中國(guó)農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀

內(nèi)容概要

　　該書(shū)的第一篇由徐秀麗、俞可平執(zhí)筆，是福特基金會(huì)資料課題“20世紀(jì)二三十年代和八九十年代的中國(guó)農(nóng)村治理：以定縣、鄒平和江寧為例的比較研究”的總報(bào)告，研究范圍為縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)的農(nóng)村治理，尤其側(cè)重村級(jí)治理。其余幾篇由來(lái)自3個(gè)案例所在地的高等院校和科研機(jī)構(gòu)的研究人員完成。他們參考了大量的文獻(xiàn)資料，并進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，獲取了彌足珍貴的資料。另外，對(duì)解決農(nóng)村治理中存在的問(wèn)題提出了合理的建議。該書(shū)對(duì)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的研究者具有重要的學(xué)術(shù)參考價(jià)值，對(duì)有關(guān)部門(mén)制定相應(yīng)的農(nóng)村發(fā)展政策也可提供參考。

書(shū)籍目錄

第一章　中國(guó)農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀：以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析(附英文)　徐秀麗　俞可平第二章　民國(guó)時(shí)期定縣的鄉(xiāng)村治理　　李德芳第三章　定州農(nóng)村治理現(xiàn)狀　 王鳳鳴第四章　民國(guó)時(shí)期鄒平的鄉(xiāng)村治理　 莊維民第五章　鄒平農(nóng)村治理現(xiàn)狀　　王振海第六章　民國(guó)時(shí)期江寧的鄉(xiāng)村治理　 馬俊亞第七章　江寧農(nóng)村治理現(xiàn)狀　 金太軍后　記

章節(jié)摘錄

　　千方百計(jì)激發(fā)這些鄉(xiāng)村精英參與村公共事務(wù)管理的積極性，并且通過(guò)合法的手段使他們順利當(dāng)選為村的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，使這些“在野的”社會(huì)精英成為“執(zhí)政的”政治精英，防止他們成為與合法的鄉(xiāng)村公共權(quán)威和政府相抗衡的力量，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的關(guān)鍵所在。　　顯而易見(jiàn)，梁漱溟在鄒平的鄉(xiāng)村自治制度設(shè)計(jì)中已經(jīng)充分注意到了這一點(diǎn)。他特別注重將農(nóng)村中具有聲望、地位和影響的鄉(xiāng)紳納入作為鄉(xiāng)村自治權(quán)威機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)學(xué)和村學(xué)中，充任學(xué)董和學(xué)長(zhǎng)。按照他的制度設(shè)計(jì)，各地的鄉(xiāng)學(xué)成立前，須先組織鄉(xiāng)學(xué)學(xué)董會(huì)。學(xué)董會(huì)由鄉(xiāng)中有信用、有資望的領(lǐng)袖組成，“因?yàn)槌k此事，非先得鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的同意與幫助，就無(wú)法作起”。為得到鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的同意和幫助，研究院和實(shí)驗(yàn)縣政府通常要先派輔導(dǎo)員到各鄉(xiāng)，拜訪鄉(xiāng)村有資望的人，向其說(shuō)明鄉(xiāng)學(xué)的辦法，請(qǐng)他們出來(lái)領(lǐng)導(dǎo)大家辦理地方興革事業(yè)，然后組織學(xué)董會(huì)。學(xué)董會(huì)視鄉(xiāng)的大小有學(xué)董十幾人或幾十人不等。鄉(xiāng)內(nèi)各村學(xué)理事及未設(shè)村學(xué)村的村長(zhǎng)為當(dāng)然學(xué)董，另外由縣政府聘請(qǐng)一至三名素孚眾望、熱心公益的本鄉(xiāng)人士為聘任學(xué)董。學(xué)董會(huì)成立后，從學(xué)董中推選一位“齒德并茂”、“群情所歸”的人擔(dān)任學(xué)長(zhǎng)；并推選一至三位熱心公益、辦事能力強(qiáng)的人為常務(wù)學(xué)董，其中一位擔(dān)任鄉(xiāng)理事。村學(xué)的組織過(guò)程和結(jié)構(gòu)與此類似(莊維民，2003)?！　?949年到改革開(kāi)放前，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨一直把政治素質(zhì)作為壓倒一切的干部標(biāo)準(zhǔn)，在遴選農(nóng)村干部時(shí)也同樣如此。所以，除了文化大革命特殊時(shí)期由村革命委員會(huì)掌權(quán)外，鄉(xiāng)村的權(quán)力長(zhǎng)期集中在黨支部，黨員基本上壟斷了農(nóng)村的政治權(quán)力，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳”、“鄉(xiāng)賢”型精英被極大地邊緣化。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)共產(chǎn)黨吸納了眾多工人、農(nóng)民和知識(shí)分子精英，但它不可能將所有精英吸納進(jìn)黨內(nèi)。在農(nóng)村，由于村黨支部壟斷了全部政治權(quán)力，農(nóng)民中的黨員具備某種政治地位和政治勢(shì)力，所以，一些黨員干部從維護(hù)自身利益出發(fā)，想方設(shè)法拒斥其他精英分　　子進(jìn)入黨組織。農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，大量能人脫穎而出，這些致富能人成為新一代的鄉(xiāng)村精英，但原有的村治體制將他們排除在公共權(quán)威機(jī)構(gòu)之外。于是，政治精英與社會(huì)精英在許多農(nóng)村成為明顯不同的兩個(gè)勢(shì)力圈。1980年代中共中央決定在全國(guó)農(nóng)村推行村民自治制度，與村黨支部同為村級(jí)治理權(quán)威的村委會(huì)成員由全體村民選舉產(chǎn)生。這種村民自治制度的推行當(dāng)然首先是出于發(fā)展農(nóng)村民主政治的需要，但是從農(nóng)村治理的意義上說(shuō)，它也為最大限度地吸納鄉(xiāng)村精英參加村務(wù)管理提供了可能。　　村民自治制度為新一代的鄉(xiāng)村精英成為合法的村治權(quán)威開(kāi)辟了通道，將中國(guó)農(nóng)村治理推進(jìn)到了一個(gè)新的發(fā)展階段，對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的整體進(jìn)步和發(fā)展具有里程碑式的意義。然而，它也帶來(lái)了民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理所不曾遇到的新問(wèn)題，這就是如何協(xié)調(diào)村黨支部和村委會(huì)這兩個(gè)農(nóng)村治理權(quán)威組織之間的關(guān)系。在現(xiàn)行的農(nóng)村政治體制下，這兩者都是合法的農(nóng)村公共管理權(quán)威。村黨支部是村民委員會(huì)組織法規(guī)定的農(nóng)村“領(lǐng)導(dǎo)核心”，村民委員會(huì)是憲法和村委會(huì)組織法規(guī)定的農(nóng)村自治權(quán)力機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)是由全體村民在全村范圍內(nèi)直接選舉產(chǎn)生的，村黨支部只是從全體黨員中選舉產(chǎn)生的，因此，從精英來(lái)源的范圍和民意的基礎(chǔ)來(lái)看，村委會(huì)甚至比黨支部更廣泛，但黨支部是現(xiàn)行體制規(guī)定的不可動(dòng)搖的村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)核心。這樣一種制度安排，加上在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期鄉(xiāng)村精英自身也正在經(jīng)歷新老交替的過(guò)程，在村委會(huì)和黨支部之間必然會(huì)形成一種張力。事實(shí)上，大量的研究已經(jīng)證明，農(nóng)村兩委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題已經(jīng)成為h嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵因素。兩委會(huì)矛盾和沖突所導(dǎo)致的財(cái)務(wù)混亂、村務(wù)荒、村政失控現(xiàn)象已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。在少數(shù)地方，甚至演變?yōu)榇迕衽c政府的直接對(duì)立和沖突。　　　　一般認(rèn)為，民國(guó)時(shí)期的所有鄉(xiāng)村治理改革最后都以失敗告終；其失敗的根本原因是它們所依賴的政治經(jīng)濟(jì)制度最終都崩潰了。但不可因此否認(rèn)，這些改革的失敗與它們本身所存在的問(wèn)題和遇到的困難是分不開(kāi)的。改革開(kāi)放后推行的新一輪農(nóng)村治理改革，建立在全新的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，具有強(qiáng)大的生命力，正在向縱深發(fā)展。但同樣不可因此而否認(rèn)，它們?cè)谇斑M(jìn)過(guò)程中也遇到了不少困難和問(wèn)題。從歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，農(nóng)村治理改革的普遍問(wèn)題主要體現(xiàn)以下五個(gè)方面?！　?1)法律規(guī)定的鄉(xiāng)村自治制度在很大程度上流于形式。民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期，中央政府和地方政府對(duì)于村民治理制度都專門(mén)制定了一系列的法律規(guī)章，詳細(xì)規(guī)定了村民的權(quán)利、村民自治的機(jī)制和程序、村民治理所要達(dá)到的目標(biāo)等。但從整體上說(shuō)，村民治理的基本制度，如選舉制度、決策制度、管理制度、監(jiān)督制度等，在很大程度上徒有形式，并沒(méi)有得到真正的貫徹　　落實(shí)。在有些情況下，從形式上就沒(méi)有按照法定的制度辦事；在有些情況下，雖有形式而無(wú)實(shí)際效果；還有一些情況，則是法律制度的規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中被嚴(yán)重扭曲。造成這種現(xiàn)實(shí)結(jié)果的原因，部分在于村民自治制度本身規(guī)定不完善，與現(xiàn)實(shí)條件有較大差距，難以貫徹落實(shí)；但更主要的原因，是地方政府官員和村干部的法制意識(shí)、民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)淡薄，村民缺乏足夠的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與熱情和治理能力?！　?2)村民自治程度不高，政府干預(yù)過(guò)多?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理改革的核心，是村民的民主自治，由村民自己對(duì)村務(wù)進(jìn)行管理。但在村民治理實(shí)踐中，村民自我管理的職能被嚴(yán)重弱化，政府對(duì)村治的干預(yù)太多。在許多情況下，法定的村級(jí)權(quán)威組織成了上級(jí)政府的駐村辦事處，它更多地體現(xiàn)的是上級(jí)政府的意圖，而不是村民的愿望。此外，地方政府還通過(guò)向村里派駐政府官員等多種方式，直接干預(yù)村務(wù)治理。鄉(xiāng)村治理中的“強(qiáng)行政”，嚴(yán)重削弱了村民的自治程度，與“強(qiáng)行政”相伴隨的只能是“弱自治”?！　?3)鄉(xiāng)村治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)，大大降低了治理的效率。鄉(xiāng)村治理權(quán)威的三重結(jié)構(gòu)只有在高度協(xié)調(diào)時(shí)，才能發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村善治的積極作用。當(dāng)它們不協(xié)調(diào)，特別是當(dāng)它們相互沖突時(shí)，　　不可避免地會(huì)產(chǎn)生治理的負(fù)面效應(yīng)。民國(guó)時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性矛盾主要發(fā)生在村民自治權(quán)威與地方政府權(quán)威之間。這種縱向的結(jié)構(gòu)性矛盾在現(xiàn)今的農(nóng)村治理中依然存在，而且，隨著政府權(quán)力的擴(kuò)張和下伸，這一矛盾往往比民國(guó)時(shí)期更為激烈，主要表現(xiàn)為村委會(huì)、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委的利益矛盾。但是現(xiàn)今最主要的結(jié)構(gòu)性矛盾不是縱向的，而是橫向的，即法定的村級(jí)公共權(quán)威之間的矛盾，突出表現(xiàn)為村委會(huì)與村黨支部之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。一個(gè)村的村委會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系如何，在很大程度上決定著該村的治理狀況。　　(4)社會(huì)資本在鄉(xiāng)村治理中的消極作用過(guò)大。無(wú)論在民國(guó)時(shí)期還是在改革時(shí)期，鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)實(shí)與制度規(guī)定的目標(biāo)均有著很大的差距，法治原則在鄉(xiāng)村治理中很難得到有效貫徹。造成這一現(xiàn)象的重要原因，就是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)中大量存在的社會(huì)資本的負(fù)而作用過(guò)大。社會(huì)資本作為建立在信任之上的互惠性參與網(wǎng)絡(luò)，對(duì)鄉(xiāng)村的民主治理既有積極的作用，也有消極的作用。當(dāng)少數(shù)人運(yùn)用其社會(huì)資本來(lái)增進(jìn)其個(gè)人的或少數(shù)人的利益，而破壞正當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)則和法律原則時(shí)，就必然會(huì)損害多數(shù)人的利益。在這種情況下，社會(huì)資本的消極作用就壓倒其積極作用，不利于實(shí)現(xiàn)真正的善治。農(nóng)村社會(huì)中錯(cuò)綜復(fù)雜的家族、宗族、親戚、朋友、同學(xué)、鄰居等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅嚴(yán)重地影響著鄉(xiāng)村法定權(quán)威的選舉產(chǎn)生過(guò)程，而且嚴(yán)重地影響著鄉(xiāng)村權(quán)威對(duì)村務(wù)的管理過(guò)程，常常導(dǎo)致利益分配的不公、正常秩序的破壞和法定規(guī)則的失效?！　?5)非法勢(shì)力比較嚴(yán)重地干擾了鄉(xiāng)村的民主治理。民國(guó)時(shí)明的鄉(xiāng)村治理改革就受到了地方非法勢(shì)力的嚴(yán)重干擾，主要是宗族勢(shì)力和地方的土豪劣紳。他們操縱選舉、把持村務(wù)、包攬?jiān)~訟、強(qiáng)奸民意、為所欲為。在改革開(kāi)放后的今天，這些地方非法勢(shì)力又逐漸開(kāi)始抬頭，干擾農(nóng)村的民主治理。在一些地方，宗族、家族勢(shì)力仍然是影響村民自治的重要因素，誰(shuí)的家族和宗族勢(shì)力強(qiáng)大，誰(shuí)就容易當(dāng)選村干部和影響村的重大決策。在一些地方，地痞流氓等黑惡勢(shì)力也企圖通過(guò)恫嚇、欺騙、威逼、利誘等非法手段控制村民自治，左右村務(wù)管理。在一些地方，少數(shù)比較富裕和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村民，開(kāi)始采取賄賂的手段影響村委會(huì)、村黨支部的選舉和重大的村務(wù)決策?！　”M管以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理改革，曾經(jīng)充滿并且正住面臨許多嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)，甚至?xí)r至今日，仍然有人持反對(duì)的態(tài)度，但是，誰(shuí)也無(wú)法阻擋它前進(jìn)的步伐，因?yàn)樗砹酥袊?guó)現(xiàn)代農(nóng)村民主政治的發(fā)展方向，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步有著巨大的積極意義?！　　　≈腥A民國(guó)人民無(wú)論男女，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住1年或有住所達(dá)2年以上，年滿20歲，經(jīng)宣誓登記后，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民，有出席鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)及依法行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。其有下列情形之一者，不得享有以上權(quán)利：有反革命行為經(jīng)判決確定者；貪官污吏、土豪劣紳經(jīng)判決確定者；剝奪公民權(quán)尚未復(fù)權(quán)者；禁治產(chǎn)者；吸用鴉片或其代用品者?！　∴l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為：各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)及公款之孳息；各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公營(yíng)業(yè)之純利；依法賦予之自治款項(xiàng)；縣區(qū)補(bǔ)助金；特別捐(征募此捐應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)議決)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算決算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)通過(guò)后呈報(bào)區(qū)公所核查，匯轉(zhuǎn)縣政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支應(yīng)于每3個(gè)月終公布一次。　　南京國(guó)民政府以山西村制為藍(lán)本確立的上述鄉(xiāng)村自治制度滲透著現(xiàn)代民主精神，如規(guī)定所有自治人員均由公民直接選舉產(chǎn)生，其選舉方法也程序化、規(guī)范化?！　『颖弊鳛橐粋€(gè)農(nóng)業(yè)大省，十分重視鄉(xiāng)村治理。1928年國(guó)民政府《縣組織法》一頒布，河北省政府即相繼出臺(tái)了《河北省村治法案總綱》以及《河北省村閶鄰編制簡(jiǎn)章》、《河北省村民　　會(huì)議簡(jiǎn)章》、《河北省村長(zhǎng)副閶鄰長(zhǎng)選任簡(jiǎn)章》、《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》、《村息訟會(huì)簡(jiǎn)章》、《各縣區(qū)公所組織簡(jiǎn)章》、《區(qū)監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》、《整理村界簡(jiǎn)章》、《村公約之規(guī)定及執(zhí)行簡(jiǎn)章》、《村財(cái)政簡(jiǎn)章》、《村積谷簡(jiǎn)章》，仿照山西，實(shí)行村制。按照《河北省各縣區(qū)村制施行程序日期表》，在1929年上半年，各縣要將劃區(qū)、編制村里閭鄰、召集村民會(huì)議、選舉區(qū)長(zhǎng)、選委村長(zhǎng)副閶鄰長(zhǎng)、組織區(qū)公所、成立村公所、村息訟會(huì)、村里監(jiān)察委員會(huì)、區(qū)監(jiān)察委員會(huì)、整理村界等情況，逐項(xiàng)呈報(bào)備案。此項(xiàng)村治方案尚未付諸實(shí)施，國(guó)民政府就重新頒布《縣組織法》，逐步確立全國(guó)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村自治制度體系。河北省政府隨后根據(jù)本省省情，修改了鄉(xiāng)村自治法規(guī)，通令各鄉(xiāng)村地方一律編鄉(xiāng)，不設(shè)鎮(zhèn)制。同時(shí)還制定《河北省各縣鄉(xiāng)自治總綱及綱要表》，作為推進(jìn)鄉(xiāng)村自治的指南。

媒體關(guān)注與評(píng)論

　　后記　　我們?cè)谠O(shè)計(jì)這一研究項(xiàng)目的時(shí)候，抱有較高的學(xué)術(shù)理想。一方面，我們力圖建立一個(gè)較為宏觀的中國(guó)農(nóng)村治理分析框架，另一方面，又設(shè)計(jì)了盡可能微觀的案例研究綱目；一方面，我　　們?cè)噲D讓歷史與現(xiàn)實(shí)“對(duì)接”，并揭示現(xiàn)實(shí)的可能走向，另一方面，又嘗試探索不同歷史階段以及不同區(qū)域的各自特點(diǎn)。這樣的研究設(shè)計(jì)，一方面讓我們不時(shí)體會(huì)“有所發(fā)現(xiàn)”的喜悅，另　　一方面，又不可避免地經(jīng)常讓我們感到力不從心。結(jié)果，課題最終完成時(shí)，已超出預(yù)期時(shí)間一年，而且，對(duì)于許多問(wèn)題，我們覺(jué)得研究才剛剛開(kāi)始，一些結(jié)論也只是探索性的。　　課題組的成員構(gòu)成也反映了這一研究的獨(dú)特之處。參加課題的8位主要研究人員，一半為政治學(xué)者，一半為歷史學(xué)者；除兩位總報(bào)告的撰寫(xiě)者供職于北京外，其余學(xué)者分別來(lái)自三個(gè)案例所在地的高等院校和科研機(jī)構(gòu)。這樣的安排，一方面是為了發(fā)揮各自的學(xué)科專長(zhǎng)，另一方面是為了獲取資料的方便以及追求研究者對(duì)研究對(duì)象的那種身在其中的“感覺(jué)”，而這種感覺(jué)對(duì)于個(gè)案研究而言是彌足珍貴的。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人本設(shè)計(jì)了詳盡的綱目，但正如本書(shū)文本所顯示的，各章在體例上很不統(tǒng)一，而且，對(duì)若干問(wèn)題的看法還有明顯的差距甚至意見(jiàn)恰恰相反。主持人保留了這種差異，除了尊重作者之外，主要是覺(jué)得農(nóng)村治理的實(shí)踐在各地之間差距甚大，而理論探索又剛剛開(kāi)始，保留差異應(yīng)該比強(qiáng)求一律更有利于社會(huì)實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究的發(fā)展?！　≡诒緯?shū)將要出版的時(shí)候，作為項(xiàng)目主持人，我對(duì)課題組的各位成員表示由衷的感謝，由于他們的無(wú)私合作和專業(yè)精神，本書(shū)最終得以順利完成。在本項(xiàng)目的進(jìn)行過(guò)程中，我們對(duì)定州、　　鄒平、江寧三地進(jìn)行了實(shí)地考察和調(diào)查訪問(wèn)，得到三地眾多單位和個(gè)人的全力支持和熱情協(xié)作，我們對(duì)他們懷有深切的感激之情。本研究得到福特基金會(huì)的經(jīng)費(fèi)支持，該會(huì)駐華首席代表華安德博士和項(xiàng)目官員沙琳博士，均是學(xué)養(yǎng)良好的中國(guó)問(wèn)題研究者，在本項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，我們有過(guò)幾次學(xué)者式的交談，我從這些交談中獲益良多?！　⌒煨沱悺　?004年4月12于北京

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