中國政府管理

內(nèi)容概要

　　本書是一部全面介紹和探討中國政府管理的著作，特色是中國與世界、中央和地方、歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、靜態(tài)和動態(tài)的“五個相結(jié)合”視野?！　∪珪哉陌l(fā)展為開篇，重點探討了政府的宏觀管理和微觀管理、政府管理的途徑、政府管理生態(tài)、政府管理的新問題和全球化條件下的政府管理：根，據(jù)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)、新一輪政府機構(gòu)改革和“十一五”規(guī)劃的要求，用十四個章節(jié)對中國政府管理的各個領(lǐng)域進(jìn)行了全方位的描述和分析：針對當(dāng)前政府管理改革中若干重大理論問題和現(xiàn)實問題，作了前瞻性的探討，提出了政府管理創(chuàng)新的方向?！　”緯m合黨政干部及行政人員培訓(xùn)和閱讀，也可用作高等學(xué)校行政管理及相關(guān)專業(yè)的教材。教育部“211工程”三期子項目——“中國特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺建設(shè)”成果。

作者簡介

張康之，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)行政管理研究中心兼職教授，兼任20多所大學(xué)的客座教授、講座教授和兼職教授；教育部長江學(xué)者特聘教授。博士論文獲得首屆全國優(yōu)秀博士學(xué)位論文獎。出版、《總體性與烏托邦》、《尋找公共行政的倫理視野》、《現(xiàn)代管理學(xué)》、《社會治理的歷史敘事》、《行政觀念的倫理與視野》、《公共管理導(dǎo)論》、《公共行政學(xué)》、《行政倫理學(xué)》等著作和教材十多部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文400多篇。

書籍目錄

第一章 概論　第一節(jié) 政府的發(fā)展　第二節(jié) 政府的宏觀管理和微觀管理　第三節(jié) 政府管理的途徑　第四節(jié) 政府管理生態(tài)第二章 政府管理組織　第一節(jié) 政府的管理層級與職能分工　第二節(jié) 中央政府　第三節(jié) 地方政府　第四節(jié) 特別地方行政機關(guān)第三章 政府的經(jīng)濟管理　第一節(jié) 宏觀經(jīng)濟、微觀經(jīng)濟管理部門和體制　第二節(jié) 工業(yè)經(jīng)濟管理　第三節(jié) 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理　第四節(jié) “第三產(chǎn)業(yè)”管理第四章 政府的財政管理　第一節(jié) 財政管理部門和體制　第二節(jié) 財政管理方式、方法　第三節(jié) 稅收管理　第四節(jié) 資產(chǎn)管理第五章 政府的金融管理　第一節(jié) 金融管理部門和體制　第二節(jié) 貨幣管理　第三節(jié) 銀行業(yè)管理　第四節(jié) 證券業(yè)管理　第五節(jié) 保險業(yè)管理第六章 政府的對外貿(mào)易管理　第一節(jié) 對外貿(mào)易管理部門、體制和方針政策　第二節(jié) 投資管理　第三節(jié) 貨物和技術(shù)進(jìn)出口管理　第四節(jié) 國際服務(wù)貿(mào)易管理　第五節(jié) 反傾銷、反補貼第七章 政府的市場管理　第一節(jié) 市場管理部門和體制　第二節(jié) 產(chǎn)品質(zhì)量管理　第三節(jié) 消費者權(quán)益保護(hù)　第四節(jié) 反不正當(dāng)競爭和反壟斷第八章 政府的國家安全事務(wù)管理　第一節(jié) 國家安全管理部門和體制　第二節(jié) 國防事務(wù)管理　第三節(jié) 公共安全管理　第四節(jié) 武裝力量管理第九章 政府的對外事務(wù)管理　第一節(jié) 對外事務(wù)管理部門和體制　第二節(jié) 外交管理　第三節(jié) 地方政府的對外事務(wù)管理　第四節(jié) 對外交流管理第十章 政府的文化管理　第一節(jié) 文化管理部門和體制　第二節(jié) 文化產(chǎn)業(yè)管理　第三節(jié) 傳媒管理　第四節(jié) 文化與文物保護(hù)第十一章 政府的科技管理　第一節(jié) 科技管理部門和體制　第二節(jié) 科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃　第三節(jié) 科學(xué)技術(shù)研究資助體系　第四節(jié) 科學(xué)技術(shù)成果的應(yīng)用管理第十二章 政府的教育管理　第一節(jié) 教育管理部門和體制　第二節(jié) 高等教育管理　第三節(jié) 基礎(chǔ)教育管理　第四節(jié) 民辦教育管理第十三章 政府的社會事務(wù)管理　第一節(jié) 社會事務(wù)管理部門和體制　第二節(jié) 民政管理　第三節(jié) 醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)管理　第四節(jié) 社會保障管理　第五節(jié) 人口管理第十四章 政府的民族與宗教事務(wù)管理　第一節(jié) 民族與宗教事務(wù)管理部門與體制　第二節(jié) 民族事務(wù)管理的方針和政策　第三節(jié) 宗教事務(wù)管理的方針和政策第十五章 政府生態(tài)管理與社會可持續(xù)發(fā)展　第一節(jié) 政府的生態(tài)管理部門和職能　第二節(jié) 國土資源管理　第三節(jié) 能源管理　第四節(jié) 環(huán)境保護(hù)與管理　第五節(jié) 城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展事務(wù)管理參考文獻(xiàn)后記

章節(jié)摘錄

　　第二章　政府管理組織　　政府是一個組織體系，而且是一切組織中規(guī)模最大的組織，它通過分工一協(xié)作的方式去開展社會管理活動。完整的政府組織結(jié)構(gòu)體系是保證政府正常運行、實現(xiàn)各項職能的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，除了極少數(shù)小的國家實行中央政府直接管理外，絕大多數(shù)國家是通過分權(quán)的方式去實現(xiàn)對整個國家事務(wù)的有效管理的。政府的層級和職能分工形成了政府組織的架構(gòu)體系，政府的規(guī)則系統(tǒng)是約束政府行為的軟件，管理任務(wù)的落實最后還要由公務(wù)員來落實，其中，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔制度成為激勵整個公務(wù)員隊伍的核心點?！　〉谝还?jié)　政府的管理層級與職能分工　　不同的國家，由于地域大小、人口規(guī)模的不同而有不同的結(jié)構(gòu)形式。社會歷史、社會經(jīng)濟特征以及國家現(xiàn)行的結(jié)構(gòu)形式的不同，也會使政府的管理層級表出現(xiàn)較大的差異。一般來說，單一制的國家政府管理層級比聯(lián)邦制國家的多。在單一制國家中，實行行政性分權(quán)的地方政府，管理幅度較小，管理層次就相對增加。而實行政治性分權(quán)的聯(lián)邦制國家中，由于上級政府通過制度規(guī)范來約束和監(jiān)督下級政府，地方政府的管理幅度較大，其管理層次相對較少。中國是中央集權(quán)的單一制國家，中央政府和地方政府的權(quán)力劃分原則是民主集中制。在中國，政府間關(guān)系模式是以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的。政府間的關(guān)系，還體現(xiàn)在政府的管理規(guī)則系統(tǒng)和政府中的人力資源管理及其領(lǐng)導(dǎo)干部選聘等方面?！　∫?、政府的“條塊”結(jié)構(gòu)及其職權(quán)劃分　　“條條”、“塊塊”的說法出自毛澤東。1956年2月24日，他在聽取國務(wù)院第三辦公室匯報工作時說：“我去年出去了一趟，跟地方同志談話。他們流露出不滿，總覺得中央束縛了他們，地方同中央有些矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無數(shù)條條往下傳達(dá)，而且規(guī)格不一。他們?nèi)舾梢?，你們也不批?zhǔn)，約束了他們?！泵珴蓶|做出這樣的概括后，“條條”和“塊塊”逐漸成為中央領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)術(shù)研究中經(jīng)常使用的詞匯，也成了中國政治生活中一個約定俗成的概念?，F(xiàn)在我們所說的政府的“條塊”結(jié)構(gòu)，已經(jīng)與毛澤東所說的不完全是一回事，“條塊”結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜?！皸l”是指政府的縱向?qū)蛹壔?，是政府按等級原則，對行政權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行垂直劃分，表現(xiàn)為行政組織的層級；“塊”是指橫向部門化，是政府按目標(biāo)管理、管理對象的內(nèi)容和性質(zhì)，對行政權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行的橫向劃分，最后表現(xiàn)為行政組織的部門，如國務(wù)院下有辦公廳作為綜合部門，各部（委）作為職能部門。通過層級化把整個行政區(qū)域切成了塊塊，又通過各層級對應(yīng)的部門化把塊塊切成條條，從而形成了條塊結(jié)合的體系?！皸l條”與“塊塊”相結(jié)合，是中國政府管理的一個主要特征。　　條條是指從中央延續(xù)到基層的各層級政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門。按照領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中國政府的“條條”主要分為兩種類型：　　第一種，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的“條條”。中國政府職能部門設(shè)置的特色在于雙重領(lǐng)導(dǎo)，即地方政府的絕大多數(shù)職能部門既受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。主要差別在于，在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上是以上級條條為主還是以本級政府為主。雙重領(lǐng)導(dǎo)中的一個關(guān)鍵問題是職能部門干部的考察和任命。在地方政府職能部門中，典型的狀況是“條塊結(jié)合、以塊為主”。這類機構(gòu)主要是各級地方政府的職能組成部門，它與上下對口的部門組成專業(yè)性條條，如教育、財政和民政部門等。這些條條在工作中主要服從地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。在人事、財政安排上，當(dāng)?shù)卣鹬鲗?dǎo)性的作用；在機構(gòu)編制上，同級黨委、政府在上級審定的行政編制范圍內(nèi)，按照規(guī)定的范圍統(tǒng)籌安排。而在一些專業(yè)性比較強的非垂直管理部門，需要上級條條的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又離不開地方政府的配合，這樣就形成了條塊結(jié)合、以條為主的類型。如地方審汁部門、安全部門、省級國土資源管理部門、地方氣象部門和地方地震局等。這些部門在編制上由中央統(tǒng)一審定編制總額，在具體的審定工作和人事任免上，上級條條對下級條條負(fù)責(zé)人的任免擁有任免和否決權(quán)?！　〉诙N，實行垂直管理的“條條”。垂直管理指上級政府的職能部門直接管理一些行政機關(guān)單位和部門，這些單位的人員由上級政府職能部門控制其人事任免、財政等。由國務(wù)院主管部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的條條，不列入地方政府的行政序列，其人事任免、工資福利、經(jīng)費和日常工作，其機構(gòu)編制由中央國家直屬機關(guān)事務(wù)管理局主管；在機構(gòu)設(shè)置上分為跨行政區(qū)域和按行政區(qū)劃設(shè)置兩種，前者如海關(guān)總署、中國人民銀行和民航總局等部委的派出機構(gòu)，后者如國家稅務(wù)總局、國家郵政局等中央機關(guān)的下屬機構(gòu)。垂直管理的領(lǐng)域主要在宏觀調(diào)控、市場執(zhí)法和監(jiān)管部門，初衷是通過人事、財務(wù)和業(yè)務(wù)獨立來擺脫地方保護(hù)主義的干擾。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，中央、省、地、縣四級政府的職能部門大都設(shè)有自己垂直管理的部門和單位。其中，全國范圍內(nèi)和全省范圍內(nèi)垂直管理的條條最為典型。在全國范圍內(nèi)實行垂直管理的條條，包括實行垂直管理的部委和國家局、部委在地方的派出機構(gòu)。前者如中國人民銀行、鐵道部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家煙草專賣局、國家外匯管理局、國家郵政局、中國保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家電力監(jiān)管委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、新華通訊社；后者如審計特派員辦事處，財政監(jiān)察專員辦事處，國家土地監(jiān)察局，國家海洋地方分局，國家統(tǒng)計局各省、區(qū)、市調(diào)查總隊，國家煤礦安全監(jiān)察局，出入境檢驗檢疫機構(gòu)，商務(wù)部駐地方特派員辦事處等。而在全省范圍內(nèi)垂直管理的條條，主要有地方稅務(wù)局、國土資源管理部門、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局?！?　　第三種情況是地方政府單獨管理的“條條”。地方政府的職能部門和工作機構(gòu)，絕大多數(shù)與中央政府相關(guān)部位相關(guān)部委相對口。有些不是按照對口的原則設(shè)立，而是各省根據(jù)實際需要因地制宜建立的，如鹽務(wù)管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等，只需要對同級政府負(fù)責(zé)。　　“塊塊”是指不同職能部門組成的各級地方政府?！稇椃ā返谌畻l規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！睂嶋H上，中國的政府層級劃分遠(yuǎn)比憲法的規(guī)定復(fù)雜。第一，絕大多數(shù)省都實行市管縣的管理體制，在省與縣之間還存在地級市政府。第二，在某些地方設(shè)有一些派出機關(guān)，比如，省、自治區(qū)政府的派出機關(guān)——行政公署；縣、自治縣的派出機關(guān)——區(qū)公所；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)——街道辦事處。第三，城市政府的設(shè)置頗為復(fù)雜。根據(jù)中國行政區(qū)劃網(wǎng)統(tǒng)計，截止到2006年底，按照行政級別，中國城市政府分為直轄市（省部級，4個）、副省級城市（15個）、地級市（283個）、縣級市（374個）等四種不同的類型。第四，政府層級呈現(xiàn)出三級、四級和五級并存的格局。第五，同一層級的政府，在稱謂上不盡相同。第六，存在新疆建設(shè)兵團(tuán)等一些特殊的社會組織。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)承擔(dān)著國家賦予的屯墾戍邊的職責(zé)，是在自己所轄的墾區(qū)內(nèi)，依照國家和新疆維吾爾自治區(qū)的法律、法規(guī)，自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，在國家實行計劃單列的特殊社會組織，受中央政府和新疆維吾爾自治區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)?！　l塊結(jié)構(gòu)的一個基本特點是“雙重從屬制”，即地方各級政府的職能部門在縱的方面從屬于上級職能部門，從而可以保證管理同一系統(tǒng)的“條條”的行動統(tǒng)一；在橫的方面從屬于本級政府，從而可以保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個整體。這種雙重從屬制，保證了條塊結(jié)構(gòu)的正常運行，卻由于上級政府的職能部門與下級政府的權(quán)限劃分留下了產(chǎn)生條塊矛盾的隱患。新中國成立60年來，條塊關(guān)系進(jìn)行過數(shù)次調(diào)整，但往往出現(xiàn)“一收就死，一放就亂”的情況。事實上，調(diào)整條塊關(guān)系絕非簡單的集權(quán)和分權(quán)。中國政府條塊結(jié)構(gòu)的形成，是自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、中國的歷史集權(quán)傳統(tǒng)、中國共產(chǎn)黨長期的集中體制和長期的計劃經(jīng)濟體制等多重原因造成的。在新一輪政府機構(gòu)改革中推進(jìn)大部制，就是避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。　　　……

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