預(yù)算與治理

前言

這是由交易出版社（Transaction Publishers）于阿倫·威爾達(dá)夫斯基去世后出版其系列作品的第三部。1993年9月，即阿倫去世前2個(gè)月，他向我回顧了他的一生，并按照他本人的意愿，他的研究助手收集了阿倫希望加入以其名字命名的作品集的若干文章。他還詢問我是否需要更多的材料，包括書目章節(jié)。關(guān)于這部作品集我們后來只討論過一次，然后大致商定從他第一篇有關(guān)預(yù)算的文章開始收錄，即他的開拓性作品——“預(yù)算過程的政治”（Politics of the Budgetar3，Process）。除三篇文章之外，這部作品集匯集了阿倫選擇的所有文章。以及七篇后來增加的論文，兩篇由喬·懷特（loe White）推薦，他是阿倫的關(guān)門弟子，和阿倫一起寫文和著書。喬和我一起努力對(duì)這些文章進(jìn)行編排和分組，最終完成了目前這一架構(gòu)。除一篇例外，所有這些文章都已經(jīng)發(fā)表過。這部作品集的組織從一個(gè)介紹部分開始，它向讀者介紹了阿倫早期和后期關(guān)于預(yù)算政治和文化研究的全景式內(nèi)容，包括一些理論性的討論，有關(guān)由他開創(chuàng)的預(yù)算漸進(jìn)主義理論、對(duì)這一理論的經(jīng)驗(yàn)支持、對(duì)非漸進(jìn)主義改革嘗試的分析和批評(píng)，以及對(duì)漸進(jìn)主義改革的宣傳——這些內(nèi)容都在美國(guó)聯(lián)邦政府的框架之內(nèi)。以它為起點(diǎn)，這部作品集對(duì)城市之間和其他國(guó)家之間的預(yù)算情況進(jìn)行了比較，這或許是他最全面的理論論斷，不僅包括文化，還包括財(cái)富和確定性的結(jié)構(gòu)性變量，以及對(duì)全球各地預(yù)算做法和成果的預(yù)測(cè)。這一章節(jié)為他的預(yù)算文化分析給出‘了完整的說明，這一理論可以用于解釋預(yù)算增長(zhǎng)、不平衡和具體內(nèi)容的原因，以及從殖民時(shí)期到當(dāng)代美國(guó)預(yù)算編制的歷史進(jìn)程。這部作品集以阿倫最重要的政治而非學(xué)術(shù)性的關(guān)注作為結(jié)尾：即撰寫論文是理論分析，同樣也是作為對(duì)（這里指預(yù)算）民主自治政府必需品的宣傳。事實(shí)上，就如其在最后一章中提出的疑問，“如果你不能制定預(yù)算，你怎能管理？”

內(nèi)容概要

阿倫·威爾達(dá)夫斯基最關(guān)注(正如他在文章中表達(dá)出來的)的是人們?nèi)绾卧O(shè)法生活在一起。這一關(guān)懷最初可能看上去與預(yù)算研究關(guān)系不大，但對(duì)威爾達(dá)夫斯基而言，預(yù)算使共同生活成為可能。實(shí)際上，正如他在本書中所言：如果你不能制定預(yù)算，你就不可能治理。    《預(yù)算與治理》匯集了大量材料，如若不然，它們將會(huì)散佚在大量的期刊和匯編的書籍中。除個(gè)別例外，阿倫挑選了這本文集中的文章。它們主要按時(shí)問順序組織，因而讀者能夠追尋他思想的發(fā)展：從對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府的研究，轉(zhuǎn)向?qū)㈩A(yù)算置于更為廣闊的政治文化背景之下。    用威爾達(dá)夫斯基的話說，“當(dāng)一個(gè)過程包括權(quán)力、授權(quán)、文化、一致和沖突時(shí)，它就抓住了國(guó)家政治生命中相當(dāng)大的部分”。威爾達(dá)夫斯基對(duì)預(yù)算感興趣是因?yàn)樗軌蚧卮鹫蔚慕?jīng)典問題：誰得到什么?如何，以及為什么?他早期的分析局限于預(yù)算中的個(gè)人和機(jī)構(gòu)對(duì)這些問題的回答，而在他的后期工作中，相互競(jìng)爭(zhēng)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)閬單幕愋汀?   對(duì)威爾達(dá)夫斯基而言，盡管存在理念上的不同，但政治是對(duì)共同生活的條件的探尋。預(yù)算漸進(jìn)主義有助于管理這一在其他情況下無法管理的工作。他認(rèn)為綜合性的預(yù)算和相關(guān)改革將會(huì)增加不一致和風(fēng)險(xiǎn)，因而是不明智的。分析不得不服務(wù)于政治，而非嘗試去替代它。

作者簡(jiǎn)介

阿倫·威爾達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)是公共預(yù)算研究領(lǐng)域最富盛名的學(xué)者，長(zhǎng)期在美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校任教，曾先后擔(dān)任加州大學(xué)們克利分校政治學(xué)系主任、美國(guó)政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、美國(guó)國(guó)家公共行政院院士等。他一生共撰寫了30多部著作和200多篇學(xué)術(shù)論文，包括《預(yù)算過程中的政治》、《預(yù)算：比較理論》、《預(yù)算與治理》、《文化理論》(合著)等。美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)因其在公共預(yù)算研究領(lǐng)域的杰出成就，專門設(shè)立了威爾達(dá)夫斯基獎(jiǎng)。

書籍目錄

第一部分  預(yù)算制定　第1章  適合所有時(shí)期的預(yù)算：為什么傳統(tǒng)預(yù)算依然存在 　第2章  效率的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：成本—收益分析、系統(tǒng)分析以及項(xiàng)目預(yù)算 　第3章  拯救政策分析 　第4章  邁向激進(jìn)的漸進(jìn)主義：輔助國(guó)會(huì)進(jìn)行預(yù)算改革的提議 　第5章  年度支出增量 　第6章  大政府時(shí)代的預(yù)算改革 　第7章  平等、支出限制與政府?dāng)U張 第二部分  預(yù)算文化　第8章  走向預(yù)算程序的比較理論 　第9章  貧窮國(guó)家計(jì)劃與預(yù)算的序言 　第10章  美國(guó)和加拿大的預(yù)算支出限制活動(dòng) 　第11章  預(yù)算準(zhǔn)則的演變 　第12章  支出增長(zhǎng)與預(yù)算平衡(不平衡)的文化理論 　第13章  預(yù)算：新社會(huì)契約 　第14章  各種預(yù)算文化的平衡 第三部分  預(yù)算與治理　第15章  保護(hù)歐共體內(nèi)部的預(yù)算集中趨勢(shì) 　第16章  如果你不能制定預(yù)算，你怎能治理 后記  阿倫·威爾達(dá)夫斯基、文化理論以及預(yù)算

章節(jié)摘錄

手段來進(jìn)行，這更符合漸進(jìn)主義理論。但決策是“漸進(jìn)的”就會(huì)與其他模式相悖嗎？例如，就基數(shù)和公平份額而言，可能已經(jīng)被視為有說服力的言辭，但并沒有付諸實(shí)踐。在原書中，威爾達(dá)夫斯基提供了一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和匯總表來支持他的論點(diǎn)。但單憑這種方法顯然是不夠的，他很快找到了他的同事——奧托·戴維斯和登普斯特，并與他們開展更具挑戰(zhàn)性的分析工作。他們建立了聯(lián)邦撥款模式，這成為一個(gè)長(zhǎng)期的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。我本人沒有從一開始就參與這場(chǎng)辯論，所以我一直搞不清楚學(xué)者們?cè)跔?zhēng)論些什么。究竟如何用漸進(jìn)理論解釋一個(gè)變動(dòng)的精確性？除阿倫·威爾達(dá)夫斯基以外，沒有人會(huì)堅(jiān)定地主張所有的預(yù)算都可以通過上一年的開支和一些經(jīng)濟(jì)政治方面概括性的變量的組合預(yù)測(cè)得出。他永遠(yuǎn)不會(huì)相信，由于這一論斷會(huì)消除人的意志和政治上的選擇，并且如果人們不去考慮和選擇，那就根本不需要去談?wù)撍?。為了闡述阿倫的主張，我們選擇了一篇嘗試推算預(yù)算結(jié)果的文章，由阿倫和登普斯特合著，于1979年首次發(fā)表的“變化：或僅是不再神奇的增量”。這篇文章特別討論了試圖量化漸進(jìn)主義所涉及的問題。這些問題不僅包括測(cè)量上遇到的困難，還有政策制定和預(yù)算編制之間的關(guān)系。政策分析必須得到預(yù)算編制保護(hù)的原因之一在于預(yù)算有獨(dú)立于政策爭(zhēng)議的主旨之外的目標(biāo)（例如推行對(duì)政府的立法控制、為控制各部門提供框架、管理上追求微觀效率）。正是這些目標(biāo)在既定的時(shí)間間隔內(nèi)證明了既定預(yù)算的合理性。政策選擇不能定期執(zhí)行，它依賴于不定期的發(fā)展情景（例如20世紀(jì)70年代反周期公共工程支出的合法性喪失事件），或世界局勢(shì)的變化（蘇聯(lián)入侵阿富汗、蘇聯(lián)解體），或決策小組組成的變化（新的小組委員會(huì)主席、1944年大選）。建模工作演示了預(yù)算規(guī)律與政策決策之間的區(qū)別。機(jī)構(gòu)預(yù)算年與年之間往往具有一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的趨勢(shì)，但偶爾一些“突發(fā)事件”會(huì)使得這種趨勢(shì)發(fā)生變化。這些突發(fā)事件是外生性的，不是預(yù)算程序造成的；事實(shí)上，作者的一部分努力就是解釋這些轉(zhuǎn)變，而不是否定它們或僅僅認(rèn)為它們是“增量”。

后記

20世紀(jì)80年代，阿倫·威爾達(dá)夫斯基在一個(gè)名為“文化理論”的新伙伴的陪伴下，重訪了他的老朋友——預(yù)算。英國(guó)人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯（Mary Douglas）把他介紹給了“文化理論”。作為一次機(jī)遇，這次相遇是富有成果的：“它改變了他的生活?！?。它同樣使那些最早通過預(yù)算方面的文章了解他的人們感到吃驚。那個(gè)將政治學(xué)和漸進(jìn)主義理論帶入預(yù)算過程研究的人現(xiàn)在有了個(gè)人主義者、平等主義者、階級(jí)主義者，以及宿命論者的陪伴。這個(gè)后記綜覽了阿倫將文化理論運(yùn)用于預(yù)算的努力，闡明了阿倫這個(gè)理論如何拓展到阿倫以往曾用其他主題分析過的預(yù)算主題，試圖回答批評(píng)，并就這種文化方法可能會(huì)如何影響未來的預(yù)算理論提供了一些說明。我是從一個(gè)跟隨阿倫學(xué)習(xí)預(yù)算，并最終在自己的著作中運(yùn)用文化理論的人的視角來寫的。像阿倫一樣，我希望在預(yù)算研究中運(yùn)用這個(gè)理論。

媒體關(guān)注與評(píng)論

阿倫·威爾達(dá)夫基是公共預(yù)算領(lǐng)域最負(fù)盛名的大師，如果你想了解預(yù)算，特別是從政治的視角了解預(yù)算，阿倫的著作無疑是理想的選擇?！　　獜?fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)中心文任 茍燕楠

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