失地農民社會保障和就業(yè)問題研究

內容概要

　　《失地農民社會保障和就業(yè)問題研究》社會保障作為能夠讓全體國民共享發(fā)展成果的基本制度安排，近百年來逐漸成為了世界上大多數(shù)國家社會發(fā)展的主體內容和社會文明進步的重要標志。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是推進中國現(xiàn)代化事業(yè)的重要內容，但是在現(xiàn)行產權制度下，農民是被排斥在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程之外的，他們甚至為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背負著沉重的負擔。在失地以后，由于農民的文化素質較低，普遍缺乏工業(yè)化生產所需的生產技能，在參與城市就業(yè)市場競爭的過程中處于劣勢地位，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨更高的風險，因而對社會保障和就業(yè)均有著強烈的需求。個體風險可以通過家庭和社區(qū)的幫助來解決，而群體風險則只能在政府的主導下，通過相應的社會保障機制來化解。如果失地農民的風險得不到應有的保障，不但難以順利轉變成為城市居民，分享不到城市文明成果，而且還有可能成為社會不穩(wěn)定的因素，影響社會的和諧發(fā)展。由于長期以來農村社會保障體系發(fā)展相對滯后，建立失地農民的社會保障則是發(fā)展農村社會保障體系的一個重要契機，是逐步完善農村社會保障體系的重要措施。因此，建立和完善失地農民的社會保障和解決失地農民的就業(yè)出路問題是建設和諧社會的重要內容。　　失地農民是一個由各年齡段組成的復雜群體，對社會保障的需求是多種多樣的，除了老年的風險外，還有應對短期內喪失收入來源的風險，又有因轉移到非農產業(yè)就業(yè)所必需的培訓、入學等風險，如何建立一個既能應對短期風險、又能應對長期風險的適合失地農民的保障機制是值得研究的一個重要課題。在已有研究中，研究者對失地農民的保障內容、保障責任劃分、保障機制運作、發(fā)展方向以及如何利用現(xiàn)有的組織資源等方面仍存在許多不同的意見，而要真正解決分歧，只有立足廣東實際，依靠深入調研了解廣東失地農民的實際情況和需求特點，并綜合運用社會保障、制度經(jīng)濟學、公共經(jīng)濟學等理論，分析目前影響政府的制度供給的制約因素，最終才能有針對性地提出解決問題的辦法?！　榱私鈴V東失地農民的實際情況，筆者設計了調查問卷，在全省不同地區(qū)進行了調查，調查地區(qū)涉及全省的大部分地區(qū)。被調查的農民，其土地被征用時間有兩個高峰期：一個是1992年至1993年，另一個是2003年左右。這兩個高峰與當時經(jīng)濟快速發(fā)展所引發(fā)的土地征用高潮時間是一致的。據(jù)筆者調研的數(shù)據(jù)，家庭平均每月的收入為2443元，每年收入則為29316元，與統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)相比高出15.4 ％，但與城市居民的收入相比仍存在明顯的差距。因此，在城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的背景下，農民失地后如何獲得穩(wěn)定的收入來源將是亟待解決的問題?！　≡趶V東，征地補償?shù)男问揭话阌辛舻匕仓?、現(xiàn)金補償、轉戶口（農轉非）安置和就業(yè)安置四種主要形式。在被調查的農戶中，大部分農民在被征地時獲得的補償形式是現(xiàn)金補償形式，占農戶獲得各種補償形式的71.3 ％。　　通過對調查數(shù)據(jù)進行交叉統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，不同性別的失地農民所擔心的問題排序有一定的差異性。養(yǎng)老問題是不同性別農民共同關注的焦點，而醫(yī)療問題和子女教育問題則是僅次于養(yǎng)老問題的焦點，但男性農民在兩個問題上的反應區(qū)別不大，都表現(xiàn)為更為關注子女教育問題，女性農民則更為關注醫(yī)療問題，對于子女教育問題女性表現(xiàn)得更有信心?！　〕俗晕冶Ｕ贤?，廣東失地農民還享有由社區(qū)集體經(jīng)濟組織提供的社區(qū)保障。廣東農村依賴社區(qū)發(fā)展，因地制宜，發(fā)展多種模式的社區(qū)保障。應當看到的是，社區(qū)保障具有積極的一面，也存在著加劇社會不平等、加劇“市場”割裂和區(qū)域發(fā)展不平衡等負面效應。因此，在社會保障發(fā)展過程中，需要政府加以積極引導、逐步完善。政府需要考慮社會保障的未來演變與發(fā)展趨勢，設計未來統(tǒng)一的社會保障體系框架，并將社區(qū)保障多種發(fā)展模式納入或置于未來統(tǒng)一的社會保障體系框架內進行?！　≡谙蚴У剞r民提供正式的社會保障制度過程中，其制度安排是參照原有的農村社會養(yǎng)老保障制度而設計的。對現(xiàn)行制度的分析表明，被征地農民的社會養(yǎng)老保險制度從中央政府出臺政策到成為地方政府試點，在地方政府的財政約束以及地方政府其他競爭性目標的影響下，地方政府缺乏主動提供養(yǎng)老保險制度的內在動力，即使有上級政府的推動，地方政府也僅以非常有限的投入向被征地農民提供社會養(yǎng)老保險。出于效用最大化的目標，地方政府總是將有限財政用于優(yōu)先安排促進地方經(jīng)濟發(fā)展等目標，盡量擴大地方財政收入。為改變地方政府的行為，有兩個方面的措施值得考慮：一是建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，為地方政府提供一個統(tǒng)一的制度平臺；二是改變地方政府的政績考核制度，將是否提供社會保障制度作為重要的考核內容。　　從國內各地的實踐來看，建立失地農民社會保障制度，政府無法回避解決失地農民的可持續(xù)生計和權益保護問題，而需應對農民的風險保障需求，承擔對農民的保障責任。政府逐步從征地交易主體回歸到政策制定者、協(xié)調者和監(jiān)督者地位，有利于土地交易市場化和制度執(zhí)行的透明化。為失地農民建立社會養(yǎng)老保險，從制度上代替了土地對農民的保障，降低了養(yǎng)老風險，有助于打破二元體制障礙，加速農民向市民轉化。但是，各地的社會保障試點也存在許多問題：現(xiàn)有的失地農民保障制度缺乏社會保障的特征，失地農民社會保障制度的目標定位模糊，保障方式單一且保障水平過低?！　〗⑹У剞r民社會保障制度要切實保障被征地農民的合法權益，系統(tǒng)地保障農民失地以后面臨的各種風險；以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化和建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場為方向，農民參加社會保障與促進就業(yè)并重；適應農民失地后的生活和就業(yè)特點，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、有利于失地農民向城鎮(zhèn)轉移的、與城鎮(zhèn)社會保障體系相互銜接的社會保障制度。除了向失地農民提供可承受的社會保障以外，通過土地入股增強農民的財產性收入也是提高失地農民收入的根本途徑。同時，政府還應注意對現(xiàn)行失地農民社會保障制度進行擴展，建立一個面向所有失地農民的社會保護體系。除了社會保險制度外，這個社會保護體系應包括社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老，而后者的發(fā)展同樣需要政策的優(yōu)惠與支持。另外，還應適度引導商業(yè)保險，利用商業(yè)保險機制為力所能及的失地農民提供更多層次的養(yǎng)老保障?！　‰S著征地安置政策的變遷，特別是貨幣安置政策的出臺，失地農民的就業(yè)問題顯得越來越重要。根據(jù)筆者的調研，廣東失地農民的收入來源以打工收入為主，農業(yè)收入占第二位，個體經(jīng)營收入占第三位。這與近年來全省的農村居民收入變化的趨勢是一致的，工資性收入占據(jù)家庭收入主要的比重。但是，由于受自身條件和職業(yè)轉變成本高的影響，失地農民的就業(yè)能力較弱，大多數(shù)很難就業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)能力也非常弱?！　∫淖冞@種現(xiàn)狀必須依賴培訓。而目前的就業(yè)培訓機制主要是供給主導型，培訓針對性差，農民認為培訓對就業(yè)沒有影響。同時，因為財政投入不足，培訓機構沒有充分發(fā)揮作用。據(jù)筆者的調查，大部分農民表示有技術培訓的需求，表示暫時沒有需求的僅占有效樣本的5.4 ％。在技術培訓需求中，以企業(yè)上崗培訓占的比例最大，達36.6 ％，農業(yè)技術培訓占22.4 ％。職業(yè)培訓的發(fā)展為部分失地農民及其子女提供了學習機會。但目前職業(yè)培訓的供給能力仍然較為薄弱，主要面向學校招收一些應屆畢業(yè)生，向失地農民提供培訓機會的院校仍然很少，無法滿足農民的培訓需求。在培訓經(jīng)費方式上，一些培訓需求總量較大的地方往往又是經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地方，地方財政總量偏低，難以提供補貼支持?！　恼{查結果可知，失地農民的培訓需求差異性較大，年齡、學歷、家庭背景的不同均對培訓需求有影響，特別是許多農民已經(jīng)成家立業(yè)，要承擔家庭的經(jīng)濟責任，如果進行全日制的培訓，不但機會成本高，而且效果也難以保證。而目前的許多培訓機構在管理上仍然按照全日制學員的方式提供培訓服務，在培訓方式和內容上均難以滿足農民學員的要求?！　∨嘤栒呤蔷蜆I(yè)保障政策中的重點內容，與失地農民社會保障等政策又是緊密相連的，但就目前的政策來看，相關政策的保障措施很不完善。由于我國正處于社會經(jīng)濟轉型時期，又面臨著經(jīng)濟全球化、全球金融危機的嚴峻挑戰(zhàn)，這對于在城市化進程中處于弱勢地位的失地農民來說無異于雪上加霜。即使他們接受了職業(yè)培訓或就業(yè)安置，也很容易再次失業(yè)?！　母鞯亟鉀Q失地農民問題的實踐中可以看出，一些地方政府在失地農民就業(yè)安置與培訓方面進行了積極、有益的探索，有的為失地農民進行免費的職業(yè)技能培訓，有的為他們提供法律咨詢服務以及城市生產、生活方式的培訓，提高失地農民就業(yè)競爭力，對維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，這些舉措主要停留在解決失地農民面臨的眼前問題上，由于沒有把失地農民的培訓與就業(yè)問題納入制度安排，短期措施發(fā)揮作用的空間相對有限。這主要有兩個原因，一是城鄉(xiāng)教育資源分配難以改變，二是短期培訓效果難以保證?！　〈龠M失地農民就業(yè)，關鍵是為失地農民創(chuàng)造穩(wěn)定的收人流，保障基本生活，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。除了失地農民要轉變就業(yè)觀念外，更重要的是加強人力資本的投資，提高其自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的能力，鼓勵失地農民積極主動地參與市場就業(yè)競爭，以及為其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的條件等。增強就業(yè)能力的重點政策是由一系列政策合成的，其中包括培訓政策、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策、勞動力市場政策和就業(yè)保護政策等。在實施機制上，政府除了提供資金支持外，還應提供組織保證和法律保護。

書籍目錄

本書摘要1 引言1.1 文獻回顧與展望1.2 研究框架1.2.1 制度與制度均衡1.2.2 社會保障制度的均衡1.2.3 就業(yè)政策的均衡Ⅰ 社會保障2 失地農民的社會保障需求2.1 土地的功能與農民2.1.1 土地的社會保障功能2.1.2 土地收益：征收、轉用和出讓后的增值2.1.3 現(xiàn)行征地補償制度下農民無緣分享土地增值收益2.1.4 改革現(xiàn)有征地制度是解決失地農民問題的根本出路?2.2 農民失地后對社會保障的需求2.2.1 失地農民的特點與類型2.2.2 失地農民的生活水平變化2.2.3 失地農民的生活救助2.2.4 失地農民的就業(yè)2.2.5 失地農民的養(yǎng)老保障2.2.6 失地農民的醫(yī)療保險2.3 廣東失地農民的現(xiàn)狀與社會保障需求2.3.1 調查樣本概況2.3.2 失地農民家庭的收入水平和主要收入來源2.3.3 失地農民家庭的主要支出項目2.3.4 失地農民征地時間、現(xiàn)有土地、征地補償狀況2.3.5 失地農民擔心的問題3 廣東失地農民的社會保障制度供給：多維的社會保護網(wǎng)3.1 廣東失地農民的自我保障現(xiàn)狀3.1.1 家庭養(yǎng)老3.1.2 鄰里幫助3.1.3 相對生活水平3.2 廣東失地農民的集體保障現(xiàn)狀3.2.1 廣東農村的社區(qū)保障3.2.2 社區(qū)型股份合作制發(fā)展的困難3.2.3 社區(qū)型股份合作制運作存在的問題3.2.4 結語3.3 廣東失地農民的社會保障現(xiàn)狀3.3.1 農村社會保障制度發(fā)展滯后3.3.2 失地農民養(yǎng)老保障制度的發(fā)端3.3.3 廣東省被征地農民養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀：基于五個試點市方案的分析3.3.4 小結與啟示4 國內失地農民的社會保障制度創(chuàng)新：經(jīng)驗借鑒4.1 上海小城鎮(zhèn)社保模式4.1.1 上?！版?zhèn)?！敝贫鹊臉嫿ū尘?.1.2 “‘鎮(zhèn)保”制度的具體內容4.1.3 “鎮(zhèn)?！敝贫鹊奶攸c解析4.2 成都市新征地農轉非人員綜合社會保障制度4.2.1 基本制度介紹4.2.2 成都市社會保障制度的特點4.3 浙江省的基本生活保障與社會保險相結合模式4.3.1 基本情況4.3.2 基本生活保障與養(yǎng)老保險的比較4.4 廈門市的住房保障模式：“金包銀”工程4.4.1 “金包銀”工程實施的背景4.4.2 具體做法與成效4.4.3 實施“金包銀”工程尚待探索和解決的問題4.5 商業(yè)保險4.5.1 重慶等地的探索4.5.2 商業(yè)保險在保障失地農民風險方面的優(yōu)勢4.5.3 商業(yè)保險參與安置保障失地農民面臨的困難4.6 小結4.6.1 經(jīng)驗借鑒……5 失地農民與社會保障的理論分析6 失地農民的社會保障制度設計Ⅱ 就業(yè)保證7 失地農民的就業(yè)現(xiàn)狀與存在問題8 廣東失業(yè)農民的培訓需求與培訓供給現(xiàn)狀9 促進失地農民就業(yè)的理論與政策參考文獻

章節(jié)摘錄

　　西方國家由于普遍實行土地私有制度，因而對建設項目所征用或征收的土地一般按市場價格實施補償。在多數(shù)國家和地區(qū)，土地征用補償通常由土地征用費和土地賠償額兩部分組成，其中土地征用費相當于土地價值，一般按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償額是對土地權利人因征用而造成的經(jīng)濟及其他損失的補償。如日本的《土地征用法》規(guī)定：征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率。法國征地補償以協(xié)議價格為準，荷蘭征地補償?shù)貎r考慮土地未來的預期收益。這些國家對失地農民的補償往往超過土地的市場價值，在較高程度上保證了失地農民原有的基本生活水平。同時，這些國家還將失地農民納入社會保障體系，為失地農民提供內容較為全面的社會保障，包括為失地農民提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、法律援助等，并且重視失地農民的教育與培訓工作，增強失地農民就業(yè)的能力。②　　與英美等國實行土地私有制度不同，我國大陸實行的是農村土地集體所有制，國家建設項目必須按規(guī)定進行征地并給予相應的補償和安置才能取得建設用地。但由于目前的征地制度產生于計劃經(jīng)濟時期，制度設計時主要考慮的是解決政府取得建設用地的便捷性和廉價性，缺乏農民參與，征地補償標準普遍偏低，貨幣安置是當前的主要安置方式。從實際情況來看，貨幣安置不能解決被征地農民的長遠生計問題。貨幣安置引發(fā)的突出問題是：在大齡失地農民再就業(yè)極為困難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會功能，在市場經(jīng)濟條件下，有限的資金難以為失地農民再造一個可持續(xù)生計。

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