透視大部制改革

內(nèi)容概要

中國行政管理體制改革從2008年開始至今，經(jīng)過兩年多的改革，中國行政管理體制改革的成效怎樣，政府職能轉變、政府機構改革以及依法行政和制度建設的情況如何，需要進一步的實證研究了解調(diào)查。2010年，十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，根據(jù)之一方案國務院開始了大部制改革。大部制改革就是在政府的部門設置中，將職能相近的部門、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中，最大限度地避免職能職能交叉、政出多門、多頭管理的現(xiàn)象，從而提高行政效率、降低行政成本。
大部制改革從中央國務院開始，地方政府和部門也進行了相關的大部制機構改革，那么改革進展的情況怎樣，為了進一步了解這些問題在各級政府在改革實踐中的情況，以及深入了解研究我國行政管理體制改革的目標模式和實踐走向，2010年7月至9月以石亞軍教授為首的課題組開展了全國性實證調(diào)研，而且調(diào)研選取了不同級別的政府部門、省市和部門開展了大部制改革的調(diào)研實踐活動，形成了基于一首資料的調(diào)研報告，總結分析其改革的背景、成效、存在的問題即對策建議，為大部制改革的進一步深化提出了建設性的建議，為我國大部制改革具有重要的實踐價值，對我國行政管理體制改革具有重要的參考價值和學術價值。

作者簡介

前  言
到2010年，隨著2008年國務院機構改革兩年多的逐步推進，以及各省市自治區(qū)機構改革的不斷跟進，黨的十七大和十七屆二中全會確定的近五年行政管理體制改革的進程基本過半。人們關注這一輪改革的目光自然會投向過程與目標的聯(lián)系上，并在相關性中求證改革的實效。黨的十七屆二中全會通過的《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》指出：“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。今后5年，要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設，為實現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實基礎。”經(jīng)過兩年多的改革，政府職能轉變與“實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”要求是否吻合，政府機構改革與“實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變”的要求對接，依法行政和制度建設與“實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變”的要求是否銜接，是當前研究行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新必須回答的問題。
為了解這些問題在各級政府改革實踐中的被涉及、被體現(xiàn)、被落實的狀況，以深入研究我國行政管理體制改革的目標模式和實踐走向，2010年7～9月，我們課題組開展了第三輪全國性實證調(diào)研。這輪調(diào)研選取了11個省市自治區(qū)，主要任務有三個：一是調(diào)研工信、交通、人社、住建、環(huán)保五個系統(tǒng)實施大部制的現(xiàn)狀及效果；二是調(diào)研各級政府在機構調(diào)整、職能轉變、依法行政和制度建設方面的進展；三是調(diào)研部門利益和行政割據(jù)在各級政府運行中的表現(xiàn)，目的是全面了解2008年至今，各級政府根據(jù)黨的十七大和十七屆二中全會有關精神，在推進行政管理體制改革中做了什么，取得了哪些成果，取得的成果對實現(xiàn)政府創(chuàng)新和優(yōu)化政府管理有什么效應，改革的實施在哪些方面與黨的十七大和十七屆二中全會要求存在差距，以及存在差距的原因，使我們對這一輪改革的進程和走向有一個階段性了解，并對進一步推進改革提出一些建設性意見。
這一輪調(diào)研是我們課題組開展全國性調(diào)研三部曲的第三部，與前兩部具有明顯不同特點。如果說，2007年第一輪涵蓋13個省市的全國性調(diào)研是著力于“面”的調(diào)研，即從平面與立體相結合的角度側重了解各級政府的基本現(xiàn)狀，2009年第二輪涵蓋12個省市的全國性調(diào)研是著力于“點”的調(diào)研，即從個性與共性相結合的角度側重了解政府改革的典型，那么，2010年涵蓋11個省市自治區(qū)的第三輪調(diào)研則是著力于“點面結合”的調(diào)研，即從縱斷面與橫斷面相結合的角度了解政府改革的成效。這一輪調(diào)研的特點，集中體現(xiàn)在五個對比上：一是的矢對比，即在各級政府實施的改革措施與黨的十七大和十七屆二中全會要求之間進行對比；二是系統(tǒng)對比，即在工信、交通、人社、住建、環(huán)保五個系統(tǒng)的改革之間進行對比；三是層級對比，即在國務院與地方各級政府改革之間進行對比；四是項目對比，即在職能轉變、機構改革與依法行政和制度建設之間進行對比；五是地區(qū)對比，這一輪調(diào)研是第一次對五個少數(shù)民族自治區(qū)政府改革狀況開展集中調(diào)研，即在少數(shù)民族自治區(qū)與其他地區(qū)政府改革之間進行對比。在這一輪調(diào)研中，課題組與各級政府負責人個別訪談21次，25人，與各級政府部門負責人、公務員、企業(yè)事業(yè)單位代表、群眾代表進行座談28次，359人，在1880名公務員中開展了問卷調(diào)查，形成了63萬字訪談文字材料，收集到各級政府有關改革的文字材料378份。
通過開展深入細致的調(diào)研，我們課題組在掌握大量具體實證材料的基礎上，對全國各級政府2008年以來推進改革的實際狀況形成了比較全面的了解。我們認為，在黨中央和國務院的統(tǒng)一部署下，通過各級黨委和政府的共同努力，新一輪行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新在整體上推進順利，實施平穩(wěn)，全國縣以上各級政府機構改革方案均已基本落實，調(diào)整后的機構運行正常，各級政府致力于加快職能轉變的步伐，積極探索新的政府職能的實現(xiàn)方式，依法行政和制度建設前所未有地得到各級政府的高度重視，突破性舉措和標志性成果不斷涌現(xiàn)，行政管理體制改革取得了明顯成效。但是，我們也看到，改革還存在諸多需要認真關注和解決的問題，比如，大部制改革在機構合并和部分職能調(diào)整上成效明顯，而機構的運行機制仍然不夠順暢，職能的全面整合仍然沒有到位；依法行政和制度建設在整體上滯后，跟不上政府創(chuàng)新和發(fā)展的步伐；五級政府之間，不同地區(qū)之間改革的狀況發(fā)展不平衡，改革的勢頭在政府層級間呈越往基層越弱的狀態(tài)，在地區(qū)政府間呈現(xiàn)越往欠發(fā)達地區(qū)越弱的狀態(tài)；尤其是在新疆、西藏、內(nèi)蒙三個具有特殊區(qū)情和特殊戰(zhàn)略意義的少數(shù)民族自治區(qū)，推進機構改革，既要積極，又要慎重，既要體現(xiàn)全國一盤棋，又要凸顯地區(qū)特點，使機構改革有利于解決本地面臨的實際問題，有利于促進本地經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，必須認真對待。2008年以來行政管理體制改革的進程，受到學界和實務界的共同關注，關注的焦點是實際效果究竟怎樣，在五年計劃幾乎過半的時候，對改革的進程和效果進行實證描述，以對應大家的關注和后續(xù)的研究，具有十分重要的意義。
本書基于這一需要，將我們課題組第三次全國性調(diào)研的成果和思考發(fā)表出來，為各方面研究深化我國行政管理體制改革提供實證素材。全書分為四部分，第一部分為大部制實施狀況實證研究，包括調(diào)研國務院住建部和貴州省住建部門形成的住建系統(tǒng)大部制改革報告，調(diào)研國務院環(huán)保部和內(nèi)蒙環(huán)保部門形成的環(huán)保系統(tǒng)大部制改革報告，調(diào)研國務院交運部和重慶市交通部門形成的交通運輸系統(tǒng)大部制改革報告，調(diào)研寧夏經(jīng)濟與信息化部門形成的工信系統(tǒng)大部制改革報告，調(diào)研西藏人社部門形成的人社系統(tǒng)大部制改革報告。第二部分為政府機構調(diào)整、職能轉變實證研究，包括調(diào)研中編辦形成的機構改革與職能調(diào)整情況報告，調(diào)研新疆維吾爾自治區(qū)形成的機構設置、職能配置、行政運行及改革創(chuàng)新現(xiàn)狀調(diào)研報告，調(diào)研成都市形成的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革調(diào)研報告。第三部分為政府制度建設與依法行政實證研究，包括廣西壯族自治區(qū)制度建設調(diào)研報告、山東省依法行政調(diào)研報告。第四部分為專項問題實證研究，包括調(diào)研湖南省形成的部門利益情況報告和調(diào)研江西、河北兩省形成的省管縣改革和駐京辦改革報告。
石亞軍
2011年3月

書籍目錄

目錄
前  言………………………………………………………………………………(I)
第一章  大部制實施狀況實證研究………………………………………………(1)
第一部分  住房與城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報告
——以國務院住建部和貴州省住建廳為例………………………(2)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(2)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(3)
三、主要收獲………………………………………………………(4)
四、總體分析………………………………………………………(4)
五、主要問題………………………………………………………(13)
六、對策建議………………………………………………………(18)
七、附件……………………………………………………………(22)
第二部分  環(huán)境保護系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報告
——以國務院環(huán)保部和內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳為例………………(23)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(24)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(27)
三、主要收獲………………………………………………………(29)
四、總體分析………………………………………………………(29)
五、主要問題………………………………………………………(48)
六、對策建議………………………………………………………(50)
七、附件……………………………………………………………(53)
第三部分  交通系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報告
——以國務院交通部和重慶市交通廳為例………………………(64)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(64)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(65)
三、主要收獲………………………………………………………(67)
四、總體分析………………………………………………………(68)
五、主要問題………………………………………………………(81)
六、對策建議………………………………………………………(85)
七、附件……………………………………………………………(90)
第四部分  工業(yè)與信息化系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報告
——以寧夏回族自治區(qū)經(jīng)信委為例………………………………(100)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(101)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(103)
三、主要收獲………………………………………………………(104)
四、總體分析………………………………………………………(105)
五、主要問題………………………………………………………(114)
六、對策建議………………………………………………………(117)
七、附件……………………………………………………………(119)
第五部分  人力資源與社會保障系統(tǒng)大部制改革調(diào)研報告
——以西藏自治區(qū)人社廳為例……………………………………(126)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(126)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(127)
三、主要收獲………………………………………………………(128)
四、總體分析………………………………………………………(129)
五、主要問題………………………………………………………(132)
六、對策建議………………………………………………………(136)
七、附件……………………………………………………………(137)
第二章  政府機構調(diào)整、職能轉變實證研究……………………………………(149)
第一部分  機構改革與職能調(diào)整情況調(diào)研報告………………………………(149)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(149)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(150)
三、主要收獲………………………………………………………(150)
四、總體分析………………………………………………………(151)
五、主要問題………………………………………………………(159)
六、對策建議………………………………………………………(162)
第二部分  機構設置、職能配置、行政運行及改革創(chuàng)新的現(xiàn)狀調(diào)研報告
——以新疆調(diào)研為中心……………………………………………(164)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(164)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(167)
三、主要收獲………………………………………………………(168)
四、總體分析………………………………………………………(168)
五、主要問題………………………………………………………(175)
六、對策建議………………………………………………………(180)
第三部分  成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革調(diào)研報告………………………………………(189)
一、調(diào)研目的………………………………………………………(189)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(190)
三、主要收獲………………………………………………………(191)
四、總體分析………………………………………………………(191)
五、主要問題………………………………………………………(203)
六、對策建議………………………………………………………(206)
第三章  政府制度建設與依法行政實證研究……………………………………(208)
第一部分  廣西壯族自治區(qū)制度建設的調(diào)研報告……………………………(208)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(208)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(209)
三、主要收獲………………………………………………………(211)
四、典型制度建設案例分析………………………………………(212)
五、主要問題………………………………………………………(246)
六、對策建議………………………………………………………(249)
第二部分  山東依法行政的調(diào)研報告…………………………………………(250)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(250)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(250)
三、調(diào)研收獲………………………………………………………(251)
四、總體分析………………………………………………………(252)
五、主要問題………………………………………………………(261)
六、對策建議………………………………………………………(265)
第四章  專項問題實證研究………………………………………………………(267)
第一部分  中國行政管理體制改革中的“部門利益”問題
——以湖南調(diào)研為中心……………………………………………(267)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(267)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(269)
三、主要體會………………………………………………………(271)
四、總體分析………………………………………………………(272)
五、問題分析………………………………………………………(279)
六、對策建議………………………………………………………(285)
第二部分  江西河北兩省“省直管縣”改革調(diào)研報告………………………(288)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(288)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(291)
三、主要收獲………………………………………………………(295)
四、總體分析………………………………………………………(295)
五、主要問題………………………………………………………(303)
六、對策建議………………………………………………………(308)
第三部分  駐京辦問題研究
——基于江西河北兩省調(diào)研的分析………………………………(316)
一、調(diào)研目標………………………………………………………(316)
二、調(diào)研過程………………………………………………………(319)
三、主要收獲………………………………………………………(321)
四、總體分析………………………………………………………(322)
五、主要問題………………………………………………………(327)
六、對策建議………………………………………………………(333)

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