2004中國財政發(fā)展報告

內(nèi)容概要

本報告集中關注的是中國的“三農(nóng)”政策問題，報告的第一部分分析了2003年中國財政經(jīng)濟運行情況，其余部分以維護和提升中國的公共利益為基點，圍繞中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民政策領域，分別探討研內(nèi)容進一步加發(fā)貫通，對主要觀點和政策建議進行了凝練，本報告提出的許多政策觀點可供政府部門參考。

作者簡介

上海財經(jīng)大學公共政策研究中心，是一個面向社會的財政、經(jīng)濟決策咨詢機構，以上海財經(jīng)大學從事財政學，經(jīng)濟學的教授和專家為核心研究人員并聘請社會知名專家學者擔任兼職研究員，已同美國、英國、日本等國公共政策研究機構建立了廣泛的聯(lián)系和交注，該中心主要承接國家和地方政府部門及主管部門的委托的綜合性和專題性研究課題，主要擅長領域有：宏觀財政政策，稅收理論與實務，資產(chǎn)管理與評估，公共政策，經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略等。    		  

書籍目錄

前言總報告第一編  中國財政經(jīng)濟運行分析  1  中國宏觀經(jīng)濟運行分析  2  中國財政收入分析  3  中國財政支出分析  4  中國國債分析  5  中國宏觀財政政策分析  6  中國財政計量經(jīng)濟模型分析及其預測第二編  中國農(nóng)業(yè)政策研究  7  中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織政策研究  8  中國農(nóng)業(yè)土地政策研究  9  中國農(nóng)業(yè)科技政策研究  10  中國農(nóng)業(yè)流通政策研究  11  中國農(nóng)業(yè)金融政策研究  12  中國農(nóng)業(yè)支持與保護政策研究第三編  中國農(nóng)村政策研究  13  中國農(nóng)村環(huán)境保護政策研究  14  中國農(nóng)村教育政策研究  15  中國農(nóng)村衛(wèi)生政策研究  16  中國農(nóng)村公共安全政策研究  17  中國農(nóng)村交通通信政策研究  18  中國農(nóng)村稅費改革政策研究  19  中國農(nóng)村公共治理結構研究第四編  中國農(nóng)民政策研究  20  中國農(nóng)民社會保障政策研究  21  中國農(nóng)民非農(nóng)民政策研究  22  中國農(nóng)民戶籍政策研究  23  中國農(nóng)民社團政策研究  24  中國農(nóng)民收科增長政策研究參考文獻

章節(jié)摘錄

書摘    第一，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構。應按照區(qū)域化布局的要求，整合現(xiàn)有資源，增強本地特色，逐步形成大規(guī)模、高效益的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，讓農(nóng)民與市場緊密相連。同時，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，增強農(nóng)業(yè)的市場競爭力，改善農(nóng)業(yè)的投資環(huán)境，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益，促進農(nóng)民增收致富。    第二，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是增加農(nóng)民收入的關鍵。應努力把龍頭企業(yè)做大做強，增強其輻射帶動能力，形成群體優(yōu)勢。實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，其基本內(nèi)涵就是以市場為導向，以經(jīng)濟效益為中心，依靠科技進步，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟實行專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會化服務、企業(yè)化管理，逐步形成產(chǎn)、供、銷一條龍和貿(mào)、工、農(nóng)一體化的經(jīng)營方式，通過規(guī)模經(jīng)營使農(nóng)民增收致富。    第三，大力發(fā)展勞務經(jīng)濟。農(nóng)民離土離鄉(xiāng)務工，是新世紀新階段經(jīng)濟發(fā)展的一大趨勢，也是增加農(nóng)民收入的有效措施。據(jù)統(tǒng)計，僅湖南省就有600萬農(nóng)村勞動力在外務工經(jīng)商，年收入達400多億元。勞務經(jīng)濟已成為湖南經(jīng)濟新的增長點。當前，一方面要增強第二、三產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村勞動力的能力，創(chuàng)造良好的務工環(huán)境；另一方面，要加強對外出務工人員的培訓、管理和服務，切實維護農(nóng)民工的合法權益。    第四，繼續(xù)堅持農(nóng)村稅費改革，進一步減輕農(nóng)民負擔。在加入WTO后，要想讓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在新的形勢下取得發(fā)展，一條極為重要的政策措施就是不斷減少工業(yè)化和城市化對農(nóng)民的索取，盡量避免對農(nóng)民收益的侵蝕。從費改稅三年的實踐來看，農(nóng)村稅費改革可使農(nóng)民減輕負擔30％左右，個別地區(qū)農(nóng)民實際減負率超過40％。因此有必要繼續(xù)全面地展開此項工作，以減輕農(nóng)民負擔。為了鞏固農(nóng)村稅費改革成果，從源頭亡減輕農(nóng)民負擔，今后兩年要著重抓好三項工作：一是增加中央財政對農(nóng)村稅費改革地區(qū)的轉移支付力度，為稅費改革推廣工作提供資金保障。二是積極解決鄉(xiāng)村九年制義務教育經(jīng)費問題，讓農(nóng)民也能享受到與城市居民同樣的待遇。目前，在全國大多數(shù)縣及鄉(xiāng)級財政支出中，中小學教育經(jīng)費支出占到50％以上，在基層財力不足的情況下，向農(nóng)民攤派就成為無奈選擇。如果這項經(jīng)費上級不解決，即使推行農(nóng)村稅費改革，地方政府也會變換手法向農(nóng)民收取。三是有步驟地取消農(nóng)業(yè)稅，給農(nóng)民以休養(yǎng)生息的機會。我國人多地少，在經(jīng)濟發(fā)展過程中農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升的壓力本來就大，向農(nóng)業(yè)征稅無形中又加大了這種壓力。    第五，繼續(xù)實行農(nóng)業(yè)補貼方式的改革。2003年開始的對農(nóng)民實行直接補貼試點工作取得了一定成效。這方面的改革還需要在今后幾年內(nèi)逐步加強。    第六，完善農(nóng)村服務體系。發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織是解決農(nóng)民增收問題、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化利益機制的有效途徑。市場經(jīng)濟從某種意義上說就是規(guī)模經(jīng)濟和效益經(jīng)濟，僅靠農(nóng)民的個體力量是遠遠不夠的。在農(nóng)民進入市場后，風險加大，組建為農(nóng)民服務的市場網(wǎng)絡體系，通過合作社把農(nóng)民和龍頭企業(yè)連接在一起，有利于解決農(nóng)民增產(chǎn)增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展機制問題，增強農(nóng)民抵御市場風險的能力。    有了這一回歸模型方程，就可以對今后10年我國國債發(fā)行規(guī)模進行估算。但預測之前，先作一些推算和假設。它們包括：設浮動利率債券在今后的基準利率按最近一次降息前后銀行1年期儲蓄存款利率的平均值2．11％為準，今后年度國民生產(chǎn)總值在2003年的基礎上每年增加7％，今后年度財政收入在2003年的基礎上每年增加12％，今后年度財政支出在2003年的基礎上每年增加13．5％，今后每年舉債數(shù)額中的30％為3年期零息債券，35％為5年期的附息債券，20％為10年期的附息債券，15％為20年期的附息債券，今后發(fā)行3年期債券的利率為2．6％，5年期債券的利率為2．8％，lo年期債券的利率為3．2％，20年期債券的利率為3．8％。這些假設與我國近年來這些方面的情況基本相當。    根據(jù)以上假設情況和估算的未償付國債數(shù)據(jù)，我們利用多因素模型預測的國債依存度在2008年將為38．27％，在2013年將為47．28％，而國債負擔率在2008年和2013年將分別為41．09％和72．02％。從預測結果中可以看到，在這種發(fā)行模式下，國債規(guī)模將會急劇膨脹。10年之后，國債依存度接近50％，大大超過20％的安全線；國債負擔率高于70％，亦遠遠超過西方國家40％到50％的一般水平。    (2)國債規(guī)模單因素預測    在上面的多因素模型中，主要是考慮與國債發(fā)行額相關的其他因素。這里，我們換一個角度，僅按國債發(fā)行額本身的增長速度來預測，其中，一種模式是按近階段國債發(fā)行額增長率預測，另一種模式是按國債凈收入的增長率預測。    先從國債發(fā)行額增長角度分析。若不計2003年數(shù)據(jù)，我國國債發(fā)行額增長率近10年平均為35．28％，但近5年為20．06％。為此，選擇20％為預測的年增長率，即假定今后每年的國債發(fā)行數(shù)量都在上年發(fā)行額的基礎上增加20％。另外，對我國今后年度國民生產(chǎn)總值和財政支出的推算，以及今后舉債的期限結構和利率結構，均按照多因素模型的假定。根據(jù)這些假設，我們計算了按20％的發(fā)行額增長率舉借國債在今后10年的結果，國債依存度在2008年將為35．70％，在2013年將為47．16％，而國債負擔率在2008年和2013年將分別為39．77％和71．49％?？梢?，到10年以后的2013年，國債依存度還是會遠高于警戒線；同時，國債負擔率也將高于許多西方國家現(xiàn)行的水平。    (3)再從國債凈收入角度分析    發(fā)行國債是為了滿足其收不抵支的需要，如果實行擴張性財政政策，政府支出的增長就更加需要國債的支持，因此，政府舉借債務往往要求有凈債務收入。鑒于這種情況，我們作另外一種舉債模式的預測。根據(jù)財政部關于2002年政府預算執(zhí)行情況及2003年預算草案的報告，2002年和2003年財政支出的平均增長率約為12％。在我國現(xiàn)階段，財政支出的需要還不能完全靠財政收入來解決，一部分要靠國債的支持。為此，我們假定，今后年度我國國債發(fā)行的凈債務收入增長率亦為12％。此外，關于國民生產(chǎn)總值和財政支出在今后的變化、未來國債的期限結構和利率結構等，仍與前面作同樣的設定。按照這一假設，我們同樣計算了舉借國債在今后10年的結果，國債依存度在2008年將為28．09％，在2013年將為25．72％，而國債負擔率在2008年和2013年將分別為32．88％和45．11％。從這兩個指標看，國債依存度雖然仍高于警戒線，但高出的幅度已經(jīng)有限；國債負擔率雖然也在加重，但與前述兩個模式比較已經(jīng)大大減緩，而且許多西方國家目前也處于這種水平。    在以上假設的三種國債發(fā)行模式中，如果要擇其一，我們主張第三種，理由是：從債務負擔指標看，若采用第一種模式和第二種模式，10年之后，政府的債務負擔將非常重，國債依存度和國債負擔率指標都非常高。而采用第三種模式，這兩個指標都相對要低，政府的債務負荷將會輕一些。最后還要指出一點，在第三種模式中，國債負擔率指標實際上一直呈上升趨勢。顯然，10年之后如果仍然按這一模式舉借國債，國債負擔率還將更重。而要解決這一問題，出路在于如何提高國民生產(chǎn)總值的增長速度。其實，實行積極財政政策，從而要求國債發(fā)行增加，目的正是為了保持國民生產(chǎn)總值有一定速度的增長。如果國債規(guī)模擴張而沒有帶來國民生產(chǎn)總值的增長，國債風險將會越來越大。    根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80％以上?；巨r(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。    按照《基本農(nóng)田保護條例》和《土地管理法》的有關規(guī)定對基本農(nóng)田采取以下保護措施：    第一，凡是已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人都不得擅自改變或者占用。如果國家重點建設項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用該區(qū)內(nèi)土地的，必須依法履行審批程序和審批權限，向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)同級農(nóng)業(yè)行政主管部門簽署意見后，報縣級以上人民政府批準。    第二，設立開發(fā)區(qū)，不得占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地，如因特殊情況確需占用的，申報設立開發(fā)區(qū)時，必須附縣級以上人民政府土地管理部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門的意見。    第三，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的，除依法繳納稅費外，并按照“占多少，墾多少”的原則，由用地單位或者個人負責開墾。如果開墾的耕地不符合要求，必須按規(guī)定繳納或者補足占用基本農(nóng)田保護區(qū)耕地造地費。    第四，非農(nóng)業(yè)建設占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地，已辦理審批手續(xù)的，1年以內(nèi)可以耕種并收獲的，應當由原耕種者繼續(xù)耕種或者由建設單位耕種；1年以上未動工興建而閑置未用的，應當按照規(guī)定繳納閑置費。未經(jīng)原批準機關同意，連續(xù)2年未使用的，應收回用地單位的使用權，注銷土地使用證。       第五，禁止任何單位和個人閑置、荒廢基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地。個人承包耕地棄耕拋荒的，收回承包經(jīng)營權。在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，禁止建窯、建房、建墳或者擅自挖土、堆放固體廢棄物。禁止將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地轉為非耕地。    (3)現(xiàn)行耕地資源法律法規(guī)和有關政策的缺陷    我國現(xiàn)階段關于保護耕地資源法律法規(guī)和有關政策已經(jīng)非常詳細和全面，但還缺乏一些必要的農(nóng)田保護區(qū)的技術規(guī)程和配套法規(guī)，而且在保護規(guī)定的基礎上又增加了“國家重點建設項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用該區(qū)內(nèi)土地的”，“如因特殊情況確需占用的”，以及“非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地”等例外規(guī)定，卻沒有對這些例外的內(nèi)容作出具體的內(nèi)容說明和范圍限制，所以為變相占用耕地資源等行為留下了可鉆的很大空子。    更為重要的是，這些保護耕地資源的法律、法規(guī)和政策的約束力不夠。這既與我國的法制還不健全、有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象十分嚴重有關，同時也與這些法律、法規(guī)和政策的處罰力度不夠有關。雖然也有刑事處罰，但基本上以罰款和行政處罰為主，而且罰款額度較輕，不足以達到震懾作用；承擔處罰的責任主體不夠明確，往往是由行政機關來承擔，而不是落實到個人，最后不是不了了之，就是讓真正的責任人逃避過關，以致違法行為得不到應有的懲罰。    ……

媒體關注與評論

前言上海財經(jīng)大學公共政策研究中心負責的第六本《中國財政發(fā)展報告》已經(jīng)面世了。這個由上海財經(jīng)大學黨委書記兼校長談敏教授直接倡議和大力推動的年度系列財政發(fā)展報告，已經(jīng)在國內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。他在《2003中國財政發(fā)展報告》的序言中曾經(jīng)指出，中國財政發(fā)展報告“既有連續(xù)性，又有特色”。其連續(xù)性體現(xiàn)在每年的財政發(fā)展報告都對上年度中國財政運行狀況進行詳細分析和對未來狀況進行預測，其特色在于選擇中國財政和公共政策的某一重大問題展開深人研究。今年的財政發(fā)展報告仍然保持了以往年度的財政發(fā)展報告的連續(xù)性，并具有新的特點。    《2004中國財政發(fā)展報告》集中關注的是“三農(nóng)”政策問題。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題不僅是當期及今后相當長的一段時期內(nèi)中國共產(chǎn)黨全黨工作的“重中之重”，也是中國政治、經(jīng)濟和社會政策密切關注的重點。近年來，隨著黨和國家高層領導的重視，以及學術界和社會民間力量的加入，“三農(nóng)”問題受到了前所未有的密切關注。顯然，本報告所選擇的這個主題，具有鮮明的時代特色和重大的理論與現(xiàn)實意義。    報告對“三農(nóng)”問題的研究在指導思想上堅持以維護和提升中國公共利益為基點，并非“就農(nóng)論農(nóng)”。在研究框架和內(nèi)容的設計上，依照農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村政策和農(nóng)民政策分別討論了農(nóng)業(yè)的市場建設問題、農(nóng)村的公共產(chǎn)品提供問題和農(nóng)民的權益保護問題。在此基礎上，總報告對研究內(nèi)容進一步加以貫通，對主要觀點和政策建議進行了凝練。    該報告是我校相關學科研究力量通力合作的成果。它匯集了財政、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理和數(shù)量經(jīng)濟等多學科的研究人員。由于時間、資料、水平等方面的限制，報告難免有不當之處，敬請領導部門、學界同仁和社會各方有識之士不吝指正。                                                                      課題組                                                                     2004年4月

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