透視大部制改革

內(nèi)容概要

中國(guó)行政管理體制改革從2008年開(kāi)始至今，經(jīng)過(guò)兩年多的改革，中國(guó)行政管理體制改革的成效怎樣，政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革以及依法行政和制度建設(shè)的情況如何，需要進(jìn)一步的實(shí)證研究了解調(diào)查。2010年，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，根據(jù)之一方案國(guó)務(wù)院開(kāi)始了大部制改革。大部制改革就是在政府的部門設(shè)置中，將職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，最大限度地避免職能職能交叉、政出多門、多頭管理的現(xiàn)象，從而提高行政效率、降低行政成本。
大部制改革從中央國(guó)務(wù)院開(kāi)始，地方政府和部門也進(jìn)行了相關(guān)的大部制機(jī)構(gòu)改革，那么改革進(jìn)展的情況怎樣，為了進(jìn)一步了解這些問(wèn)題在各級(jí)政府在改革實(shí)踐中的情況，以及深入了解研究我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)模式和實(shí)踐走向，2010年7月至9月以石亞軍教授為首的課題組開(kāi)展了全國(guó)性實(shí)證調(diào)研，而且調(diào)研選取了不同級(jí)別的政府部門、省市和部門開(kāi)展了大部制改革的調(diào)研實(shí)踐活動(dòng)，形成了基于一首資料的調(diào)研報(bào)告，總結(jié)分析其改革的背景、成效、存在的問(wèn)題即對(duì)策建議，為大部制改革的進(jìn)一步深化提出了建設(shè)性的建議，為我國(guó)大部制改革具有重要的實(shí)踐價(jià)值，對(duì)我國(guó)行政管理體制改革具有重要的參考價(jià)值和學(xué)術(shù)價(jià)值。

作者簡(jiǎn)介

前  言
到2010年，隨著2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革兩年多的逐步推進(jìn)，以及各省市自治區(qū)機(jī)構(gòu)改革的不斷跟進(jìn)，黨的十七大和十七屆二中全會(huì)確定的近五年行政管理體制改革的進(jìn)程基本過(guò)半。人們關(guān)注這一輪改革的目光自然會(huì)投向過(guò)程與目標(biāo)的聯(lián)系上，并在相關(guān)性中求證改革的實(shí)效。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》指出：“通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。今后5年，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！苯?jīng)過(guò)兩年多的改革，政府職能轉(zhuǎn)變與“實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”要求是否吻合，政府機(jī)構(gòu)改革與“實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變”的要求對(duì)接，依法行政和制度建設(shè)與“實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變”的要求是否銜接，是當(dāng)前研究行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新必須回答的問(wèn)題。
為了解這些問(wèn)題在各級(jí)政府改革實(shí)踐中的被涉及、被體現(xiàn)、被落實(shí)的狀況，以深入研究我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)模式和實(shí)踐走向，2010年7～9月，我們課題組開(kāi)展了第三輪全國(guó)性實(shí)證調(diào)研。這輪調(diào)研選取了11個(gè)省市自治區(qū)，主要任務(wù)有三個(gè)：一是調(diào)研工信、交通、人社、住建、環(huán)保五個(gè)系統(tǒng)實(shí)施大部制的現(xiàn)狀及效果；二是調(diào)研各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、依法行政和制度建設(shè)方面的進(jìn)展；三是調(diào)研部門利益和行政割據(jù)在各級(jí)政府運(yùn)行中的表現(xiàn)，目的是全面了解2008年至今，各級(jí)政府根據(jù)黨的十七大和十七屆二中全會(huì)有關(guān)精神，在推進(jìn)行政管理體制改革中做了什么，取得了哪些成果，取得的成果對(duì)實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新和優(yōu)化政府管理有什么效應(yīng)，改革的實(shí)施在哪些方面與黨的十七大和十七屆二中全會(huì)要求存在差距，以及存在差距的原因，使我們對(duì)這一輪改革的進(jìn)程和走向有一個(gè)階段性了解，并對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)改革提出一些建設(shè)性意見(jiàn)。
這一輪調(diào)研是我們課題組開(kāi)展全國(guó)性調(diào)研三部曲的第三部，與前兩部具有明顯不同特點(diǎn)。如果說(shuō)，2007年第一輪涵蓋13個(gè)省市的全國(guó)性調(diào)研是著力于“面”的調(diào)研，即從平面與立體相結(jié)合的角度側(cè)重了解各級(jí)政府的基本現(xiàn)狀，2009年第二輪涵蓋12個(gè)省市的全國(guó)性調(diào)研是著力于“點(diǎn)”的調(diào)研，即從個(gè)性與共性相結(jié)合的角度側(cè)重了解政府改革的典型，那么，2010年涵蓋11個(gè)省市自治區(qū)的第三輪調(diào)研則是著力于“點(diǎn)面結(jié)合”的調(diào)研，即從縱斷面與橫斷面相結(jié)合的角度了解政府改革的成效。這一輪調(diào)研的特點(diǎn)，集中體現(xiàn)在五個(gè)對(duì)比上：一是的矢對(duì)比，即在各級(jí)政府實(shí)施的改革措施與黨的十七大和十七屆二中全會(huì)要求之間進(jìn)行對(duì)比；二是系統(tǒng)對(duì)比，即在工信、交通、人社、住建、環(huán)保五個(gè)系統(tǒng)的改革之間進(jìn)行對(duì)比；三是層級(jí)對(duì)比，即在國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)政府改革之間進(jìn)行對(duì)比；四是項(xiàng)目對(duì)比，即在職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革與依法行政和制度建設(shè)之間進(jìn)行對(duì)比；五是地區(qū)對(duì)比，這一輪調(diào)研是第一次對(duì)五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)政府改革狀況開(kāi)展集中調(diào)研，即在少數(shù)民族自治區(qū)與其他地區(qū)政府改革之間進(jìn)行對(duì)比。在這一輪調(diào)研中，課題組與各級(jí)政府負(fù)責(zé)人個(gè)別訪談21次，25人，與各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)人、公務(wù)員、企業(yè)事業(yè)單位代表、群眾代表進(jìn)行座談28次，359人，在1880名公務(wù)員中開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，形成了63萬(wàn)字訪談文字材料，收集到各級(jí)政府有關(guān)改革的文字材料378份。
通過(guò)開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)研，我們課題組在掌握大量具體實(shí)證材料的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)各級(jí)政府2008年以來(lái)推進(jìn)改革的實(shí)際狀況形成了比較全面的了解。我們認(rèn)為，在黨中央和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，通過(guò)各級(jí)黨委和政府的共同努力，新一輪行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新在整體上推進(jìn)順利，實(shí)施平穩(wěn)，全國(guó)縣以上各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革方案均已基本落實(shí)，調(diào)整后的機(jī)構(gòu)運(yùn)行正常，各級(jí)政府致力于加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，積極探索新的政府職能的實(shí)現(xiàn)方式，依法行政和制度建設(shè)前所未有地得到各級(jí)政府的高度重視，突破性舉措和標(biāo)志性成果不斷涌現(xiàn)，行政管理體制改革取得了明顯成效。但是，我們也看到，改革還存在諸多需要認(rèn)真關(guān)注和解決的問(wèn)題，比如，大部制改革在機(jī)構(gòu)合并和部分職能調(diào)整上成效明顯，而機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制仍然不夠順暢，職能的全面整合仍然沒(méi)有到位；依法行政和制度建設(shè)在整體上滯后，跟不上政府創(chuàng)新和發(fā)展的步伐；五級(jí)政府之間，不同地區(qū)之間改革的狀況發(fā)展不平衡，改革的勢(shì)頭在政府層級(jí)間呈越往基層越弱的狀態(tài)，在地區(qū)政府間呈現(xiàn)越往欠發(fā)達(dá)地區(qū)越弱的狀態(tài)；尤其是在新疆、西藏、內(nèi)蒙三個(gè)具有特殊區(qū)情和特殊戰(zhàn)略意義的少數(shù)民族自治區(qū)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，既要積極，又要慎重，既要體現(xiàn)全國(guó)一盤棋，又要凸顯地區(qū)特點(diǎn)，使機(jī)構(gòu)改革有利于解決本地面臨的實(shí)際問(wèn)題，有利于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，必須認(rèn)真對(duì)待。2008年以來(lái)行政管理體制改革的進(jìn)程，受到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共同關(guān)注，關(guān)注的焦點(diǎn)是實(shí)際效果究竟怎樣，在五年計(jì)劃幾乎過(guò)半的時(shí)候，對(duì)改革的進(jìn)程和效果進(jìn)行實(shí)證描述，以對(duì)應(yīng)大家的關(guān)注和后續(xù)的研究，具有十分重要的意義。
本書(shū)基于這一需要，將我們課題組第三次全國(guó)性調(diào)研的成果和思考發(fā)表出來(lái)，為各方面研究深化我國(guó)行政管理體制改革提供實(shí)證素材。全書(shū)分為四部分，第一部分為大部制實(shí)施狀況實(shí)證研究，包括調(diào)研國(guó)務(wù)院住建部和貴州省住建部門形成的住建系統(tǒng)大部制改革報(bào)告，調(diào)研國(guó)務(wù)院環(huán)保部和內(nèi)蒙環(huán)保部門形成的環(huán)保系統(tǒng)大部制改革報(bào)告，調(diào)研國(guó)務(wù)院交運(yùn)部和重慶市交通部門形成的交通運(yùn)輸系統(tǒng)大部制改革報(bào)告，調(diào)研寧夏經(jīng)濟(jì)與信息化部門形成的工信系統(tǒng)大部制改革報(bào)告，調(diào)研西藏人社部門形成的人社系統(tǒng)大部制改革報(bào)告。第二部分為政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變實(shí)證研究，包括調(diào)研中編辦形成的機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整情況報(bào)告，調(diào)研新疆維吾爾自治區(qū)形成的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、行政運(yùn)行及改革創(chuàng)新現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告，調(diào)研成都市形成的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革調(diào)研報(bào)告。第三部分為政府制度建設(shè)與依法行政實(shí)證研究，包括廣西壯族自治區(qū)制度建設(shè)調(diào)研報(bào)告、山東省依法行政調(diào)研報(bào)告。第四部分為專項(xiàng)問(wèn)題實(shí)證研究，包括調(diào)研湖南省形成的部門利益情況報(bào)告和調(diào)研江西、河北兩省形成的省管縣改革和駐京辦改革報(bào)告。
石亞軍
2011年3月

書(shū)籍目錄

目錄
前  言………………………………………………………………………………(I)
第一章  大部制實(shí)施狀況實(shí)證研究………………………………………………(1)
第一部分  住房與城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報(bào)告
——以國(guó)務(wù)院住建部和貴州省住建廳為例………………………(2)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(2)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(3)
三、主要收獲………………………………………………………(4)
四、總體分析………………………………………………………(4)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(13)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(18)
七、附件……………………………………………………………(22)
第二部分  環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報(bào)告
——以國(guó)務(wù)院環(huán)保部和內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳為例………………(23)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(24)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(27)
三、主要收獲………………………………………………………(29)
四、總體分析………………………………………………………(29)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(48)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(50)
七、附件……………………………………………………………(53)
第三部分  交通系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報(bào)告
——以國(guó)務(wù)院交通部和重慶市交通廳為例………………………(64)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(64)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(65)
三、主要收獲………………………………………………………(67)
四、總體分析………………………………………………………(68)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(81)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(85)
七、附件……………………………………………………………(90)
第四部分  工業(yè)與信息化系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報(bào)告
——以寧夏回族自治區(qū)經(jīng)信委為例………………………………(100)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(101)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(103)
三、主要收獲………………………………………………………(104)
四、總體分析………………………………………………………(105)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(114)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(117)
七、附件……………………………………………………………(119)
第五部分  人力資源與社會(huì)保障系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報(bào)告
——以西藏自治區(qū)人社廳為例……………………………………(126)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(126)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(127)
三、主要收獲………………………………………………………(128)
四、總體分析………………………………………………………(129)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(132)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(136)
七、附件……………………………………………………………(137)
第二章  政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變實(shí)證研究……………………………………(149)
第一部分  機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整情況調(diào)研報(bào)告………………………………(149)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(149)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(150)
三、主要收獲………………………………………………………(150)
四、總體分析………………………………………………………(151)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(159)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(162)
第二部分  機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、行政運(yùn)行及改革創(chuàng)新的現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告
——以新疆調(diào)研為中心……………………………………………(164)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(164)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(167)
三、主要收獲………………………………………………………(168)
四、總體分析………………………………………………………(168)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(175)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(180)
第三部分  成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革調(diào)研報(bào)告………………………………………(189)
一、調(diào)研目的………………………………………………………(189)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(190)
三、主要收獲………………………………………………………(191)
四、總體分析………………………………………………………(191)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(203)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(206)
第三章  政府制度建設(shè)與依法行政實(shí)證研究……………………………………(208)
第一部分  廣西壯族自治區(qū)制度建設(shè)的調(diào)研報(bào)告……………………………(208)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(208)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(209)
三、主要收獲………………………………………………………(211)
四、典型制度建設(shè)案例分析………………………………………(212)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(246)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(249)
第二部分  山東依法行政的調(diào)研報(bào)告…………………………………………(250)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(250)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(250)
三、調(diào)研收獲………………………………………………………(251)
四、總體分析………………………………………………………(252)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(261)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(265)
第四章  專項(xiàng)問(wèn)題實(shí)證研究………………………………………………………(267)
第一部分  中國(guó)行政管理體制改革中的“部門利益”問(wèn)題
——以湖南調(diào)研為中心……………………………………………(267)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(267)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(269)
三、主要體會(huì)………………………………………………………(271)
四、總體分析………………………………………………………(272)
五、問(wèn)題分析………………………………………………………(279)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(285)
第二部分  江西河北兩省“省直管縣”改革調(diào)研報(bào)告………………………(288)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(288)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(291)
三、主要收獲………………………………………………………(295)
四、總體分析………………………………………………………(295)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(303)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(308)
第三部分  駐京辦問(wèn)題研究
——基于江西河北兩省調(diào)研的分析………………………………(316)
一、調(diào)研目標(biāo)………………………………………………………(316)
二、調(diào)研過(guò)程………………………………………………………(319)
三、主要收獲………………………………………………………(321)
四、總體分析………………………………………………………(322)
五、主要問(wèn)題………………………………………………………(327)
六、對(duì)策建議………………………………………………………(333)

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