服務補貼制度與績效評估

內容概要

本文從探討補貼的定義出發(fā)，對補貼的定義和分類進行了高度綜合的概括和評述，對服務補貼的定義和分類作出具有創(chuàng)新性的工作。本研究的服務補貼概念，并非從補貼手段的作用機制（如對價格、產出的影響）出發(fā)，而是更遵從服務產業(yè)政策的脈絡，對于三次產業(yè)中更容易受到政府政策影響的服務業(yè)來說，正確選擇產業(yè)激勵政策對服務業(yè)的發(fā)展將更有積極的意義。然后總結了服務業(yè)自身的特點，為服務補貼作出了廣義和狹義的定義。服務補貼在廣義上是指一國政府主導的，給予服務企業(yè)或服務消費者的、具有特定性項目特征的若干財稅、金融、貿易或規(guī)制措施的政策組合。本文主要研究的服務補貼則是狹義上的服務補貼，即一國政府給予某服務企業(yè)的、用于引導國內服務部門升級并提高居民生活福利的、具有項目特征的若干財稅優(yōu)惠政策組合。文章中主要考慮的是國家財政預算支出和部分稅收優(yōu)惠政策。    在服務業(yè)分類方面，本文分別從國際層面服務業(yè)和服務貿易分類方法，區(qū)域層面服務業(yè)和服務貿易分類方法，統(tǒng)計性服務業(yè)和服務貿易分類，研究性服務業(yè)和服務貿易綜合分類四個方面，對服務業(yè)的分類原則和依據(jù)進行了探討，進一步結合服務業(yè)的特征，最終總結出本文側重的研究對象及分類——基于服務公共性的分類。根據(jù)偏公共性對服務部門的研究性分類，則給服務產業(yè)政策的選擇提供了線索。服務業(yè)分類非常廣泛，而政府的財政補貼資源則相對有限；從財政補貼的來源來看，為增加財政補貼的數(shù)額，片面地增加稅收將產生此消彼長（tradeoff）關系。因而，政府對于具有偏公共性強的服務部門首先給予補貼，并在這些服務部門選擇更有利的服務提供方式，結合政府的行政資源（如規(guī)制等），才能更好地促進此類服務普遍、健康的提供，且能夠在經濟中發(fā)揮其作為“服務于服務業(yè)”的功能。本文在理論部分概括了服務補貼淵源并總結了其兩方面的經濟效應，其正面效應主要包括：（1）可有效地貫徹國家的經濟政策；（2）可以作為戰(zhàn)略性貿易政策工具；（3）可改善社會福利。其負面效應主要有：（1）可能對環(huán)境產生負面的影響；（2）可能導致某些部門的依賴性，降低部門內部自我創(chuàng)新和反思的意愿；（3）可能導致某產業(yè)部門的過度發(fā)展與泛濫。因此，服務補貼方案的合理設計結合服務部門的規(guī)制對于控制服務補一貼的負面效應起著關鍵的作用。    其后，本文以美國服務補貼制度為主要的研究對象，探究了美國補貼制度的歷史與構建。美國的補貼歷史悠久，補貼幾乎貫穿著國民經濟、社會生活的每一個角落。補貼從大規(guī)?；A設施建立起，到為服務業(yè)各個部門提供相應的補貼，美國補貼經歷了_個擴大一穩(wěn)定一縮減一擴大的過程。目前，美國已經具有基本完備的服務補貼體制，主要提供援助類服務補貼和預算類服務補貼。美國的援助計劃已經形成一個完善的體系，對于各種援助計劃都有詳細的目錄可以依照、查詢，為經濟的每一個發(fā)展細節(jié)都提供了適當?shù)脑?。同時，美國的財政支出也在為服務業(yè)提供著規(guī)?？捎^的補貼，聯(lián)邦體系下的幾級政府都在為服務業(yè)提供不同程度的支持，尤其是州及地方政府的作用不斷提升。美國補貼計劃基本都有法可依，而且援助、預算類補貼的支出和績效都有一定的部門進行監(jiān)督和評估，如OMB和GAO，因此盡管補貼計劃的改革時間周期可能很長，但補貼計劃正根據(jù)經濟發(fā)展的特征發(fā)生轉變。在援助補貼計劃出現(xiàn)分歧的時候，聯(lián)邦法院將處理此類問題。總的來說，美國的補貼制度正在調整中不斷地完備。本文著重從運輸業(yè)與電信業(yè)兩個角度對美國服務補貼的具體情況進行了分部門的論述及分析，從兩個不同的角度給我們以啟示：首先，政府利用服務補貼促進服務部門的快速發(fā)展，包括基礎設施建設、援助類、預算類補貼等，不僅使運輸部門有了快速的發(fā)展，而且在普遍服務（如公共運輸部門）和普遍利益方面均取得了豐碩的成果。其次，美國電信部門的規(guī)制再次證明了在不同的市場力量的不同服務部門，要采用不同的補貼或規(guī)制措施?？v觀美國這兩個服務部門補貼的歷史性發(fā)展，可以看到，服務補貼的給予具有高度的政策敏感性，而且是一個動態(tài)的過程。同時，美國的服務部門具有完備的管理機構執(zhí)行自上而下的激勵和規(guī)制，維持了政策的針對性和完整性。     接下來，根據(jù)補貼的定義，結合參考美國運行實際以及服務補貼施行過程中應具備的特點，本文設計了一個政府的服務補貼體系的決策框架，框架中主要涉及兩類別經濟單位：政府和服務業(yè)。這里“政府”的含義，不僅包括了制定政策的中央政府，還包括了次級政府以及政府下屬部門的協(xié)調配合。綠色子框架代表政府以及政府的主要單位重點參與的活動；灰色子框架，表明這一層次上的主要工作由服務業(yè)與政府部門協(xié)調配合完成。解釋了績效評估中可能采用的多種指標：服務企業(yè)或服務業(yè)績效評估指標體系、對社會影響的評價指標和對負面效果的評價指標。本文對框架和指標中的內容也進行了詳細的解釋，并設計了服務補貼評估體系中績效評估的三種指標，以及對政府如何根據(jù)績效評估的指標進行成本一效果分析進行了剖析闡述。在實證分析階段，本文利用涉及的框架，結合美國公共運輸部門的補貼運行情況，運用DEA模型對其績效進行評估，根據(jù)運算結果對補貼政策進行了評價，整體來看美國運輸部門的服務補貼運行較好，重點的政策傾斜部門的發(fā)展很快。對各個運輸部門而言，提高客運服務效率是普遍的任務。但未來在大區(qū)域提供服務的運營單位，應注意服務行銷過程中控制服務規(guī)模過度擴張對效率的影響（如，紐約的公交汽車系統(tǒng)）；在中型區(qū)域提供服務的運營單位具備很強的生產技術效率，應進一步提高運輸服務的營銷能力，改善經營，充分地將運載功能發(fā)揮出來；在規(guī)模較小的區(qū)域提供服務的運營單位生產效率受到規(guī)模報酬遞減的損害，應該注重生產過程中對各種資源應用的調節(jié)。政府對服務生產的補貼應在規(guī)模較小的區(qū)域進一步增長；另外，適當縮減大中型區(qū)域內的運營單位的服務補貼，在充分利用其現(xiàn)有營運能力的基礎之上，鼓勵運營單位在服務行銷模式上進行創(chuàng)新，將有助于各個區(qū)域服務部門的整體績效。由此可見，服務補貼有助于促進服務部門的發(fā)展，因而各國在國內發(fā)展過程當中，傾向于使用補貼來實現(xiàn)政策目標。但是，在全球化快速發(fā)展的當今世界，各國的經濟貿易關系更為密切，而且，由于補貼自身尚存在一定的負面作用，國內采取的措施往往可能對其他國家造成負面的影響，主要體現(xiàn)在環(huán)境和貿易問題。因此在服務補貼的使用過程之中，要注重這一國內政策可能造成的國際貿易摩擦或其他爭端。加深對相關國際協(xié)定的認識，追蹤各國際組織的規(guī)則制定以及研究動向，將盡可能避免一國的國內政策遭受他國的苛責。     本文的結尾部分結合中國服務業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與特征，發(fā)掘服務業(yè)發(fā)展中存在的若干問題，回顧了我國目前的財政補貼與其他的產業(yè)激勵措施。當前中國服務業(yè)在GDP中的比重緩步提高，且其發(fā)展速度基本超過同期經濟增速，吸收就業(yè)人數(shù)的比例呈現(xiàn)穩(wěn)定的增長態(tài)勢，但與世界各個國進行橫向比較時，發(fā)展水平仍然相對較低。中國服務業(yè)占GDP的比重不僅遠低于發(fā)達國家的水平和世界平均水平，而且同低收入國家也有較大差距。雖然近年來中國也出臺了相關的服務業(yè)激勵措施，如與服務部門相關的政府采購、稅收優(yōu)惠措施和相關的政策性貸款等，但同時中國服務業(yè)發(fā)展在政策層面、體制層面、產業(yè)層面仍存在著幾個方面的問題。目前，中國尚未建立起自身的服務補貼制度，對服務的補貼和規(guī)制都處于朦朧階段，體制上也缺乏一定的保障。本文最后為中國的服務補貼制度的構建提出了若干政策建議，構建符合中國國情的服務補貼制度體系，要做好以下幾個方面的工作：基礎工作、管理體系保障、法規(guī)政策保障、補貼措施實施與管制。此外，在構建服務補貼制度時要注意結合服務補貼與服務業(yè)基礎設施的投資，注重對中小企業(yè)的推動促進，補貼激勵與合理規(guī)制、管制水平相輔相成以及補貼應在最小程度上與國際協(xié)議發(fā)生沖突。文章中結合了范例分析與實證分析的研究方法，對美國的服務補貼體系進行了系統(tǒng)的研究，為中國未來構建服務補貼制度提供有價值的參考。

書籍目錄

第1章  導論  1.1  問題的提出  1.2  本文研究的理論意義與實踐意義  1.3  國內外研究現(xiàn)狀分析  1.4  本文研究目標  1.5  研究難點及創(chuàng)新點第2章  補貼及服務補貼的經濟理論分析  2.1  補貼的理論淵源  2.2  服務補貼的作用機理及效應  2.3  本章小結第3章  服務補貼的定義及分類  3.1  補貼的定義及分類  3.2  服務補貼的定義與分類  3.3  本章小結第4章  美國服務補貼制度研究  4.1  美國服務補貼歷史及研究概括  4.2  美國聯(lián)邦政府服務補貼模式及特征的轉變  4.3  本章小結第5章  美國服務補貼制度——基于運輸和電信服務業(yè)分析  5.1  美國運輸服務業(yè)補貼制度分析  5.2  美國電信服務業(yè)補貼分析  5.3  本章小結第6章  服務補貼的實際效應及績效評估  6.1  政府服務補貼制度的框架性設計  6.2  實證分析：美國服務補貼的實際效應  6.3  國內政策與國際影響——服務補貼與國際組織規(guī)則的關系  6.4  本章小結第7章  中國服務補貼制度的構建及政策選擇  7.1  中國服務業(yè)發(fā)展狀況及特征  7.2  中國服務補貼及其他激勵措施的現(xiàn)狀及特征  7.3  中國服務補貼制度的構建及政策選擇附錄  附錄1  OECD-EuROSTAT服務貿易聯(lián)合分類  附錄2  美國主要承運人凈利潤列表  附錄3  部分關鍵指標及對應計算公式列表  附錄4  歐盟的多種法律形式  附錄5  第六章計算用部分原始數(shù)據(jù)及結果截圖參考文獻致謝

章節(jié)摘錄

插圖：第1章導論1．1 問題的提出2007年中國開始實行服務型政府改革，這不僅意味著政府將進一步樹立“以民為本”服務意識，更意味著中國政府將告別傳統(tǒng)的全面管理模式，逐步讓市場發(fā)揮資源配置的基礎性作用。政府的職能將重點在于構建公共產品的基礎性結構，并提供公共服務來糾正市場失靈。換言之，政府將掌舵而非劃槳(奧斯本和蓋布勒，1993)。但是，隨著中國加入世界貿易組織(World Trade Organization，WTO)，各個產業(yè)開始呈現(xiàn)不同程度自由化，以貿易迅猛發(fā)展為重要表現(xiàn)的自由化的加深，也為各國經濟發(fā)展帶來了一些問題。丹尼·羅德里克曾指出，經濟的開放程度越高，就越需要政府采取干預措施，克服自由化帶來的消極影響。政府可以通過不同政策給予產業(yè)以引導，克服自由化帶來的“一邊倒”式的發(fā)展模式，避免一擁而上，并且給未來具有潛在性優(yōu)勢產業(yè)提供發(fā)展的支持。因此，決策者需要思考以下幾個問題。

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《服務補貼制度與績效評估:基于美國服務補貼制度的研究與啟示》由對外經濟貿易大學出版社出版。

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