權利平等與地方差異

前言

一、權利視角下的中央與地方關系本書是中央和地方關系法治化研究的繼續(xù)，不過是從一個看上去不相關的視角。傳統(tǒng)的中央與地方關系研究一般只關注中央和地方的立法、財政或人事分權，而不涉及政府與公民之間的關系。在《國家主權與地方自治——中央與地方關系的法治化》中，我們處理的正是傳統(tǒng)意義上的中央與地方權力關系。然而，無論是中央還是地方政府，最終都是為了人服務的，因而終極意義上的中央和地方關系必然應以人權保障為出發(fā)點。在這個意義上，中央和地方關系實際上包含著中央、地方和人民三重關系如果單純考慮傳統(tǒng)意義上的中央和地方雙重關系，就必然忽視了公民權利這個基礎層面。在權利缺位的情況下，中央和地方關系的許多方面就失去了基本判斷標準，許多問題也就成了難解的“迷”。例如流浪乞討究竟應該由中央立法還是地方立法規(guī)定？農業(yè)稅究竟應該由中央統(tǒng)一還是各地自主征收或取消？不以公民權利保障作為基本參照系，就無法從根本上回答這些問題。如果說經濟改革只考慮中央對地方放權便必然陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈，因而最終的出路在于將經營自主權直接下放到企業(yè)，那么憲政改革也同樣不能囿于中央和地方權力分配，而不考慮公民權利保障作為終極出路。事實上，即便傳統(tǒng)的中央和地方關系研究也不能回避權利問題，譬如地方是否有權自行規(guī)定選舉當地領導的方式？各地高校是否有權自行規(guī)定招生錄取標準？這些問題雖然表面上也涉及中央和地方的權力關系，但是在本質上關系到公民的選舉權和教育平等機會，因而只有從權利視角才能真正求解適當的中央和地方權力關系。反之，從權利視角出發(fā)，某些看上去難解的中央和地方關系問題就迎刃而解了。譬如中國一直面臨著中央如何防治地方違法、腐敗、濫用權力和浪費資源等嚴峻問題，而無論如何合理分配中央和地方權限，都無法解決這些長期解決不了的“老大難”；但是一旦有效保障民主選舉和新聞自由等憲法基本權利，許多地方問題就自動消失了。如果還需要探討中央和地方關系的話，那么探討的論題已經不是傳統(tǒng)意義上的中央和地方分權，而是中央如何通過制度設計更有效地保障各地公民的平等權利。事實上，權利保障正是美國聯(lián)邦憲法設計中央與地方關系的基本出發(fā)點。在經典的《聯(lián)邦黨文集》第10篇，麥迪遜精辟論證了聯(lián)邦主義對于保障個人自由的重要作用，為美國聯(lián)邦制打下了憲政理論基礎。單一制中國沒有必要照搬美國的制度，但是兩者對于保障人權的出發(fā)點是共同的，因而美國憲政的經驗和邏輯值得中國借鑒。今天，我們同樣有必要將權利保障作為處理中央與地方關系的基本出發(fā)點。因此，我們對中央和地方關系的認識還需要一次根本的重構。中國在傳統(tǒng)上注重政府管制，因而中央和地方關系自然限于單純的中央和地方分權，作為基礎的公民權利反而被排除在視線范圍之外。但是在憲法強調“國家尊重和保障人權”的今天，我們不能不改變乃至顛覆傳統(tǒng)的思維模式，將公民權利保障放在中央和地方關系研究的首位。事實上，雖然在某些情況下還需要中央和地方的適當分權管制，在更多的時候，我們需要考慮的問題既不是中央如何管地方，更不是中央如何管我們，而是中央如何通過更合理的憲法制度設計更有效地保障我們的基本權利。就和中央今天已不需要管制我們的“糧票”、“油票”乃至“布票”，我們自己就能生活得很好一樣，中央今天應該做的并不在于它能夠積極主動地為我們制定多少法律，而在于如何維護憲法為我們保障的基本權利不受地方侵犯。尤其是中國人多、地大、地方差異更大，如何在照顧地方需要的前提下保障各地公民的平等權利，就成為我們這個泱泱大國的重要使命。這是一個新的視角。鳥瞰中國版圖，但見山巒疊嶂、河流縱橫。這是大自然賜予我們的自然地理條件，也是目前水平的科學技術無法改變的。對不同的地方貼上不同的標簽，就成了我們的城市和鄉(xiāng)村，生活在不同地方的人民也享受不同的條件、待遇和權利，其中某些或許是長期自然形成的產物，某些卻是人為規(guī)定造成的。法律和權利就是人為賦予的，因而也是人所能改變的。人類從大自然那里繼承了一幅割裂的版圖，但是通過意念和法律將民族國家統(tǒng)一起來，并使之超越自然地理或風土人情造成的隔閡；大自然對人類是不平等的，但是人類卻要從這天然的不平等中創(chuàng)造出一種平等的法律秩序。國家和憲法的作用難道不正在于改變大自然套在人類頭上的枷鎖，人為創(chuàng)造出一種更符合人性、更適合人類進步的基本秩序嗎？在制度設計上，中國的中央和地方關系正是要發(fā)揮這種作用，將遠隔千山萬水的不同地方統(tǒng)一在一個國家，并為不同地方、不同種族、不同性別的人提供基本的平等權利。二、權利平等與國家統(tǒng)一   對于解決中國的城鄉(xiāng)二元體制、流浪乞討與城市治安之間的潛在矛盾、高考招生的地域歧視乃至民族區(qū)域自治和國家統(tǒng)一等一系列制度問題，權利視角的中央與地方關系研究都有建設性意義。由于筆者學識和視域有限，不可能面面俱到涉獵所有相關領域的問題，因而本書只能就近年來所關心的中國社會熱點問題提供自己的分析。中國的中央和地方關系不可能回避農村問題，因為中國的絕大多數“地方”至今仍是農村。如果說中國革命的進程是“農村包圍城市”，那么今天中國的城市仍然被廣大農村包圍著；如果說農村是中國的汪洋大海，那么城鎮(zhèn)至今只能算是這片海洋中的孤島。目前，中國社會最大的不平等顯然是城鄉(xiāng)不平等。我們認為，平等是應該被認真對待的；作為統(tǒng)一國家的公民，個人權利在原則上不應取決于其碰巧出生或生活的地區(qū)。因此，中央應盡快取消那些沒有存在理由的地區(qū)權利差異；對于因現實條件的限制而一時取消不了的差別，也應該采取必要措施逐步縮小差距。因此，中央與其采取統(tǒng)一取消農業(yè)稅等全國“一刀切”的措施，不如加大平等保護農民權利的力度。然而，如果城鄉(xiāng)差別太大，這么做可行嗎、充分嗎？要實現城鄉(xiāng)平等，可以參考兩種相反但又兼容的模式：一是美國為代表的自由市場模式，通過人口的自由流動來實現平衡；二是德國的政府干預模式，通過憲法保證各地財政均衡來實現公共福利的基本平等，而財政平等的目的至少部分也是為了公民更理性地行使遷徙自由。因此，城鄉(xiāng)平等不可避免地涉及農民的遷徙自由。在什么情況下，我們才可以完全放開城鄉(xiāng)人口流動的限制，而不會導致災難性的遷徙、擁擠和貧民窟？城鄉(xiāng)平等是否要求采取美國內戰(zhàn)后南部地區(qū)實施的“隔離但平等”(separate but equal)政策，盡管這種政策在骨子里是不平等的？  這些問題要求我們認真探討平等權的意義、價值以及縮小地方差距的可行機制。孫志剛事件和收容遣送制度的廢除只是揭開了戶籍改革的序幕，實質性平等還要等待在小心試驗過程中一點一滴的進步。遷徙自由和城市開放的前提必然是城鄉(xiāng)差別的實質性縮小，農村至少對于相當一部分人來說具有城市所沒有的吸引力，因而城鄉(xiāng)只是代表兩種不同但大致對等的不同生活方式而已。只有到那個時候，中國的城鄉(xiāng)關系才能走上法治化的正常軌道。城鄉(xiāng)差別的另一個突出體現是高考制度。如果說城鄉(xiāng)經濟和政策差別只是造成結果的不平等，那么高考地域歧視則湮滅了縮小城鄉(xiāng)差距的希望。中國所有的大學都集中在城市，絕大多數著名高校都集中在大城市，農村沒有一所大學或哪怕是社區(qū)學院，而所有公立大學在招生錄取標準上都存在嚴重的地方保護主義傾向，對“地方子弟”降低錄取標準；即便在同一個省的不同地區(qū)，大學錄取也優(yōu)先照顧省會等大都市。在地域歧視的自我保護機制下，集中所有高等教育資源的城市子弟當然占盡先機，更不用說他們已經享受12年之久的遠比農村優(yōu)越的基礎教育。隨著城鄉(xiāng)受教育機會的差距不斷拉大，農村子弟接受高等教育的機會必然逐年縮減。如此趨勢恐怕是和城鄉(xiāng)平等化政策背道而馳的，而高考改革勢必遇到城市既得利益的巨大阻力。擊破地方阻力的最終希望在于中央。只有中央的統(tǒng)一高考政策才能打破各地自保而又自危的困境，“強迫”各地高校實現平等開放的政策。由此看來，近年來高考權力的不斷下放恰恰是一個錯誤的方向。高考改革不僅涉及國家教育政策，而且最終還涉及民族團結乃至國家統(tǒng)一等宏觀問題。正如高考錄取政策所顯示的，目前國家在各方面都對少數民族和邊遠貧困地區(qū)給予照顧。雖然適當形式的高考糾偏行動及其它優(yōu)惠政策是必要的，但是我們在此還是強調基本自由和權利平等對于民族和諧的重要性。在這個領域，唐山的警示再次顯示出相關性。雖然經濟上的照顧或許是必要的，但是中央在宗教、文化和民族自治等方面沒有必要過多干預。堅守平等、宗教自由和地方民主自治等憲法基本原則，從制度上保證這些原則得到貫徹落實，將是維護民族團結和國家統(tǒng)一的最有效手段。最后，權利平等似乎是有限度的。在國家沒有完成政治統(tǒng)一的前提下，還沒有一部相互認同的統(tǒng)一憲法，也不可能完全實現平等。事實上，即便已經回歸的香港和澳門特別行政區(qū)也分別受各自的基本法管轄，特區(qū)居民享受和內地人民不同的憲法性權利，而且在可見的將來，為了體現“一國兩制”、高度自治的基本精神，中央也不會主動為這些地區(qū)的居民權利像內地人民那樣提供底線保障。然而，在更廣泛的意義上，以權利保障為出發(fā)點的一貫思路還是有效的。無論是對于港澳還是臺灣，只要中央充分保證地方民主自治，信任、尊重并順應當地民意要求，避免將自己的意志強加在這些地區(qū)之上，那么必將爭取更多的民心、建立更多的互信、營造更多的和諧，國家統(tǒng)一也將只是一個水到渠成的時間問題。

內容概要

　　本書是從權利視角對中央和地方關系的一次根本重構。大自然對人類是不平等的，人類依靠自身的良知與理性，從天然的不平等中創(chuàng)造出平等的法律秩序。一國憲治的作用正在于解除大自然套在人類身上的枷鎖，創(chuàng)造出一種更符合人性的基本秩序。合理的中央和地方關系將遠隔萬里的不同地方統(tǒng)一在一個國家，并為不同區(qū)域、不同種族、不同性別的人提供基本的平等權利。

作者簡介

張千帆，美國德克薩斯大學奧斯汀分校政府學博士，曾任南京大學法學院教授、博士生導師、《南京大學法律評論》主編，現任北京大學法學院教授、博士生導師、中國憲法學會副會長、北京大學憲法與行政法研究中心常務副主任以及法學院人大與議會研究中心主任。主要研究中外憲政，并在相關領域出版專著和主編教材20多部，發(fā)表論文百余篇、評論240多篇。

書籍目錄

《大國憲治》叢書序
　前言
第一章　從管制到自由——遷徙權的憲法演變及其對國家統(tǒng)一的意義
　一、引言
　二、歐美收容遣送制度的歷史演變
　三、遷徙自由與地方秩序的良性平衡——地方治安管制的合憲性分析
　四、從貧困救助看中央與地方權限的界定
　五、遷徙自由對國家統(tǒng)一的意義
第二章 “三農”問題——中央應該管什么?
　一、引言——“三農”問題的制度成因
　二、民主與信任——從“美國銀行案”看新農村建設的制度保障
　三、從“三農”問題看完善地方自治的必要性
　四、“三農”問題——中央應該管什么?
　五、結論——走向中央與地方關系的法治化
第三章　憲法變通與地方試驗——再論良性違法(憲)的界定及其超越
　一、引言
　二、地方改革違法(憲)的實例
　三、如何判斷違法(憲)的良性或惡性?
　四、如何超越“良性違法(憲)”?對憲法本質的再思考
第四章　考試多元還是地方保護?大學招生指標制度的合憲性分析
第五章　國家統(tǒng)一、族群和諧與權利保障
第六章 國家統(tǒng)一的憲政機制
結語 中國權利保障模式的路徑與走向
附錄 加拿大聯(lián)邦最高法院對魁北克分離問題的決定
后記
　　

章節(jié)摘錄

版權頁：插圖：當然，中國是一個單一制國家，未必適用聯(lián)邦制國家的輔助性原則，且中央政府仍有必要在宏觀調控和地區(qū)平衡等領域發(fā)揮主導作用。事實上，即使在聯(lián)邦國家，由于經濟規(guī)模的不斷擴大，中央政府的經濟干預幾乎無所不在，和單一制國家并沒有實質性區(qū)別。然而，“良性違憲”所揭示的邏輯表明，單一制國家的中央政府也同樣應遵循憲法變革的一般規(guī)律。單一制和中央集權并不意味著中央是全能的。事實上，也只有在中央政府有所不為的前提下，才能真正保證有所為。憲法第3條規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！彪m然沒有說明如何平衡中央“統(tǒng)一領導”和地方“主動性、積極性”，但第3條大致表達了同樣的意思。且在筆者看來，中央的有所為應該就是規(guī)定民主、法治和人權的底線以及有效的保障機制，而有所不為則是充分允許地方為了實現同樣的目的進行改革試驗的自由。這就是憲法的基本精神，也是中國改革的邏輯。憲法既賦予中央在某些重要領域的統(tǒng)一領導能力，尤其是公民權利在全國范圍內的平等保護，又賦予地方積極創(chuàng)新的自主權。在符合民主、法治和人權基本原則的前提下，每個地方都可以成為制度創(chuàng)新的試驗基地；一個成功的地方試驗可以為其他地方所借鑒，最后在全國范圍內推廣。中國二十多年的改革就是這么走過來的，以后還將這樣走下去。憲法不但不應阻礙改革進程，而且應該通過中央與地方關系的合理化為地方試驗的順利進行提供制度保障。當然，在憲法的有關規(guī)定做出相應調整之前，“良性違憲”理論還有其一定的實際價值。它要求我們寬容地看待那些看起來違法乃至違憲的地方試驗，拒絕形式主義和教條主義的憲法解釋，避免用靜止以至過時的理論去約束不斷發(fā)展的現實。如果地方試驗不但促進了地方的民主、法治和人權，而且也沒有損害任何全國性利益，那么即使其合法性乃至合憲性存在著一時不能解決的疑問，我們還是應該理直氣壯地說：這種違法（憲）是“良性”的！

后記

2007年5至8月，筆者訪問臺灣地區(qū)中研院，在此期間寫成了本書的初稿。將近尾聲的時候，臺風頻襲，豪雨大作，中南部許多地方被雨水淹沒。8月18日，原本要離臺返京，恰好遇上十分強勁的圣帕臺風，來勢兇猛，令人驚懼，航班被迫取消。問了院里同仁，方知其實每年都基本上是如此。初來乍到，原以為臺灣是一個風調雨順、物產富饒之地，但是最后幾天卻改變了印象。雖然各式蔬菜、水果、海鮮確實應有盡有，但這只是臺灣的一面。另一面則正好相反，臺灣是一個自然災害頻發(fā)的地方，臺風、地震、泥石流……事實上，據中研院文哲所的劉述先教授介紹，臺灣正是靠了臺風才風調雨順；若臺風不來，天公不降雨，臺灣就干涸了。看來，臺灣還真的和臺風結下了不解之緣。我不知這究竟算不幸還是幸運，它似乎預示著臺灣自甲午戰(zhàn)爭以后多舛的命運。也許，它注定是要在暴風雨中生存的。因此，臺灣有臺灣的不易，臺灣人有臺灣人的艱辛。記得臨行前幾天，《臺灣法學》的田金益總編在飯間提起，當年曾傳說蔣中正站在中研院的四分溪旁，看著逆流而上的魚群，不勝感慨并以此勉勵下屬。我聽了感到很詫異。四分溪是流經中研院的一條小河，很淺；流經之處大部分剛沒過腳背，只有來臺風、下大雨的時候方一現河流洶涌的本色。我平時每天路過四分溪，卻從來不曾想過這么一條小溪還會有魚；聽金益這么一說，不免駐足仔細看了看河里，竟果然有不少魚！看著它們不甘隨流、奮力向上的勢頭，不禁為之感動。在臺灣這些日子，它們是我見過的最能象征臺灣精神的兆物。

編輯推薦

《權利平等與地方差異:中央與地方關系法治化的另一種視角》：憲政早已不再是孤獨的探索，而是世界各國的共同追求?！八街?，可以攻玉”；即便是他國的失敗，也未嘗不可以成為中國成功之母，幫助中國憲政在“摸著石頭過河”的進程中避免渦流和暗礁，走向美好和諧之未來。本叢書旨在以憲政學術推動憲政實踐，祈望中國百年憲政之夢早日成真。

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