公共危機(jī)管理案例

前言

《新視野書系》是研究出版社和中國高級(jí)公務(wù)員培訓(xùn)中心共同組織編寫的干部系列前沿讀物。書系名曰“新視野”，旨在說明編寫叢書的一種價(jià)值追求，也有叢書內(nèi)容選擇的考慮。改革開放30年來，我國發(fā)生了廣泛而深刻的變化，世界也發(fā)生了廣泛而深刻的變化。我們遇到了許多新情況、新問題、新事物、新思想，我們的視野比以往大大地開闊起來。眼界決定境界，視野決定水平。要做好新形勢(shì)下的各項(xiàng)工作，拓寬視野、開闊眼界，轉(zhuǎn)變過時(shí)的思維方式、創(chuàng)新工作方法，越來越成為一種現(xiàn)實(shí)要求。黨中央強(qiáng)調(diào)要始終站在時(shí)代發(fā)展前列，始終堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的精神狀態(tài)，始終努力學(xué)習(xí)和吸收人類文明一切優(yōu)秀成果，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要有開闊的視野，要樹立世界眼光，要加強(qiáng)戰(zhàn)略思維，我理解根本道理就在這里。黨的十六大提出大規(guī)模培訓(xùn)干部、大幅度提高干部素質(zhì)的戰(zhàn)略部署，黨的十七大之后又開始了新一輪大規(guī)模培訓(xùn)干部的工作，我理解根本的也是要解決一些干部中存在的“知識(shí)恐慌”、“本領(lǐng)恐慌”問題，引導(dǎo)和幫助廣大干部進(jìn)一步開闊視野、開放思維，掌握科學(xué)的工作方法和過硬的工作本領(lǐng)，以便在新的時(shí)代條件下勝任地?fù)?dān)負(fù)起執(zhí)政興國的歷史使命。

內(nèi)容概要

突發(fā)公共危機(jī)事件具有發(fā)生的突然性、后果的不確定性、威脅的嚴(yán)重性和處置的緊迫性等特點(diǎn)，這些對(duì)政府的公共危機(jī)管理能力提出了重大的挑戰(zhàn)。    當(dāng)前我國正處于突發(fā)公共危機(jī)多發(fā)期，能否正確應(yīng)對(duì)和及時(shí)處置各類公共危機(jī)成為對(duì)各級(jí)政府的重大考驗(yàn)，直接關(guān)系到政府在人民心目中的形象，關(guān)系到國家的安全和穩(wěn)定。    本書以近年來發(fā)生的重大公共危機(jī)事件作為案例進(jìn)行研究和分析，力圖為各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)者提高突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力和危機(jī)管理能力，提供切實(shí)可行的思路和借鑒。

作者簡(jiǎn)介

王敬波，女，現(xiàn)任中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、碩士研究生導(dǎo)師。1993年畢業(yè)于西北政法大學(xué)，獲法學(xué)學(xué)士學(xué)位：1996年畢業(yè)于西北政法大學(xué)，獲法學(xué)碩士學(xué)位．2004年10月畢業(yè)于法國巴黎第一大學(xué)．獲第三階段大學(xué)文憑；2005年畢業(yè)于中國政法大學(xué)，獲法學(xué)博士學(xué)位。主要著作有：《高等教育領(lǐng)域里的行政法問題研究》（中國法制出版社2007年出版）。在《法學(xué)研究》、《法律科學(xué)》、《政法論壇》、《行政法學(xué)研究》等刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)論文數(shù)十篇。主持或參加多項(xiàng)國家和省、部級(jí)課題研究。

書籍目錄

導(dǎo)言第一章 自然災(zāi)害危機(jī)管理  概述  案例一：2008年中國南方雪災(zāi)  案例二：2008年“5．12”中國汶川大地震  案例三：2005年“麥莎”臺(tái)風(fēng)誤報(bào)事件第二章 事故災(zāi)難危機(jī)管理  概述  案例一：“2008·9·20”深圳舞王俱樂部特大火災(zāi)事故  案例二：“2008·9·8”山西襄汾尾礦庫潰壩事故  案例三：“2005·11·13”松花江水體污染事件第三章 公共衛(wèi)生危機(jī)管理  概述  案例一：三鹿奶粉事件  案例二：阜陽手足口病  案例三：“甲氨喋呤”藥品不良反應(yīng)事件  案例四：中國輸日“毒水餃?zhǔn)录钡谒恼?社會(huì)安全危機(jī)管理  概述  案例一：貴州甕安“6·28”事件  案例二：安徽池州市“6·26”事件  案例三：河北石家莊市“3·l6”爆炸事件第五章 其他危機(jī)案例評(píng)析  案例一：北京市奧運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估  案例二：重慶“釘子戶”事件  案例三：周正龍華南虎照片事件跋后記

章節(jié)摘錄

第一章 自然災(zāi)害危機(jī)管理概述所謂自然災(zāi)害，是地球表面的孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)體綜合作用的產(chǎn)物，是在一定的自然環(huán)境背景下產(chǎn)生的、超出人類控制和承受能力的、危害人類生命、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序的自然事件。我國是全世界自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，我國的自然災(zāi)害呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，災(zāi)害種類眾多。幾乎囊括了所有的自然災(zāi)害種類，而其中的大多數(shù)都頻繁反復(fù)發(fā)生，洪水、干旱、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害的發(fā)生頻率極高。第二，災(zāi)害分布地域極廣。我國幅員遼闊，各區(qū)域自然條件差異巨大，分布著不同種類的自然災(zāi)害，有的災(zāi)害如地質(zhì)災(zāi)害（因全國地形地貌復(fù)雜）、旱災(zāi)（因全國均受季風(fēng)氣候影響）則幾乎遍布全國。第三，破壞性地震等巨災(zāi)較多，破壞后果嚴(yán)重。例如，在20世紀(jì)全球發(fā)生的破壞性地震中，我國占其l／3，死亡人數(shù)占其1／2，全球發(fā)生的3次8.5級(jí)以上地震我國就有2次。①第四，因人類活動(dòng)導(dǎo)致的自然災(zāi)害比例較高。我國人口眾多，人口密度大，人均資源貧乏，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來的人類過度活動(dòng)嚴(yán)重破壞本已脆弱的環(huán)境生態(tài)平衡，許多自然災(zāi)害的發(fā)生，如地質(zhì)災(zāi)害、沙塵暴、森林火災(zāi)等往往與人類活動(dòng)密切相關(guān)。第五，因自然災(zāi)害引發(fā)的綜合性突發(fā)事件增多。我國人口與經(jīng)濟(jì)的重心集中在自然條件較好的東南部，但在全球變暖的背景下，近年來東南部省份氣候惡化的趨勢(shì)十分明顯，大面積洪澇災(zāi)害、大范圍干旱、極端寒冷天氣等頻繁出現(xiàn)。在人口密集地區(qū)所發(fā)生的自然災(zāi)害，又極易引發(fā)事故災(zāi)難、疫病等衍生事件，形成多類型、并發(fā)式、綜合性災(zāi)害，2008年初發(fā)生的南方雨雪冰凍災(zāi)害就是一個(gè)鮮明的例子。人類社會(huì)發(fā)展的每一步，都伴隨著與自然災(zāi)害的斗爭(zhēng)。我國的自然災(zāi)害管理可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，歷史上的“荒政”從來就是歷代封建王朝施政、執(zhí)政的重要部分，是古代政府最重要的職能之一，“荒政”的得失不但是國家考核官員的重要指標(biāo)，也是衡量國家統(tǒng)治穩(wěn)定程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，有的時(shí)候甚至成為政權(quán)更迭的關(guān)鍵影響因素。因此，古代的災(zāi)害管理具有濃厚的政治色彩，其核心目的是安撫民心、鞏固政權(quán)、維護(hù)統(tǒng)治。自然災(zāi)害管理在我國的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系中是歷史最為悠久，也是經(jīng)驗(yàn)相對(duì)成熟，制度比較先進(jìn)的一部分。早在新中國建立之初，中央政府就確立了統(tǒng)一的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制，成立了以董必武為主任的中央救災(zāi)委員會(huì)。經(jīng)過近六十年的發(fā)展，我國的自然災(zāi)害管理體系取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，其主要特點(diǎn)表現(xiàn)在：1.建立了半綜合性的應(yīng)急管理體制。我國的應(yīng)急管理體制，歷來強(qiáng)調(diào)部門分工、專業(yè)處置，不同政府部門的應(yīng)急管理職能分別對(duì)應(yīng)于一種或幾種類型的突發(fā)事件，忽視跨部門協(xié)作和一級(jí)政府的綜合協(xié)調(diào)，對(duì)于不同類型突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的相通環(huán)節(jié)，也缺乏必要的資源整合，各種應(yīng)急立法也采取與突發(fā)事件類型相對(duì)應(yīng)的“一事一法”模式。這反映出了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)水平相對(duì)落后的現(xiàn)實(shí)。但是，自然災(zāi)害的管理體制與此有所不同。由于起步較早并經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐積累，我國已經(jīng)形成了半綜合性的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制。之所以說是“半綜合性”的，其原因在于：一方面，中央和地方政府早已存在常設(shè)性的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（國家減災(zāi)委員會(huì)）和應(yīng)對(duì)主要自然災(zāi)害的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（抗震救災(zāi)指揮部、防汛抗旱指揮部等），基本可以保證政府在自然災(zāi)害管理方面的決策在各個(gè)部門中順利落實(shí)，而在救災(zāi)物資儲(chǔ)備、災(zāi)后救助等方面也初步實(shí)現(xiàn)了資源整合。但在另一方面，自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)等仍然處于分散狀態(tài)，自然災(zāi)害管理和其他突發(fā)事件應(yīng)對(duì)之間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制也有欠完善。2.自然災(zāi)害管理各環(huán)節(jié)的機(jī)制已經(jīng)比較齊全，但仍存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害的預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、救援、處置、救助、重建機(jī)制，目前在我國已經(jīng)比較完整地建立起來。例如，在事前管理方面，針對(duì)不同自然災(zāi)害的各級(jí)、各類應(yīng)急預(yù)案已基本編制完畢，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”，全國性的緊急救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)——包括中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)和多災(zāi)地區(qū)的地方救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)——已基本形成。在臨事管理方面，我國目前已經(jīng)建立了氣象災(zāi)害、地震、災(zāi)害性洪水、森林和草原防火、農(nóng)作物和森林病蟲害、海洋環(huán)境和災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)。在事中管理方面，已經(jīng)建立了針對(duì)各種自然災(zāi)害的應(yīng)急救援、處置隊(duì)伍，其救援、處置能力也不斷得到提高。在事后管理方面，以民政部門為運(yùn)行中樞、以財(cái)政資金為主要來源的賑災(zāi)體系已經(jīng)運(yùn)行多年，對(duì)口支援、社會(huì)捐贈(zèng)等機(jī)制也得到不同程度的發(fā)展。但另一方面，以增強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和自救互救能力為目的的應(yīng)急宣傳、教育和演練機(jī)制，以恢復(fù)受害者基本生活水平為目標(biāo)的災(zāi)害保險(xiǎn)一一特別是巨災(zāi)保險(xiǎn)等機(jī)制，仍是自然災(zāi)害管理中十分薄弱的環(huán)節(jié)。3.自然災(zāi)害管理方面的立法數(shù)量眾多，但綜合性立法不足。在我國的應(yīng)急管理法制體系中，自然災(zāi)害領(lǐng)域的立法可謂時(shí)間早、數(shù)量多、盲點(diǎn)少。在這方面，我國先后制定了《防洪法》、《防沙治沙法》、《防震減災(zāi)法》、《氣象法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律和《破壞性地震應(yīng)急條例》、《防汛條例》、《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》、《草原防火條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《人工影響天氣管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)及一大批地方性法規(guī)、行政規(guī)章。但是，這些立法中的絕大多數(shù)都是在強(qiáng)調(diào)部門分工、專業(yè)處置的背景下按照“一事一法”的立法模式制定出來的，其作用主要在于為與各災(zāi)種對(duì)應(yīng)的各政府部門提供“執(zhí)法依據(jù)”。盡管諸如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》一類的法律、法規(guī)具有一定的綜合性，應(yīng)急管理的“龍頭性”立法《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也已出臺(tái)。但是，用于調(diào)整自然災(zāi)害管理中最核心的機(jī)制，如災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)害救助等環(huán)節(jié)的《救災(zāi)法》、《災(zāi)害保險(xiǎn)法》等仍然付諸闕如。從“一事一法”到“一階段一法”的轉(zhuǎn)變，不僅是立法技術(shù)上的發(fā)展，也是自然災(zāi)害管理中資源整合、機(jī)制完善的必然要求。對(duì)此，我國的應(yīng)急法制體系仍有很大差距。案例一 2008年中國南方雪災(zāi)案例回放2008年初發(fā)生在我國南方各省的大范圍雨雪冰凍災(zāi)害，簡(jiǎn)稱南方雪災(zāi)。此次突發(fā)事件雖然名為“雪災(zāi)”，實(shí)際上是因雪災(zāi)而起所形成的一系列特別重大的綜合性事件。這一事件的特點(diǎn)是：（1）突然性非常強(qiáng)。所有突發(fā)事件都有突然性，而此次雪災(zāi)的突然性則在于它恰好發(fā)生在我國歷來氣候溫暖的江南、西南、嶺南地區(qū)，屬百年不遇的極端反常氣候，其突然性一方面使得災(zāi)害來臨后人們?nèi)狈Ρ匾木X，遲遲沒有采取應(yīng)對(duì)措施，另一方面則造成各方面的應(yīng)急準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，尤其是缺乏必要的應(yīng)急物資和救援裝備。（2）范圍極廣。此次南方雪災(zāi)在不同程度上波及了我國20個(gè)省份，約占全國2／3，南方省份除福建省外全部受災(zāi)，陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆西北五省也受到影響，其范圍之廣在我國災(zāi)害史上是極其罕見的。（3）并發(fā)災(zāi)害多且關(guān)系復(fù)雜。單純的雪災(zāi)屬于氣象災(zāi)害，在我國北方十分常見，也不易造成嚴(yán)重的衍生災(zāi)害。但在我國南方，大雪降臨后結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件卻形成了低溫凝凍，由此造成高速公路運(yùn)輸中斷和電力設(shè)施受損。大面積停電又造成了電氣化鐵路停運(yùn)，鐵路停運(yùn)使得電煤運(yùn)輸中斷，電煤告罄又大大推遲了電力的恢復(fù)，電力無法恢復(fù)又造成鐵路運(yùn)輸繼續(xù)中斷，由此形成一個(gè)難以解開的循環(huán)災(zāi)害鏈。此外，低溫、停電、運(yùn)輸中斷還對(duì)居民保暖、飲食供應(yīng)等造成影響，鐵路停運(yùn)造成火車站旅客大量積聚也帶來了爆發(fā)社會(huì)安全事件的風(fēng)險(xiǎn)。可以說，突發(fā)事件的四大類型——自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件——在此次南方雪災(zāi)中全部出現(xiàn)，并高度交織糾纏，對(duì)應(yīng)對(duì)工作提出了極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。（4）爆發(fā)時(shí)間比較特殊。雪災(zāi)爆發(fā)期間，正值我國最重要的傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)前夕，各地返鄉(xiāng)過年的巨大客流明顯加重了鐵路、公路運(yùn)輸壓力，給交通樞紐的客流疏散工作增添了巨大困難。與此同時(shí)，我國各級(jí)地方政權(quán)也正在此期間召開換屆的“兩會(huì)”，換屆選舉吸引了地方政府的主要精力，從而未能及時(shí)對(duì)災(zāi)情做出反應(yīng)，有些地方政府負(fù)責(zé)人甚至不能在災(zāi)情發(fā)生后及時(shí)返回指揮崗位，造成被動(dòng)。

編輯推薦

《公共危機(jī)管理案例:突發(fā)事件應(yīng)急處置的典型分析》具有當(dāng)代視野，世界眼光，創(chuàng)新思維，前沿課程。在經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中學(xué)習(xí)危機(jī)管理，案例分析是指導(dǎo)工作實(shí)踐的最好教材。

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