公共應(yīng)急管理機(jī)制的法治化

前言

　　“有著5000多年歷史的中華民族是壓不垮的。只要全國(guó)人民團(tuán)結(jié)一致，同舟共濟(jì)，共渡難關(guān)，我們就一定能夠戰(zhàn)勝‘非典’這場(chǎng)重大災(zāi)害，把改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)。這場(chǎng)災(zāi)害對(duì)政府、對(duì)全國(guó)人民都是一場(chǎng)考驗(yàn)。我相信，經(jīng)歷這場(chǎng)考驗(yàn)后，我們國(guó)家會(huì)更大踏步前進(jìn)。”這是2003年4月16日溫家寶總理在北京大學(xué)的一番講話。當(dāng)時(shí)，一場(chǎng)突如其來(lái)的“非典”危機(jī)正威脅著國(guó)人。“一個(gè)民族在災(zāi)難中失去的，必將在民族的進(jìn)步中獲得補(bǔ)償，關(guān)鍵是要善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。”這是2003年6月17日溫家寶總理在北京中南海主持召開(kāi)專家座談會(huì)上的講話。從某種意義上講，總理的教誨為我們策劃和組織出版這套“21世紀(jì)應(yīng)急管理經(jīng)典文庫(kù)”提供了最好的靈感，即我們需要用知識(shí)來(lái)總結(jié)災(zāi)難中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理制度的建設(shè)，提高我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，增強(qiáng)公民的自救和互救意識(shí)，完善應(yīng)急法制和管理?！　‰m然從2003年經(jīng)歷“非典”事件以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)已經(jīng)取得了不小的進(jìn)步——應(yīng)急預(yù)案粗具規(guī)模，應(yīng)急體制也開(kāi)始著手建設(shè)，應(yīng)急機(jī)制較為完善，應(yīng)急法制漸成體系，但也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)政府應(yīng)急管理才剛剛起步，學(xué)術(shù)界對(duì)應(yīng)急管理的研究還存在許多不足。同時(shí)，各種具有新特點(diǎn)的、難以應(yīng)對(duì)的危機(jī)事件卻時(shí)有發(fā)生，應(yīng)急管理面臨日趨復(fù)雜的局面。因此，學(xué)術(shù)界集中資源對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行研究是十分必要的，而及時(shí)推出研究成果則具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值?！?1世紀(jì)應(yīng)急管理經(jīng)典文庫(kù)”的推出，可以說(shuō)既符合我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐的需要，也反映了從事應(yīng)急管理學(xué)術(shù)研究的學(xué)者的心愿。它具有以下幾個(gè)特點(diǎn)?！　〉谝?，運(yùn)用交叉學(xué)科知識(shí)。危機(jī)事件的本質(zhì)及應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的實(shí)際需要已經(jīng)表明，試圖運(yùn)用某一學(xué)科的知識(shí)是無(wú)法有效解決該領(lǐng)域所涉及的復(fù)雜問(wèn)題的，只有綜合決策學(xué)、公共管理學(xué)、公法學(xué)，甚至是心理學(xué)等學(xué)科方面的知識(shí)才能較為清楚地解釋應(yīng)急管理所面臨的難題，并獲得較為圓滿的解決方案。為此，“21世紀(jì)應(yīng)急管理經(jīng)典文庫(kù)”大力倡導(dǎo)學(xué)術(shù)界打破學(xué)科的隔閡與樊籬，運(yùn)用多學(xué)科的視角來(lái)研究應(yīng)急管理。

內(nèi)容概要

　　2003年以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)應(yīng)急法的研究大致上分為兩個(gè)階段。第一階段從2003年SARS危機(jī)到2007年底（《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布施行，其研究以SARS對(duì)我國(guó)應(yīng)急法制的>中擊為契機(jī)，反思當(dāng)時(shí)應(yīng)急法制體系的弊端，為制定一部公共應(yīng)急領(lǐng)域的基本法而努力。第二階段從2008年至今，以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》施行后發(fā)生的重特大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)研究當(dāng)前的應(yīng)急法制體系存在的不足和完善對(duì)策。本書(shū)屬于后者。　　本書(shū)提出的核心觀點(diǎn)是重新認(rèn)識(shí)應(yīng)急法的性質(zhì)和任務(wù)。提出在以“一案三制”為主體的我國(guó)公共應(yīng)急體系中，應(yīng)急機(jī)制是核心。應(yīng)急機(jī)制是人類在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中不斷積累、沉淀下來(lái)的相對(duì)固定的策略和方法，應(yīng)急法制的本質(zhì)就是應(yīng)急機(jī)制主體內(nèi)容的法律表現(xiàn)形式。本書(shū)選擇了當(dāng)前較為突出的若干問(wèn)題加以研究，這些問(wèn)題是在新近的一系列重特大突發(fā)事件中被陸續(xù)發(fā)現(xiàn)的。在本書(shū)中，這些問(wèn)題基本上按照“一案三制”這種約定俗成的線索排列，它們包括：應(yīng)急預(yù)案的法律性質(zhì)、效力和建設(shè)方針，應(yīng)急體制的再改革及其法律問(wèn)題，危機(jī)預(yù)控、應(yīng)急決策、信息公開(kāi)、應(yīng)急結(jié)束、應(yīng)急救助等應(yīng)急管理機(jī)制中的法律問(wèn)題，應(yīng)急法制在非常規(guī)突發(fā)事件背景下的重構(gòu)，以及應(yīng)急基本法的地方實(shí)施性立法問(wèn)題等?！　≡趯?duì)上述問(wèn)題進(jìn)行研究的過(guò)程中，本書(shū)作者還對(duì)南方大雪災(zāi)、汶川大地震等重特大突發(fā)事件做過(guò)個(gè)案分析，在某些突發(fā)事件發(fā)生地進(jìn)行過(guò)實(shí)地調(diào)研，由此形成的案例分析報(bào)告和實(shí)證調(diào)查報(bào)告，作為本書(shū)的附錄，也是其不可分割白勺綢瞄部分。

作者簡(jiǎn)介

林鴻潮，男，漢族，廣東省揭西縣人，1979年11月生。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院講師、博士后，法學(xué)博士。應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任，兼任中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)行政法研究所研究員。
　　長(zhǎng)期從事行政法學(xué)與公共應(yīng)急管理的交叉研究，在這—領(lǐng)域，曾先后參加國(guó)家自然科學(xué)基金重大研究計(jì)劃項(xiàng)目、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院法制辦委托項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦委托項(xiàng)目等課題的研究，主持國(guó)家博士后科學(xué)基金一等資助項(xiàng)目的研究。近年來(lái)，先后參與《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》（修正案）、《北京市實(shí)施辦法》等應(yīng)急立法的起草或論證工作。
　　在《中國(guó)行政管理》、《法學(xué)家》、《法商研究》、《法學(xué)》、《行政法學(xué)研究》、《社會(huì)主義研究》等刊物上發(fā)表文章50余篇，其中有多篇文章被中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)復(fù)印資料轉(zhuǎn)載；主編、合著、參編各種著作、教材近20部。

書(shū)籍目錄

第一部分　理論探討　第一章 導(dǎo)論：論公共應(yīng)急管理機(jī)制的法治化——兼辨“一案三制”　　第一節(jié) “一案三制”考辨　　　一、應(yīng)急機(jī)制　　　二、應(yīng)急體制　　　三、應(yīng)急法制　　　四、應(yīng)急預(yù)案　　　五、小結(jié)　　第二節(jié) 公共應(yīng)急管理機(jī)制法治化的目標(biāo)　　　一、舊說(shuō)　　　二、新說(shuō)　　第三節(jié) 應(yīng)急管理機(jī)制法治化的重點(diǎn)　　　一、應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置　　　二、應(yīng)急保障體系的強(qiáng)化　　　三、應(yīng)急決策制度的建立　第二章 應(yīng)急預(yù)案：性質(zhì)、效力與建設(shè)方針的重構(gòu)　　第一節(jié) 應(yīng)急預(yù)案的本質(zhì)屬性　　　一、從兩個(gè)事例說(shuō)起　　　二、應(yīng)急預(yù)案的本質(zhì)及其在我國(guó)的異化　　第二節(jié) 高階應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與規(guī)范效力　　　一、對(duì)50部高階預(yù)案的實(shí)證分析　　　二、高階預(yù)案的規(guī)范效力　　第三節(jié) 對(duì)高階應(yīng)急預(yù)案合法性的重構(gòu)　　　一、高階預(yù)案的規(guī)范形式和法律位階　　　二、高階預(yù)案全本的公布及其法律效力　　　三、法律規(guī)范和法律實(shí)施方案在高階預(yù)案中的組合方式　　第四節(jié) 低階預(yù)案的虛化與我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的功能分化　　　一、低階預(yù)案的虛化　　　二、我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的功能分化　　　三、低階預(yù)案的完善　　　四、結(jié)論　第三章 應(yīng)急體制：再改革的任務(wù)及其法律問(wèn)題　　第一節(jié) 我國(guó)的公共應(yīng)急體制改革及其不徹底性　　　一、SARS危機(jī)暴露的應(yīng)急體制問(wèn)題　　　二、當(dāng)前的應(yīng)急體制改革及其局限性　　第二節(jié) 非政府力量的參與和多元化應(yīng)急組織體系的建立　　第三節(jié) 應(yīng)急指揮體系與“條塊分割”的徹底解決　　　一、“特殊條塊”問(wèn)題　　　二、“塊外有塊”問(wèn)題　　　三、“條外有條”問(wèn)題　　第四節(jié) 應(yīng)急管理的權(quán)責(zé)重心和縱向府際關(guān)系　　　一、應(yīng)急管理權(quán)責(zé)重心的確定　　　二、應(yīng)急管理中的縱向府際關(guān)系　第四章 危機(jī)預(yù)控：概念、功能與具體措施　　第一節(jié) 危機(jī)預(yù)控的概念辨析與功能分析　　　一、危機(jī)預(yù)控的提出　　　二、危機(jī)預(yù)控與其他概念的辨析　　　三、危機(jī)預(yù)控的功能分析　　第二節(jié) 危機(jī)預(yù)控的具體措施　　　一、調(diào)集必要的應(yīng)急資源　　　二、有重點(diǎn)地強(qiáng)化某些日常工作　　　三、對(duì)公眾進(jìn)行避險(xiǎn)指導(dǎo)　　　四、直接采取避險(xiǎn)措施　　第三節(jié) 明確危機(jī)預(yù)控環(huán)節(jié)的法律意義第五章 應(yīng)急決策：非常規(guī)條件下的挑戰(zhàn)與法律上的制度保障第六章 信息公開(kāi)：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的特殊矛盾及其平衡第七章 應(yīng)急結(jié)束：立法上的制度設(shè)計(jì)與個(gè)案中的判斷規(guī)則第八章 應(yīng)急救助：憲法上的權(quán)利基礎(chǔ)與法律上的制度構(gòu)建第九章 應(yīng)急法制：非常規(guī)突發(fā)事件背景下的反思與重構(gòu)第十章 地方立法：必要性、立法重點(diǎn)與局限性第十一章 南方雪災(zāi)與公共應(yīng)急“一案三制”反思第十二章 行政規(guī)劃中的公眾參與——汶川地震恢復(fù)重建規(guī)劃引出的思考第十三章 政府應(yīng)急能力建設(shè)及其自我認(rèn)知調(diào)查參考文獻(xiàn)后記

章節(jié)摘錄

　　三、法律規(guī)范和法律實(shí)施方案在高階預(yù)案中的組合方式　　通過(guò)行政立法的形式編制國(guó)家和省級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，將帶來(lái)一個(gè)新的問(wèn)題，即這些預(yù)案中兩部分不同性質(zhì)的內(nèi)容（法律規(guī)范和法律實(shí)施方案）之間的兼容問(wèn)題。法律規(guī)范所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)具有確定性、強(qiáng)制性，甚至唯一性。而預(yù)案中的實(shí)施方案則是一種建立在經(jīng)驗(yàn)、預(yù)測(cè)、推理基礎(chǔ)上的行政計(jì)劃，具有彈性、動(dòng)態(tài)性、可調(diào)整性，不能保證在突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)必然被選擇。如果按照通常的立法套路將后者規(guī)定在應(yīng)急預(yù)案中，其結(jié)果要么導(dǎo)致應(yīng)急行動(dòng)完全喪失靈活性，要么使法律化的預(yù)案權(quán)威掃地。有鑒于此，有必要在這些預(yù)案中將上述兩部分內(nèi)容適度分離開(kāi)來(lái)。　　但是，預(yù)案中的法律規(guī)范呈現(xiàn)明顯的分散狀態(tài)，與作為操作方案的其他內(nèi)容高度融合，不可能脫離后者而單獨(dú)分割出來(lái)。因此，筆者認(rèn)為，有必要將這里的操作方案進(jìn)一步區(qū)分為基本實(shí)施方案和具體實(shí)施方案。基本實(shí)施方案與國(guó)家、省兩級(jí)預(yù)案的現(xiàn)狀大致相當(dāng)，其目標(biāo)是保證各類上位規(guī)范的完整落實(shí)。那么，國(guó)家、省兩級(jí)的總體預(yù)案就以這種基本實(shí)施方案為主體，結(jié)合具有法律規(guī)范屬性的另一部分內(nèi)容，兩者組合后依照預(yù)案中的各要素順次編制即告完成。而對(duì)于國(guó)家專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案及省級(jí)專項(xiàng)預(yù)案來(lái)說(shuō)，還必須在此基礎(chǔ)上以附件的形式補(bǔ)充臨事、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)的具體實(shí)施方案，才能確保其可操作性。具體實(shí)施方案與基本實(shí)施方案的不同在于增加了各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施之間的邏輯順序、每項(xiàng)措施的執(zhí)行人及其職責(zé)、完成職責(zé)的各種科學(xué)輔助方法（如應(yīng)急資源的配置和調(diào)度方法、人員疏散模型等），甚至還包括了每種方案的網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖。在未來(lái)，這種具體實(shí)施方案還可能借助計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以數(shù)字化的方式呈現(xiàn)，從而在結(jié)合事態(tài)即時(shí)信息的基礎(chǔ)上，迅速生成、調(diào)整針對(duì)每一次突發(fā)事件的行動(dòng)方案。

媒體關(guān)注與評(píng)論

　　憑借國(guó)家大力建設(shè)和發(fā)展公共應(yīng)急體系這一歷史契機(jī)，近年來(lái)，應(yīng)急法已經(jīng)成為公法學(xué)發(fā)展勢(shì)頭最快的研究領(lǐng)域之一，吸引著越來(lái)越多的年輕學(xué)者投身其中。但能否緊緊抓住這一難得的機(jī)遇，還得依靠自身的努力。這本專著的成功，顯示出作者的孜孜不倦的探索，已經(jīng)結(jié)出相應(yīng)的碩果，它將在我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。疑義相與析，好書(shū)共欣賞。我愿意向一切關(guān)心突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制建設(shè)的讀者們推薦這本好書(shū)！ 　　——應(yīng)松年（中國(guó)政法大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng).國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家委會(huì)成員） 　　傳統(tǒng)上的應(yīng)急法大多偏重于權(quán)力控制和人權(quán)保障，本書(shū)則重點(diǎn)分析了法律對(duì)公共應(yīng)急管理的支撐和保障功能，立論新穎，視角獨(dú)特，研究對(duì)象具有前沿性。尤為值得稱道的是，作者能夠從我國(guó)公共應(yīng)急實(shí)踐出發(fā)，圍繞《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》施行以來(lái)出現(xiàn)的新問(wèn)題，條分縷析，層層遞進(jìn)，依托翔實(shí)的文獻(xiàn)分析、典型個(gè)案和實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)，緊扣應(yīng)急法律體系發(fā)展過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)需求，提出了切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的對(duì)策建議，極具實(shí)用性。 　　——馬懷德（中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、法治政府研究院院長(zhǎng).中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)剖會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院應(yīng)急專家組成員） 　　林鴻潮博士的新著《公共應(yīng)急管理機(jī)制的法治化》有四大特色：一是提綱挈領(lǐng)的研究思路——以“一案三制”為主線把基本的應(yīng)急法課題串聯(lián)起來(lái)展開(kāi)研討，脈絡(luò)明晰、體系合理、敘事得當(dāng)；二是知難而進(jìn)的探索勇氣——大膽探索應(yīng)急法領(lǐng)域的信息公開(kāi)、應(yīng)急結(jié)束、應(yīng)急救助、二次立法等疑難問(wèn)題并提出了獨(dú)到見(jiàn)解；三是切合實(shí)際的理論創(chuàng)新——針對(duì)應(yīng)急法制實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)需求，首次提出危機(jī)預(yù)控的理念和制度建構(gòu)設(shè)想，彌補(bǔ)了理論空白；四是內(nèi)容豐富的實(shí)證研究——通過(guò)實(shí)地調(diào)研、定量分析和個(gè)案分析，提供豐富適用的實(shí)證研究成果，提升了研究成果的科學(xué)性。 　　——莫于川（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

圖書(shū)封面

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