鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革

前言

　　本書是深圳大學(xué)管理學(xué)院當(dāng)代中國政治研究所承擔(dān)的福特基金會(huì)資助項(xiàng)目“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的漸進(jìn)發(fā)展研究”的主要成果。各部分的撰稿人如下：　　第一部分“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的理論探討”的第一章由北京農(nóng)業(yè)大學(xué)孫津教授撰稿；第二章由安徽省社會(huì)科學(xué)院的吳理財(cái)博士撰稿；第三章由深圳大學(xué)的楊龍芳博士、副教授撰稿；第四章由深圳大學(xué)的黃衛(wèi)平教授、鄒樹彬講師、張定淮教授、楊龍芳博士合作撰稿；第五章由深圳大學(xué)的鄒樹彬、黃衛(wèi)平、劉建光合作撰稿?！　〉诙糠帧班l(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革試點(diǎn)調(diào)查實(shí)錄”中的案例6由楊龍芳博士撰稿，案例7由張定淮教授撰稿，其余的案例1、案例2、案例3、案例4、案例5和案例8均由鄒樹彬撰稿?！　”卷?xiàng)研究與我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革實(shí)踐一樣還處在剛剛起步階段，深圳大學(xué)管理學(xué)院當(dāng)代中國政治研究所目前還在繼續(xù)對(duì)此進(jìn)行全國范圍內(nèi)的跟蹤和比較研究。本書的主要目的是為廣大讀者提供一些基本素材，以便為進(jìn)一步研究和探索作參考。不當(dāng)之處，歡迎批評(píng)指正。　　黃衛(wèi)平　鄒樹彬　　2002年10月28日

內(nèi)容概要

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革標(biāo)志著我國擴(kuò)大基層民主的政治體制改革進(jìn)程，已經(jīng)開始由廣泛推行“村民自治”的村民委員會(huì)等群眾性自治組織的社會(huì)民主層面，向進(jìn)一步改革基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的政治民主層面發(fā)展。書中提供的案例典型面有價(jià)值，富有創(chuàng)新意義，讀后定會(huì)有所收益?！　　多l(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革（案例研究）/中國民主治理案例研究叢書》通過許多實(shí)例的調(diào)研，把選舉的做法、經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，恰恰是繼“村民自治”之后，中國的公民有序地政治參與逐步擴(kuò)大的重要組成部分，也是在基層政權(quán)建設(shè)中具體貫徹、落實(shí)江澤民同志關(guān)于“三個(gè)代表”重要思想，探索一種規(guī)范化、程序化、定量化民意表達(dá)機(jī)制，以制度保證人民充分行使民主選舉、民主決策的權(quán)利，使最廣大人民的根本利益通過現(xiàn)代法治的形式得到有序而合法的體現(xiàn)。

書籍目錄

第一部分　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的理論探討第一章　改革開放前中國農(nóng)村的基層政權(quán)第二章　中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)狀第三章　改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生方式發(fā)展與變革的背景第四章　中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革研究第五章　1998年歲末與2002年初大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革命運(yùn)之比較——兼論改革的動(dòng)力與阻力第二部分　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革試點(diǎn)地區(qū)調(diào)查實(shí)錄案例1　四川省遂寧市市中區(qū)公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記試點(diǎn)情況案例2　四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長試點(diǎn)情況案例3　四川省南部縣公推公選副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點(diǎn)情況案例4　四川省綿陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表直接提名和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點(diǎn)情況案例5　廣東省深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票制”推選鎮(zhèn)長試點(diǎn)情況案例6　山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民意調(diào)查試點(diǎn)情況案例7　河南省新蔡縣孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長推選制度試點(diǎn)情況案例8　廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣恭城鎮(zhèn)“公推公選”副鎮(zhèn)長試點(diǎn)情況編后記

章節(jié)摘錄

　　“公社”的提法，指的就是基層政權(quán)體制的改變，其主要特征就是政社合一。還在1955年初，民政部批評(píng)過政社合一，說這是“以社代政”或“政權(quán)消亡論”。陳毅在1955年4月14日全國第三次民政工作會(huì)議上，說民政部的批評(píng)是“文不對(duì)題”。的確，不僅文不對(duì)題，而且政社合一恰恰是把政權(quán)的作用無限擴(kuò)大，消亡的只是形式。所以，陳伯達(dá)在1957年1月7日給黨中央和毛主席寫了一個(gè)報(bào)告，說可以把鄉(xiāng)或村政府和農(nóng)業(yè)社合在一起，使農(nóng)業(yè)社本身成為基層政權(quán)組織，而鄉(xiāng)或村的行政工作可以由一個(gè)副社長兼任，他不必脫產(chǎn)，也不拿工資，只由政府給少許補(bǔ)貼。同時(shí)，陳伯達(dá)還建議把供銷合作社和信用合作社合并到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社來，作為它的供銷部和信用部。中央批轉(zhuǎn)了陳伯達(dá)的報(bào)告，毛澤東對(duì)此進(jìn)一步發(fā)揮說，政社合一就是共產(chǎn)主義的雛形，工農(nóng)商學(xué)兵，什么都管。譚震林在農(nóng)業(yè)協(xié)作會(huì)議上也說，合作社在政權(quán)組織和經(jīng)濟(jì)管理上以及職能規(guī)模上都已發(fā)生了變革，過去那一套體制已不適應(yīng)了。至于“公社”這個(gè)名稱，是由毛澤東肯定才在全國統(tǒng)一的。8月6日，毛澤東在河南新鄉(xiāng)視察，看見七里營公社的牌子，就說“人民公社名字好”；9日，毛澤東到山東視察時(shí)又說，“還是辦人民公社好，它的好處是，可以把工、農(nóng)、商、學(xué)、兵結(jié)合在一起，便于領(lǐng)導(dǎo)”。這些講話，很快由《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表，還在8月23日的長篇報(bào)道中說，人民公社將在不遠(yuǎn)的將來，把人們帶到各盡所能、按需分配這一“人類歷史上最高的仙境”。這樣，人民公社運(yùn)動(dòng)迅速形成高潮，比如，最先得到中央肯定人民公社的消息的河南省行動(dòng)最快，8月13日河南省省委向中央作電話匯報(bào)，說全省已有一半以上地方成立了人民公社，其中新鄉(xiāng)修武縣人民公社是一縣一社，共29193戶。　　人民公社曾經(jīng)是一場政治運(yùn)動(dòng)，后來演變成了一種特殊的基層政權(quán)體制。1958年8月17日，中央政治局?jǐn)U大會(huì)議在北戴河召開，毛澤東同志事先要“農(nóng)林口”準(zhǔn)備一份報(bào)告，題為《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的意見》，在會(huì)議上分發(fā)，并且對(duì)此大為贊揚(yáng)。會(huì)議期間，毛澤東同志表明了他對(duì)人民公社的看法，其中一些主要的觀點(diǎn)直接構(gòu)成了基層政權(quán)模式轉(zhuǎn)變的框架。首先，人民公社的特點(diǎn)是一大二公。毛澤東說這是“大公社”，可以幾千戶、上萬戶、幾萬戶，“大”的另一個(gè)意思是綜合經(jīng)營，統(tǒng)一管理，包括農(nóng)林牧副漁、工農(nóng)商學(xué)兵，而且，大了才好做　　計(jì)劃。所謂“公”，是比合作社更具有社會(huì)主義性質(zhì)，現(xiàn)有的自留地是資本主義殘余，將來也要公有。生活管理和服務(wù)也公有化，比如托兒所、食堂、敬老院等等。由一大二公所規(guī)定的體　　制就是“政社合一”，其發(fā)展方向是政權(quán)的消亡。其次，是組織軍事化，行動(dòng)戰(zhàn)斗化，生活集體化，這是農(nóng)民組織程度提高的體現(xiàn)。毛澤東同志認(rèn)為這樣農(nóng)民積極性會(huì)更高，產(chǎn)量會(huì)更多?！　∈聦?shí)上，在北戴河會(huì)議以前，毛澤東就認(rèn)真考慮過糧食多了怎么辦的問題，并且認(rèn)為可以半天干活，半天去學(xué)文化，搞科學(xué)，休閑娛樂。這個(gè)看法，是嚴(yán)重脫離實(shí)際的。再次，是實(shí)行供給　　制與工資制相結(jié)合，逐步由按勞分配過渡到按需分配。在這方面，有的人認(rèn)為按勞分配還是資產(chǎn)階級(jí)權(quán)利（當(dāng)時(shí)叫“法權(quán)”），而公共食堂，吃飯不要錢就是共產(chǎn)主義了。話講得雖然簡單化　　了，但向空想的共產(chǎn)主義迅速過渡已成了政權(quán)存在的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)?！　　　「鶕?jù)“村民委員會(huì)組織法”規(guī)定，村民委員會(huì)有兩層基本的組織結(jié)構(gòu)：村民會(huì)議和村民委員會(huì)。除兩層基本的組織結(jié)構(gòu)外，1998年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》確認(rèn)了全國村民委員會(huì)在實(shí)踐過程中創(chuàng)設(shè)的村民代表會(huì)議，并對(duì)村民代表會(huì)議作了專門規(guī)定，“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)”。另外，還在隊(duì)的基礎(chǔ)上普遍設(shè)立了村民小組。這樣，村民自治組織實(shí)際是四級(jí)機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)的變化，反應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)自主性組織力量的不斷增長，也反應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)自主性組織力量的自我完善能力?！　、俅迕駮?huì)議。村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議由全體成年村民參加，討論和決定涉及全體村民利益的公共事務(wù)。由于村民自治是一種直接民主，因此村民會(huì)議是村民自治的最高決策機(jī)關(guān)，村民會(huì)議審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，有權(quán)撤換村委會(huì)的成員?！　〈迕駮?huì)議的主要職權(quán)有：　　第一，創(chuàng)制權(quán)，即根據(jù)國家有關(guān)法律精神討論、審定、修改和通過本村村民自治活動(dòng)的基本章程和規(guī)則?！　〉诙x舉權(quán)，即選舉村民委員會(huì)，撤換和補(bǔ)選村民委員會(huì)成員?！　〉谌?，決策權(quán)，包括審議和通過村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃，并作出相應(yīng)決議；討論、決定涉及全體村民利益的重大問題。　　第四，監(jiān)督權(quán)，包括審查村財(cái)務(wù)，監(jiān)督自治組織工作機(jī)構(gòu)和人員。　　第五，否決權(quán)，即否決和修改村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議和決定。　　全國各地農(nóng)村通過多種形式把村民會(huì)議所擁有的權(quán)力加以具體化。這些形式有：村民大會(huì)，即由全體成年村民參加的會(huì)議，是村民會(huì)議的最高形式，行使村民會(huì)議最重要的職權(quán)；戶代表會(huì)議，由于農(nóng)村實(shí)行分戶經(jīng)營，一些涉及各家各戶共同利益的公共村務(wù)，通常由每戶派代表參加的會(huì)議來決定；部分村民會(huì)議，即由一部分村民參加的會(huì)議，主要是討論、審定一些與部分村民有關(guān)的公共事務(wù)，會(huì)議的決定一般也只對(duì)與會(huì)村民有效?！　、诖迕裎瘑T會(huì)。村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共3—7人組成，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)的職權(quán)有兩部分：自治性的職權(quán)和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職權(quán)。　　具體而言：村民委員會(huì)的主要職權(quán)有：　　第一，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！　〉诙С趾徒M織村民依法發(fā)展各種形式的經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！　〉谌?，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。多民族村民居住的村，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助?！　、鄞迕翊頃?huì)議。村民代表會(huì)議，又稱村民議事會(huì)。與村民會(huì)議不同的是，村民代表會(huì)議是由村民選舉出一定數(shù)量的代表組成的會(huì)議。其職權(quán)是討論和決定由村民會(huì)議授權(quán)的事宜，代表村民行使自治權(quán)?！　、艽迕裥〗M。村民小組是村民自治的工作機(jī)構(gòu)。村民小組設(shè)有小組長，組長由村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。作為村民自治最低一級(jí)的機(jī)構(gòu)，村民小組起著相當(dāng)重要的作用，因?yàn)榕c村民利益直接有關(guān)的責(zé)任田的承包與變更、生產(chǎn)互助、水利灌溉等往往都是在村民小組的層次上進(jìn)行的。其主要職權(quán)是：落實(shí)鄉(xiāng)村交給的任務(wù)；向村民委員會(huì)反映本組村民的意見、要求和建議；處理小組內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)，如承包土地、興修水利等。　　　　3．新型工資勞動(dòng)者　新型工資勞動(dòng)者，是伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起而發(fā)展起來的新生社會(huì)群體，是農(nóng)民在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)大潮中走出農(nóng)村，進(jìn)入城鎮(zhèn)兼業(yè)，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以工資收入為基本生活來源的勞動(dòng)者，是一種新生的工業(yè)化力量，是中國工人階級(jí)的重要組成部分，是農(nóng)村社會(huì)的重要結(jié)構(gòu)性要素之一?！　⌒滦凸べY勞動(dòng)者由三部分構(gòu)成：股份合作制企業(yè)職工；私營企業(yè)職工；從商職工。　　新型工資勞動(dòng)者與社會(huì)化大生產(chǎn)有聯(lián)系，其生產(chǎn)方式、分配關(guān)系和社會(huì)角色意識(shí)方面都具有工人階級(jí)的普遍特征。新型工資勞動(dòng)者是通過經(jīng)濟(jì)交換以獲取貨幣收入為主的勞動(dòng)者，他們具備現(xiàn)代勞動(dòng)關(guān)系的主體資格。也就是說具有了一般工資勞動(dòng)者的典型特征，即出賣勞動(dòng)力來獲取必要的工資收入。其根本特征是勞動(dòng)者作為平等的法律關(guān)系主體，從人身依附關(guān)系中解放出來，獲得了獨(dú)立的人格。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革賦予農(nóng)民廣泛的自主權(quán)，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力獲得了勞動(dòng)力所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力所有權(quán)向勞動(dòng)者回歸，農(nóng)民有權(quán)在勞動(dòng)市場，依據(jù)比較利益原則，與企業(yè)勞動(dòng)組織建立勞動(dòng)契約關(guān)系。　　新型工資勞動(dòng)者是新的社會(huì)角色，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的商品生產(chǎn)主體，帶有強(qiáng)烈的市場經(jīng)濟(jì)屬性。他們的就業(yè)、工資、福利等勞動(dòng)權(quán)益，是通過市場來決定和體現(xiàn)的。　　同一般工資勞動(dòng)者相比較，這些具有農(nóng)民身份的新型工資勞動(dòng)者具有自己的一些特點(diǎn)：　　首先，以獲取必要的經(jīng)濟(jì)收入為目的而靈活選擇就業(yè)崗位，并以臨時(shí)工或者短期合同工的身份從事工作。這種狀況在建筑行業(yè)尤為突出，很多建筑包工隊(duì)一般是由包工頭臨時(shí)從農(nóng)村招　　募的，一旦工程結(jié)束，包工隊(duì)的勞動(dòng)關(guān)系自動(dòng)終止，然后他們又開始尋求新的職業(yè)?！　∑浯?，不以工資作為自己惟一的經(jīng)濟(jì)來源，除了工資收入以外，還有自己在農(nóng)村承包的責(zé)任田的農(nóng)業(yè)收入。因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地承包數(shù)量和個(gè)人素質(zhì)不同，新型工資勞動(dòng)者的收入結(jié)構(gòu)是不同的。有些以非農(nóng)收入（包括工資收入）為補(bǔ)充；有些則以工資收入為主，農(nóng)業(yè)收入為輔。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)的新型工資勞動(dòng)者將工資收入作為基本的經(jīng)濟(jì)來源，并將所承包的農(nóng)村責(zé)任田采取轉(zhuǎn)包等形式讓與他人耕作。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，這種趨勢將會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大。　　第三，社會(huì)身份仍是農(nóng)民。新型工資勞動(dòng)者的身份具有典型的二重性特征：即他們的職業(yè)是工人，其社會(huì)身份或戶籍身份仍是農(nóng)民，持有農(nóng)業(yè)戶口。　　第四，是由農(nóng)民解體而成的新興社會(huì)群體，主要是靠比較利益推動(dòng)而形成，沒有資本對(duì)勞動(dòng)的暴力式掠奪。同土地分離比較平穩(wěn)，沒有巨大的心理震蕩和社會(huì)心理斷層。這就使他們同農(nóng)村社區(qū)文化有著一種獨(dú)特的親緣性關(guān)系，有較強(qiáng)烈的“土地情結(jié)”，嚴(yán)格地限制了自身的組織化。他們同土地存在著制度性關(guān)聯(lián)，土地是他們最終的家園和心理依托，不存在國有企業(yè)工人那樣被置于失業(yè)邊緣的狀態(tài)和緊迫感。　　第五，新型工資勞動(dòng)者來源于鄉(xiāng)村。不可能因選擇非農(nóng)產(chǎn)業(yè)而在短期改變對(duì)鄉(xiāng)村文化的親緣關(guān)系，更不可能在短期內(nèi)同工業(yè)文化建立親緣關(guān)系。他們保留傳統(tǒng)農(nóng)村血緣關(guān)系，家庭觀念。工人階級(jí)的社會(huì)地位和權(quán)利關(guān)系意識(shí)在目前尚處于社會(huì)心理的初級(jí)形態(tài)，還沒有達(dá)到對(duì)其歷史地位有較為自覺的意識(shí)水平。　　……

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