身在其境者的心情
我們會出版綠色執(zhí)政實錄，是抱著留下歷史紀錄、見證時代變遷的心情。因此皆以受訪者的敘述為主，發(fā)揮其所見所聞，我們再徵引資料做為註腳旁證，呈現(xiàn)當(dāng)時的情境與想法。
在訪問過程中，我們深深感覺到受訪者的使命感和歷史感。大多數(shù)的受訪者都在戒嚴年代中成長，在海外或國內(nèi)參與民主和獨立的運動。在海外時感受到臺灣人處境的悲哀，在國內(nèi)時感受到國民黨統(tǒng)治的恐怖，因此充滿鬥志，希望能改變臺灣成為民主獨立的國家。
2000年民進黨執(zhí)政帶來希望，他們有幸投身其中，很想將其所學(xué)和抱負付之實現(xiàn)。但現(xiàn)實環(huán)境錯綜複雜，使得他們在實踐過程中充滿挫折感。而理想與現(xiàn)實的差距，正是智慧、決斷力與實踐力的最好檢驗。
蔡明憲在立委時期，努力推動國防二法，是位專業(yè)的國防立委；出任駐美副代表時，至各州與辦事處人員、臺僑、老僑、美國政界人士往來，並且拜訪國防部、白宮、國務(wù)院等高層人員，突破過去的層級；擔(dān)任國防部副部長時極力推動國防法的精神，改革國防部的舊規(guī)；擔(dān)任國安會副秘書長時，致力國安機制的建立和臺美日區(qū)域聯(lián)防的策略；臨危授命出任國防部長，期間雖短，但完成國軍行政中立、政權(quán)和平轉(zhuǎn)移和確保臺灣安全的重責(zé)。在每個職位都努力以赴，但外在環(huán)境卻不是他所能改變。他認為外交部官員長期處在國民黨統(tǒng)治下，觀念保守，對臺灣認同不夠，以致無法發(fā)自內(nèi)心，為維護臺灣國家利益而努力；又認為國軍服從命令是天職，反而容易貫澈命令，但因國防部和軍隊內(nèi)部有結(jié)構(gòu)性和觀念的問題，使得國防二法和全民國防教育法在實施上遭遇困難。雖然如此，軍隊國家化仍是陳總統(tǒng)執(zhí)政8年重要的成果。
蔡明憲認為擔(dān)任國防部副部長任期過短，使得改革半途而廢；文人領(lǐng)軍遲至2008年才實施，因任期短促，無法發(fā)揮，只能固守國防而已。他認為這是陳總統(tǒng)換人太過頻繁所造成，如果能予以長期任用，則成效會更大。
吳釗燮因其學(xué)術(shù)專才，受到陳總統(tǒng)的賞識而出任總統(tǒng)府副秘書長，負責(zé)外交事務(wù)，陪同總統(tǒng)、總統(tǒng)夫人、副總統(tǒng)出訪，對扁式外交有深切認識，而認為陳總統(tǒng)拼命出國拜訪盟邦，欲打開臺灣外交困境，那股拼勁不只令同行者佩服，更令接待者感動。有人批評扁式外交是烽火外交，其實這是對臺灣處境不瞭解，這不是點火，而是為了突圍，不得不做。
吳釗燮擔(dān)任總統(tǒng)府副秘書長，與陳總統(tǒng)朝夕相處，深知陳總統(tǒng)對兩岸的觀點，所以轉(zhuǎn)任陸委會主委時，能秉持固主權(quán)和求和解的策略，與中國進行協(xié)商；出任駐美代表時，是民進黨政府首位臺灣人駐美代表，因深知陳總統(tǒng)對臺灣主權(quán)的看法，因此臺美之間發(fā)生衝突時，均能代表政府傳遞訊息，為政策辯護。
蔡明憲與吳釗燮兩人都擔(dān)任重要職務(wù)，身負改革重任，雖然因種種外在因素，理想未能一一實踐，但都認為陳總統(tǒng)對他們信任，一旦付與重任，即放手讓他們?nèi)プ觥?br />七、結(jié)語
社會上流傳著臺灣人沒有國防、外交方面的人才，而國民黨則人才眾多的說法，這正確嗎？打破這類迷思，也是我們想做綠色執(zhí)政實錄的原因之一。
在訪問過程中，我們發(fā)覺事實並非如此。過去是因為沒有執(zhí)政的機會，才沒有施展抱負的可能。一旦執(zhí)政，雖然較缺乏經(jīng)驗，卻因抱持使命感，反而能自動自發(fā)，勇於任事，一反官場拖拉推委的作風(fēng)。其決策內(nèi)容或推動方式或有爭議而有不同評價，但一心一意想為臺灣做事的衝勁，確實帶動了臺灣的改革活力與進步。
蔡明憲與吳釗燮是第一位臺灣人國防部長、第一位臺灣人駐美代表。他們的平民化作風(fēng)，站在第一線敢於突破現(xiàn)狀的拼命精神，正是臺灣人不是沒有人才，只是沒有機會，如有機會，定能堅守臺灣立場、全力以赴的最好明證。
外界常批評陳水扁總統(tǒng)踩到美國底線和中國紅線，引起美中不滿，是「麻煩製造者」；更認為民進黨政府採取鎖國政策抵制與中國來往。其實這些說法有所偏差，如果站在臺灣國家立場，開拓外交、加強與美日等其他世界各國的關(guān)係，正是臺灣求生存發(fā)展之道。8年執(zhí)政期間，臺灣與中國之間的人物往來、經(jīng)商貿(mào)易關(guān)係有增無減，但涉及臺灣主權(quán)獨立與平等原則時，因陳總統(tǒng)堅持臺灣主權(quán)，不符中國的「一個中國」原則，遂遭打擊而觸礁。
綜觀8年執(zhí)政，以陳總統(tǒng)從就職演說的「四不一沒有」到2007年的「四要一沒有」為例，其決策模式看起來多變，但其實中心主軸則始終如一，無非是要確保臺灣的主權(quán)、安全與生存?；蛟S決策過程和運作策略，有時操之過急，有時欠缺熟慮，有時是為了選舉考量，或為因應(yīng)國外變局，而有缺陷，也付出種種代價，確實有檢討的必要。但如從歷史的縱深觀察，這正是臺灣人長久以來的願望，也是1990年代李登輝總統(tǒng)對內(nèi)實施憲政改革，對外爭取臺灣主權(quán)的一貫政策。陳總統(tǒng)在臺灣人民的期待中當(dāng)上總統(tǒng)，也在臺灣人民的期待中被檢驗與批判。這是榮耀，也是責(zé)任，是非功過則留待歷史評斷。

作者簡介

吳釗燮
1954年出生，彰化人
學(xué)歷：
政治大學(xué)政治系畢業(yè)（1978）
美國密蘇里州立大學(xué)政治學(xué)碩士（1982）
美國俄亥俄州立大學(xué)政治學(xué)博士（1989）
經(jīng)歷：
俄亥俄州立大學(xué)助教
政治大學(xué)選舉研究中心兼任副研究員、研究員及政治系兼任副教授、教授
政治大學(xué)國關(guān)中心研究員、第一所所長、副主任（1999－2002）。
總統(tǒng)府副秘書長（2002／2－2004／5）
行政院陸委會主委（2004／5－2007／4）
外交部駐美代表（2007／4－2008／8）
現(xiàn)任國關(guān)中心研究員

書籍目錄

發(fā)行人的話
編序
第壹部、進入執(zhí)政團隊
一、家世與求學(xué)簡歷
二、與扁團隊的接觸
第貳部、總統(tǒng)府副秘書長：拓展外交
三、新官上任：開拓外交
四、陳總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)：信任即授權(quán)
五、扁式外交（一）非洲四國之旅（二）人權(quán)奬受獎之行（三）美國過境準則（四）國際援助vs.凱子外交（五）中國金援攻勢
六、夫人外交
七、副總統(tǒng)出訪
八、出訪的安排（一）航空公司的規(guī)劃（二）秘密行程（三）媒體關(guān)係（四）外交官僚的配合
第參部、陸委會主委：固主權(quán)求和解
九、陳總統(tǒng)對兩岸關(guān)係的基本觀念（一）關(guān)於「四不一沒有」（二）入府初期的觀察
十、陳總統(tǒng)兩岸政策的兩條軸線（一）兩岸和解vs.捍衛(wèi)主權(quán)（二）九二香港會談vs.九二共識
十一、兩岸事務(wù)協(xié)商（一）包機（二）觀光（三）中國學(xué)生
十二、因應(yīng)中國反分裂國家法（一）進行國際聯(lián)結(jié)與新聞反擊（二）連戰(zhàn)中國行（三）扁宋二度會（四）政府的處置（五）國共論壇的效應(yīng)
十三、歷任行政院長對兩岸政策的拿捏（一）游錫堃（二）謝長廷（三）蘇貞昌
十四、陸委會與?；鶗幕樱ㄒ唬埧⌒郏ǘ┕颊窀Γㄈ┚哦愀蹠劊ㄋ模┙鍣C溝通
十五、參與國安團隊（一）國安會的組織功能（二）對美、日工作小組
十六、陳總統(tǒng)任內(nèi)最後兩年的兩岸思維：（一）終止「國統(tǒng)會」和「國統(tǒng)綱領(lǐng)」（二）同時推動正名運動與兩岸協(xié)商
第肆部、駐美代表：放送臺灣的聲音
十七、駐美行前（一）微妙的任務(wù)（二）棘手的開端
十八、行前觀察美國對臺政策（一）美國的底線（二）美臺紅線的模糊地帶
十九、自我期許和改革（一）擬定基本工作策略（二）智庫往來（三）國會公關(guān)（四）媒體與地方政府（五）巡訪僑界（六）改變辦公文化
二十、駐美工作成效（一）轄訪的成效（二）政策辯護（三）對口官員
二一、駐外代表的表現(xiàn)（一）扁政府的政治任命（二）自我評價
第伍部、時事觀察
二二、馬政府的外交政策（一）臺美關(guān)係的基礎(chǔ)（二）失色的元首外交（三）外交休兵？兩岸優(yōu)先
二三、臺灣的困境（一）馬政府的執(zhí)政隱憂（二）恐難以回復(fù)的主權(quán)地位（三）各方的憂慮（四）未來執(zhí)政的包袱
附錄：
一、美國1994年《對臺政策檢討報告》（Taiwan Policy Review）
二、中國的「反分裂國家法」
三、對中共當(dāng)局的最嚴厲譴責(zé)（陸委會新聞稿，2005/3/14）
四、回應(yīng)中共的戰(zhàn)爭法（陸委會新聞稿，2005/3/24）
五、外交國安部門政務(wù)官（2000-2008）
索引

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