中國農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀

內(nèi)容概要

　　該書的第一篇由徐秀麗、俞可平執(zhí)筆，是福特基金會資料課題“20世紀(jì)二三十年代和八九十年代的中國農(nóng)村治理：以定縣、鄒平和江寧為例的比較研究”的總報告，研究范圍為縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級的農(nóng)村治理，尤其側(cè)重村級治理。其余幾篇由來自3個案例所在地的高等院校和科研機構(gòu)的研究人員完成。他們參考了大量的文獻(xiàn)資料，并進行了實地調(diào)查，獲取了彌足珍貴的資料。另外，對解決農(nóng)村治理中存在的問題提出了合理的建議。該書對中國農(nóng)村問題的研究者具有重要的學(xué)術(shù)參考價值，對有關(guān)部門制定相應(yīng)的農(nóng)村發(fā)展政策也可提供參考。

書籍目錄

第一章　中國農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀：以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析(附英文)　徐秀麗　俞可平第二章　民國時期定縣的鄉(xiāng)村治理　　李德芳第三章　定州農(nóng)村治理現(xiàn)狀　 王鳳鳴第四章　民國時期鄒平的鄉(xiāng)村治理　 莊維民第五章　鄒平農(nóng)村治理現(xiàn)狀　　王振海第六章　民國時期江寧的鄉(xiāng)村治理　 馬俊亞第七章　江寧農(nóng)村治理現(xiàn)狀　 金太軍后　記

章節(jié)摘錄

　　千方百計激發(fā)這些鄉(xiāng)村精英參與村公共事務(wù)管理的積極性，并且通過合法的手段使他們順利當(dāng)選為村的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，使這些“在野的”社會精英成為“執(zhí)政的”政治精英，防止他們成為與合法的鄉(xiāng)村公共權(quán)威和政府相抗衡的力量，這是實現(xiàn)農(nóng)村善治的關(guān)鍵所在。　　顯而易見，梁漱溟在鄒平的鄉(xiāng)村自治制度設(shè)計中已經(jīng)充分注意到了這一點。他特別注重將農(nóng)村中具有聲望、地位和影響的鄉(xiāng)紳納入作為鄉(xiāng)村自治權(quán)威機構(gòu)的鄉(xiāng)學(xué)和村學(xué)中，充任學(xué)董和學(xué)長。按照他的制度設(shè)計，各地的鄉(xiāng)學(xué)成立前，須先組織鄉(xiāng)學(xué)學(xué)董會。學(xué)董會由鄉(xiāng)中有信用、有資望的領(lǐng)袖組成，“因為倡辦此事，非先得鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的同意與幫助，就無法作起”。為得到鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的同意和幫助，研究院和實驗縣政府通常要先派輔導(dǎo)員到各鄉(xiāng)，拜訪鄉(xiāng)村有資望的人，向其說明鄉(xiāng)學(xué)的辦法，請他們出來領(lǐng)導(dǎo)大家辦理地方興革事業(yè)，然后組織學(xué)董會。學(xué)董會視鄉(xiāng)的大小有學(xué)董十幾人或幾十人不等。鄉(xiāng)內(nèi)各村學(xué)理事及未設(shè)村學(xué)村的村長為當(dāng)然學(xué)董，另外由縣政府聘請一至三名素孚眾望、熱心公益的本鄉(xiāng)人士為聘任學(xué)董。學(xué)董會成立后，從學(xué)董中推選一位“齒德并茂”、“群情所歸”的人擔(dān)任學(xué)長；并推選一至三位熱心公益、辦事能力強的人為常務(wù)學(xué)董，其中一位擔(dān)任鄉(xiāng)理事。村學(xué)的組織過程和結(jié)構(gòu)與此類似(莊維民，2003)?！　?949年到改革開放前，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨一直把政治素質(zhì)作為壓倒一切的干部標(biāo)準(zhǔn)，在遴選農(nóng)村干部時也同樣如此。所以，除了文化大革命特殊時期由村革命委員會掌權(quán)外，鄉(xiāng)村的權(quán)力長期集中在黨支部，黨員基本上壟斷了農(nóng)村的政治權(quán)力，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳”、“鄉(xiāng)賢”型精英被極大地邊緣化。毫無疑問，中國共產(chǎn)黨吸納了眾多工人、農(nóng)民和知識分子精英，但它不可能將所有精英吸納進黨內(nèi)。在農(nóng)村，由于村黨支部壟斷了全部政治權(quán)力，農(nóng)民中的黨員具備某種政治地位和政治勢力，所以，一些黨員干部從維護自身利益出發(fā)，想方設(shè)法拒斥其他精英分　　子進入黨組織。農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，大量能人脫穎而出，這些致富能人成為新一代的鄉(xiāng)村精英，但原有的村治體制將他們排除在公共權(quán)威機構(gòu)之外。于是，政治精英與社會精英在許多農(nóng)村成為明顯不同的兩個勢力圈。1980年代中共中央決定在全國農(nóng)村推行村民自治制度，與村黨支部同為村級治理權(quán)威的村委會成員由全體村民選舉產(chǎn)生。這種村民自治制度的推行當(dāng)然首先是出于發(fā)展農(nóng)村民主政治的需要，但是從農(nóng)村治理的意義上說，它也為最大限度地吸納鄉(xiāng)村精英參加村務(wù)管理提供了可能?！　〈迕褡灾沃贫葹樾乱淮泥l(xiāng)村精英成為合法的村治權(quán)威開辟了通道，將中國農(nóng)村治理推進到了一個新的發(fā)展階段，對中國農(nóng)村社會的整體進步和發(fā)展具有里程碑式的意義。然而，它也帶來了民國時期的鄉(xiāng)村治理所不曾遇到的新問題，這就是如何協(xié)調(diào)村黨支部和村委會這兩個農(nóng)村治理權(quán)威組織之間的關(guān)系。在現(xiàn)行的農(nóng)村政治體制下，這兩者都是合法的農(nóng)村公共管理權(quán)威。村黨支部是村民委員會組織法規(guī)定的農(nóng)村“領(lǐng)導(dǎo)核心”，村民委員會是憲法和村委會組織法規(guī)定的農(nóng)村自治權(quán)力機構(gòu)。村民委員會是由全體村民在全村范圍內(nèi)直接選舉產(chǎn)生的，村黨支部只是從全體黨員中選舉產(chǎn)生的，因此，從精英來源的范圍和民意的基礎(chǔ)來看，村委會甚至比黨支部更廣泛，但黨支部是現(xiàn)行體制規(guī)定的不可動搖的村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)核心。這樣一種制度安排，加上在中國農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型時期鄉(xiāng)村精英自身也正在經(jīng)歷新老交替的過程，在村委會和黨支部之間必然會形成一種張力。事實上，大量的研究已經(jīng)證明，農(nóng)村兩委會的關(guān)系問題已經(jīng)成為h嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵因素。兩委會矛盾和沖突所導(dǎo)致的財務(wù)混亂、村務(wù)荒、村政失控現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。在少數(shù)地方，甚至演變?yōu)榇迕衽c政府的直接對立和沖突?！　　　∫话阏J(rèn)為，民國時期的所有鄉(xiāng)村治理改革最后都以失敗告終；其失敗的根本原因是它們所依賴的政治經(jīng)濟制度最終都崩潰了。但不可因此否認(rèn)，這些改革的失敗與它們本身所存在的問題和遇到的困難是分不開的。改革開放后推行的新一輪農(nóng)村治理改革，建立在全新的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，具有強大的生命力，正在向縱深發(fā)展。但同樣不可因此而否認(rèn)，它們在前進過程中也遇到了不少困難和問題。從歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，農(nóng)村治理改革的普遍問題主要體現(xiàn)以下五個方面?！　?1)法律規(guī)定的鄉(xiāng)村自治制度在很大程度上流于形式。民國時期和改革時期，中央政府和地方政府對于村民治理制度都專門制定了一系列的法律規(guī)章，詳細(xì)規(guī)定了村民的權(quán)利、村民自治的機制和程序、村民治理所要達(dá)到的目標(biāo)等。但從整體上說，村民治理的基本制度，如選舉制度、決策制度、管理制度、監(jiān)督制度等，在很大程度上徒有形式，并沒有得到真正的貫徹　　落實。在有些情況下，從形式上就沒有按照法定的制度辦事；在有些情況下，雖有形式而無實際效果；還有一些情況，則是法律制度的規(guī)定在實施過程中被嚴(yán)重扭曲。造成這種現(xiàn)實結(jié)果的原因，部分在于村民自治制度本身規(guī)定不完善，與現(xiàn)實條件有較大差距，難以貫徹落實；但更主要的原因，是地方政府官員和村干部的法制意識、民主意識和責(zé)任意識淡薄，村民缺乏足夠的民主意識、權(quán)利意識、參與熱情和治理能力?！　?2)村民自治程度不高，政府干預(yù)過多?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理改革的核心，是村民的民主自治，由村民自己對村務(wù)進行管理。但在村民治理實踐中，村民自我管理的職能被嚴(yán)重弱化，政府對村治的干預(yù)太多。在許多情況下，法定的村級權(quán)威組織成了上級政府的駐村辦事處，它更多地體現(xiàn)的是上級政府的意圖，而不是村民的愿望。此外，地方政府還通過向村里派駐政府官員等多種方式，直接干預(yù)村務(wù)治理。鄉(xiāng)村治理中的“強行政”，嚴(yán)重削弱了村民的自治程度，與“強行政”相伴隨的只能是“弱自治”?！　?3)鄉(xiāng)村治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)，大大降低了治理的效率。鄉(xiāng)村治理權(quán)威的三重結(jié)構(gòu)只有在高度協(xié)調(diào)時，才能發(fā)揮促進農(nóng)村善治的積極作用。當(dāng)它們不協(xié)調(diào)，特別是當(dāng)它們相互沖突時，　　不可避免地會產(chǎn)生治理的負(fù)面效應(yīng)。民國時期，鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性矛盾主要發(fā)生在村民自治權(quán)威與地方政府權(quán)威之間。這種縱向的結(jié)構(gòu)性矛盾在現(xiàn)今的農(nóng)村治理中依然存在，而且，隨著政府權(quán)力的擴張和下伸，這一矛盾往往比民國時期更為激烈，主要表現(xiàn)為村委會、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委的利益矛盾。但是現(xiàn)今最主要的結(jié)構(gòu)性矛盾不是縱向的，而是橫向的，即法定的村級公共權(quán)威之間的矛盾，突出表現(xiàn)為村委會與村黨支部之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。一個村的村委會與村黨支部之間的關(guān)系如何，在很大程度上決定著該村的治理狀況?！　?4)社會資本在鄉(xiāng)村治理中的消極作用過大。無論在民國時期還是在改革時期，鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)實與制度規(guī)定的目標(biāo)均有著很大的差距，法治原則在鄉(xiāng)村治理中很難得到有效貫徹。造成這一現(xiàn)象的重要原因，就是中國農(nóng)村社會中大量存在的社會資本的負(fù)而作用過大。社會資本作為建立在信任之上的互惠性參與網(wǎng)絡(luò)，對鄉(xiāng)村的民主治理既有積極的作用，也有消極的作用。當(dāng)少數(shù)人運用其社會資本來增進其個人的或少數(shù)人的利益，而破壞正當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)則和法律原則時，就必然會損害多數(shù)人的利益。在這種情況下，社會資本的消極作用就壓倒其積極作用，不利于實現(xiàn)真正的善治。農(nóng)村社會中錯綜復(fù)雜的家族、宗族、親戚、朋友、同學(xué)、鄰居等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅嚴(yán)重地影響著鄉(xiāng)村法定權(quán)威的選舉產(chǎn)生過程，而且嚴(yán)重地影響著鄉(xiāng)村權(quán)威對村務(wù)的管理過程，常常導(dǎo)致利益分配的不公、正常秩序的破壞和法定規(guī)則的失效?！　?5)非法勢力比較嚴(yán)重地干擾了鄉(xiāng)村的民主治理。民國時明的鄉(xiāng)村治理改革就受到了地方非法勢力的嚴(yán)重干擾，主要是宗族勢力和地方的土豪劣紳。他們操縱選舉、把持村務(wù)、包攬詞訟、強奸民意、為所欲為。在改革開放后的今天，這些地方非法勢力又逐漸開始抬頭，干擾農(nóng)村的民主治理。在一些地方，宗族、家族勢力仍然是影響村民自治的重要因素，誰的家族和宗族勢力強大，誰就容易當(dāng)選村干部和影響村的重大決策。在一些地方，地痞流氓等黑惡勢力也企圖通過恫嚇、欺騙、威逼、利誘等非法手段控制村民自治，左右村務(wù)管理。在一些地方，少數(shù)比較富裕和經(jīng)濟實力較強的村民，開始采取賄賂的手段影響村委會、村黨支部的選舉和重大的村務(wù)決策?！　”M管以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理改革，曾經(jīng)充滿并且正住面臨許多嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)，甚至?xí)r至今日，仍然有人持反對的態(tài)度，但是，誰也無法阻擋它前進的步伐，因為它代表了中國現(xiàn)代農(nóng)村民主政治的發(fā)展方向，對于農(nóng)村社會的進步有著巨大的積極意義?！　　　≈腥A民國人民無論男女，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住1年或有住所達(dá)2年以上，年滿20歲，經(jīng)宣誓登記后，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民，有出席鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會及依法行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。其有下列情形之一者，不得享有以上權(quán)利：有反革命行為經(jīng)判決確定者；貪官污吏、土豪劣紳經(jīng)判決確定者；剝奪公民權(quán)尚未復(fù)權(quán)者；禁治產(chǎn)者；吸用鴉片或其代用品者?！　∴l(xiāng)鎮(zhèn)財政收入為：各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)及公款之孳息；各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公營業(yè)之純利；依法賦予之自治款項；縣區(qū)補助金；特別捐(征募此捐應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會議決)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算決算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會通過后呈報區(qū)公所核查，匯轉(zhuǎn)縣政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支應(yīng)于每3個月終公布一次?！　∧暇﹪裾陨轿鞔逯茷樗{(lán)本確立的上述鄉(xiāng)村自治制度滲透著現(xiàn)代民主精神，如規(guī)定所有自治人員均由公民直接選舉產(chǎn)生，其選舉方法也程序化、規(guī)范化?！　『颖弊鳛橐粋€農(nóng)業(yè)大省，十分重視鄉(xiāng)村治理。1928年國民政府《縣組織法》一頒布，河北省政府即相繼出臺了《河北省村治法案總綱》以及《河北省村閶鄰編制簡章》、《河北省村民　　會議簡章》、《河北省村長副閶鄰長選任簡章》、《村監(jiān)察委員會簡章》、《村息訟會簡章》、《各縣區(qū)公所組織簡章》、《區(qū)監(jiān)察委員會簡章》、《整理村界簡章》、《村公約之規(guī)定及執(zhí)行簡章》、《村財政簡章》、《村積谷簡章》，仿照山西，實行村制。按照《河北省各縣區(qū)村制施行程序日期表》，在1929年上半年，各縣要將劃區(qū)、編制村里閭鄰、召集村民會議、選舉區(qū)長、選委村長副閶鄰長、組織區(qū)公所、成立村公所、村息訟會、村里監(jiān)察委員會、區(qū)監(jiān)察委員會、整理村界等情況，逐項呈報備案。此項村治方案尚未付諸實施，國民政府就重新頒布《縣組織法》，逐步確立全國統(tǒng)一的鄉(xiāng)村自治制度體系。河北省政府隨后根據(jù)本省省情，修改了鄉(xiāng)村自治法規(guī)，通令各鄉(xiāng)村地方一律編鄉(xiāng)，不設(shè)鎮(zhèn)制。同時還制定《河北省各縣鄉(xiāng)自治總綱及綱要表》，作為推進鄉(xiāng)村自治的指南。

媒體關(guān)注與評論

　　后記　　我們在設(shè)計這一研究項目的時候，抱有較高的學(xué)術(shù)理想。一方面，我們力圖建立一個較為宏觀的中國農(nóng)村治理分析框架，另一方面，又設(shè)計了盡可能微觀的案例研究綱目；一方面，我　　們試圖讓歷史與現(xiàn)實“對接”，并揭示現(xiàn)實的可能走向，另一方面，又嘗試探索不同歷史階段以及不同區(qū)域的各自特點。這樣的研究設(shè)計，一方面讓我們不時體會“有所發(fā)現(xiàn)”的喜悅，另　　一方面，又不可避免地經(jīng)常讓我們感到力不從心。結(jié)果，課題最終完成時，已超出預(yù)期時間一年，而且，對于許多問題，我們覺得研究才剛剛開始，一些結(jié)論也只是探索性的。　　課題組的成員構(gòu)成也反映了這一研究的獨特之處。參加課題的8位主要研究人員，一半為政治學(xué)者，一半為歷史學(xué)者；除兩位總報告的撰寫者供職于北京外，其余學(xué)者分別來自三個案例所在地的高等院校和科研機構(gòu)。這樣的安排，一方面是為了發(fā)揮各自的學(xué)科專長，另一方面是為了獲取資料的方便以及追求研究者對研究對象的那種身在其中的“感覺”，而這種感覺對于個案研究而言是彌足珍貴的。項目負(fù)責(zé)人本設(shè)計了詳盡的綱目，但正如本書文本所顯示的，各章在體例上很不統(tǒng)一，而且，對若干問題的看法還有明顯的差距甚至意見恰恰相反。主持人保留了這種差異，除了尊重作者之外，主要是覺得農(nóng)村治理的實踐在各地之間差距甚大，而理論探索又剛剛開始，保留差異應(yīng)該比強求一律更有利于社會實踐和學(xué)術(shù)研究的發(fā)展?！　≡诒緯鴮⒁霭娴臅r候，作為項目主持人，我對課題組的各位成員表示由衷的感謝，由于他們的無私合作和專業(yè)精神，本書最終得以順利完成。在本項目的進行過程中，我們對定州、　　鄒平、江寧三地進行了實地考察和調(diào)查訪問，得到三地眾多單位和個人的全力支持和熱情協(xié)作，我們對他們懷有深切的感激之情。本研究得到福特基金會的經(jīng)費支持，該會駐華首席代表華安德博士和項目官員沙琳博士，均是學(xué)養(yǎng)良好的中國問題研究者，在本項目進行過程中，我們有過幾次學(xué)者式的交談，我從這些交談中獲益良多。　　徐秀麗　　2004年4月12于北京

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