公共危機管理案例

前言

《新視野書系》是研究出版社和中國高級公務員培訓中心共同組織編寫的干部系列前沿讀物。書系名曰“新視野”，旨在說明編寫叢書的一種價值追求，也有叢書內容選擇的考慮。改革開放30年來，我國發(fā)生了廣泛而深刻的變化，世界也發(fā)生了廣泛而深刻的變化。我們遇到了許多新情況、新問題、新事物、新思想，我們的視野比以往大大地開闊起來。眼界決定境界，視野決定水平。要做好新形勢下的各項工作，拓寬視野、開闊眼界，轉變過時的思維方式、創(chuàng)新工作方法，越來越成為一種現實要求。黨中央強調要始終站在時代發(fā)展前列，始終堅持與時俱進的精神狀態(tài)，始終努力學習和吸收人類文明一切優(yōu)秀成果，要求領導干部要有開闊的視野，要樹立世界眼光，要加強戰(zhàn)略思維，我理解根本道理就在這里。黨的十六大提出大規(guī)模培訓干部、大幅度提高干部素質的戰(zhàn)略部署，黨的十七大之后又開始了新一輪大規(guī)模培訓干部的工作，我理解根本的也是要解決一些干部中存在的“知識恐慌”、“本領恐慌”問題，引導和幫助廣大干部進一步開闊視野、開放思維，掌握科學的工作方法和過硬的工作本領，以便在新的時代條件下勝任地擔負起執(zhí)政興國的歷史使命。

內容概要

突發(fā)公共危機事件具有發(fā)生的突然性、后果的不確定性、威脅的嚴重性和處置的緊迫性等特點，這些對政府的公共危機管理能力提出了重大的挑戰(zhàn)。    當前我國正處于突發(fā)公共危機多發(fā)期，能否正確應對和及時處置各類公共危機成為對各級政府的重大考驗，直接關系到政府在人民心目中的形象，關系到國家的安全和穩(wěn)定。    本書以近年來發(fā)生的重大公共危機事件作為案例進行研究和分析，力圖為各級政府和領導者提高突發(fā)事件的應急處置能力和危機管理能力，提供切實可行的思路和借鑒。

作者簡介

王敬波，女，現任中國政法大學法治政府研究院教授、碩士研究生導師。1993年畢業(yè)于西北政法大學，獲法學學士學位：1996年畢業(yè)于西北政法大學，獲法學碩士學位．2004年10月畢業(yè)于法國巴黎第一大學．獲第三階段大學文憑；2005年畢業(yè)于中國政法大學，獲法學博士學位。主要著作有：《高等教育領域里的行政法問題研究》（中國法制出版社2007年出版）。在《法學研究》、《法律科學》、《政法論壇》、《行政法學研究》等刊物上發(fā)表學術論文數十篇。主持或參加多項國家和省、部級課題研究。

書籍目錄

導言第一章 自然災害危機管理  概述  案例一：2008年中國南方雪災  案例二：2008年“5．12”中國汶川大地震  案例三：2005年“麥莎”臺風誤報事件第二章 事故災難危機管理  概述  案例一：“2008·9·20”深圳舞王俱樂部特大火災事故  案例二：“2008·9·8”山西襄汾尾礦庫潰壩事故  案例三：“2005·11·13”松花江水體污染事件第三章 公共衛(wèi)生危機管理  概述  案例一：三鹿奶粉事件  案例二：阜陽手足口病  案例三：“甲氨喋呤”藥品不良反應事件  案例四：中國輸日“毒水餃事件”第四章 社會安全危機管理  概述  案例一：貴州甕安“6·28”事件  案例二：安徽池州市“6·26”事件  案例三：河北石家莊市“3·l6”爆炸事件第五章 其他危機案例評析  案例一：北京市奧運風險評估  案例二：重慶“釘子戶”事件  案例三：周正龍華南虎照片事件跋后記

章節(jié)摘錄

第一章 自然災害危機管理概述所謂自然災害，是地球表面的孕災環(huán)境、致災因子和承災體綜合作用的產物，是在一定的自然環(huán)境背景下產生的、超出人類控制和承受能力的、危害人類生命、財產、社會秩序的自然事件。我國是全世界自然災害最為嚴重的國家之一，我國的自然災害呈現出如下特點：第一，災害種類眾多。幾乎囊括了所有的自然災害種類，而其中的大多數都頻繁反復發(fā)生，洪水、干旱、臺風等災害的發(fā)生頻率極高。第二，災害分布地域極廣。我國幅員遼闊，各區(qū)域自然條件差異巨大，分布著不同種類的自然災害，有的災害如地質災害（因全國地形地貌復雜）、旱災（因全國均受季風氣候影響）則幾乎遍布全國。第三，破壞性地震等巨災較多，破壞后果嚴重。例如，在20世紀全球發(fā)生的破壞性地震中，我國占其l／3，死亡人數占其1／2，全球發(fā)生的3次8.5級以上地震我國就有2次。①第四，因人類活動導致的自然災害比例較高。我國人口眾多，人口密度大，人均資源貧乏，經濟高速發(fā)展帶來的人類過度活動嚴重破壞本已脆弱的環(huán)境生態(tài)平衡，許多自然災害的發(fā)生，如地質災害、沙塵暴、森林火災等往往與人類活動密切相關。第五，因自然災害引發(fā)的綜合性突發(fā)事件增多。我國人口與經濟的重心集中在自然條件較好的東南部，但在全球變暖的背景下，近年來東南部省份氣候惡化的趨勢十分明顯，大面積洪澇災害、大范圍干旱、極端寒冷天氣等頻繁出現。在人口密集地區(qū)所發(fā)生的自然災害，又極易引發(fā)事故災難、疫病等衍生事件，形成多類型、并發(fā)式、綜合性災害，2008年初發(fā)生的南方雨雪冰凍災害就是一個鮮明的例子。人類社會發(fā)展的每一步，都伴隨著與自然災害的斗爭。我國的自然災害管理可謂源遠流長，歷史上的“荒政”從來就是歷代封建王朝施政、執(zhí)政的重要部分，是古代政府最重要的職能之一，“荒政”的得失不但是國家考核官員的重要指標，也是衡量國家統(tǒng)治穩(wěn)定程度的重要標準，有的時候甚至成為政權更迭的關鍵影響因素。因此，古代的災害管理具有濃厚的政治色彩，其核心目的是安撫民心、鞏固政權、維護統(tǒng)治。自然災害管理在我國的突發(fā)事件應對體系中是歷史最為悠久，也是經驗相對成熟，制度比較先進的一部分。早在新中國建立之初，中央政府就確立了統(tǒng)一的救災領導體制，成立了以董必武為主任的中央救災委員會。經過近六十年的發(fā)展，我國的自然災害管理體系取得了長足進步，其主要特點表現在：1.建立了半綜合性的應急管理體制。我國的應急管理體制，歷來強調部門分工、專業(yè)處置，不同政府部門的應急管理職能分別對應于一種或幾種類型的突發(fā)事件，忽視跨部門協(xié)作和一級政府的綜合協(xié)調，對于不同類型突發(fā)事件應對過程中的相通環(huán)節(jié)，也缺乏必要的資源整合，各種應急立法也采取與突發(fā)事件類型相對應的“一事一法”模式。這反映出了我國應急管理體系建設水平相對落后的現實。但是，自然災害的管理體制與此有所不同。由于起步較早并經過長期實踐積累，我國已經形成了半綜合性的自然災害應急管理體制。之所以說是“半綜合性”的，其原因在于：一方面，中央和地方政府早已存在常設性的綜合協(xié)調機構（國家減災委員會）和應對主要自然災害的議事協(xié)調機構（抗震救災指揮部、防汛抗旱指揮部等），基本可以保證政府在自然災害管理方面的決策在各個部門中順利落實，而在救災物資儲備、災后救助等方面也初步實現了資源整合。但在另一方面，自然災害的監(jiān)測預警系統(tǒng)、應急救援隊伍的建設等仍然處于分散狀態(tài)，自然災害管理和其他突發(fā)事件應對之間的綜合協(xié)調機制也有欠完善。2.自然災害管理各環(huán)節(jié)的機制已經比較齊全，但仍存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)。經過長期發(fā)展，應對各種自然災害的預防、準備、監(jiān)測、預警、救援、處置、救助、重建機制，目前在我國已經比較完整地建立起來。例如，在事前管理方面，針對不同自然災害的各級、各類應急預案已基本編制完畢，實現了“橫向到邊、縱向到底”，全國性的緊急救災物資儲備網絡——包括中央救災物資儲備網絡和多災地區(qū)的地方救災物資儲備網絡——已基本形成。在臨事管理方面，我國目前已經建立了氣象災害、地震、災害性洪水、森林和草原防火、農作物和森林病蟲害、海洋環(huán)境和災害、地質災害等監(jiān)測預報系統(tǒng)。在事中管理方面，已經建立了針對各種自然災害的應急救援、處置隊伍，其救援、處置能力也不斷得到提高。在事后管理方面，以民政部門為運行中樞、以財政資金為主要來源的賑災體系已經運行多年，對口支援、社會捐贈等機制也得到不同程度的發(fā)展。但另一方面，以增強社會風險意識和自救互救能力為目的的應急宣傳、教育和演練機制，以恢復受害者基本生活水平為目標的災害保險一一特別是巨災保險等機制，仍是自然災害管理中十分薄弱的環(huán)節(jié)。3.自然災害管理方面的立法數量眾多，但綜合性立法不足。在我國的應急管理法制體系中，自然災害領域的立法可謂時間早、數量多、盲點少。在這方面，我國先后制定了《防洪法》、《防沙治沙法》、《防震減災法》、《氣象法》、《環(huán)境保護法》等法律和《破壞性地震應急條例》、《防汛條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》、《草原防火條例》、《地質災害防治條例》、《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、《人工影響天氣管理條例》等行政法規(guī)及一大批地方性法規(guī)、行政規(guī)章。但是，這些立法中的絕大多數都是在強調部門分工、專業(yè)處置的背景下按照“一事一法”的立法模式制定出來的，其作用主要在于為與各災種對應的各政府部門提供“執(zhí)法依據”。盡管諸如《公益事業(yè)捐贈法》、《軍隊參加搶險救災條例》一類的法律、法規(guī)具有一定的綜合性，應急管理的“龍頭性”立法《突發(fā)事件應對法》也已出臺。但是，用于調整自然災害管理中最核心的機制，如災害預防、應急準備、災害保險、災害救助等環(huán)節(jié)的《救災法》、《災害保險法》等仍然付諸闕如。從“一事一法”到“一階段一法”的轉變，不僅是立法技術上的發(fā)展，也是自然災害管理中資源整合、機制完善的必然要求。對此，我國的應急法制體系仍有很大差距。案例一 2008年中國南方雪災案例回放2008年初發(fā)生在我國南方各省的大范圍雨雪冰凍災害，簡稱南方雪災。此次突發(fā)事件雖然名為“雪災”，實際上是因雪災而起所形成的一系列特別重大的綜合性事件。這一事件的特點是：（1）突然性非常強。所有突發(fā)事件都有突然性，而此次雪災的突然性則在于它恰好發(fā)生在我國歷來氣候溫暖的江南、西南、嶺南地區(qū)，屬百年不遇的極端反常氣候，其突然性一方面使得災害來臨后人們缺乏必要的警覺，遲遲沒有采取應對措施，另一方面則造成各方面的應急準備嚴重不足，尤其是缺乏必要的應急物資和救援裝備。（2）范圍極廣。此次南方雪災在不同程度上波及了我國20個省份，約占全國2／3，南方省份除福建省外全部受災，陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆西北五省也受到影響，其范圍之廣在我國災害史上是極其罕見的。（3）并發(fā)災害多且關系復雜。單純的雪災屬于氣象災害，在我國北方十分常見，也不易造成嚴重的衍生災害。但在我國南方，大雪降臨后結合當地的氣候條件卻形成了低溫凝凍，由此造成高速公路運輸中斷和電力設施受損。大面積停電又造成了電氣化鐵路停運，鐵路停運使得電煤運輸中斷，電煤告罄又大大推遲了電力的恢復，電力無法恢復又造成鐵路運輸繼續(xù)中斷，由此形成一個難以解開的循環(huán)災害鏈。此外，低溫、停電、運輸中斷還對居民保暖、飲食供應等造成影響，鐵路停運造成火車站旅客大量積聚也帶來了爆發(fā)社會安全事件的風險?？梢哉f，突發(fā)事件的四大類型——自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件——在此次南方雪災中全部出現，并高度交織糾纏，對應對工作提出了極其嚴峻的挑戰(zhàn)。（4）爆發(fā)時間比較特殊。雪災爆發(fā)期間，正值我國最重要的傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)前夕，各地返鄉(xiāng)過年的巨大客流明顯加重了鐵路、公路運輸壓力，給交通樞紐的客流疏散工作增添了巨大困難。與此同時，我國各級地方政權也正在此期間召開換屆的“兩會”，換屆選舉吸引了地方政府的主要精力，從而未能及時對災情做出反應，有些地方政府負責人甚至不能在災情發(fā)生后及時返回指揮崗位，造成被動。

編輯推薦

《公共危機管理案例:突發(fā)事件應急處置的典型分析》具有當代視野，世界眼光，創(chuàng)新思維，前沿課程。在經驗教訓中學習危機管理，案例分析是指導工作實踐的最好教材。

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