政策分析新模式

前言

公共管理是以政府為核心的公共部門，運用管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等多學(xué)科的理論與方法，對公共組織和公共事務(wù)進(jìn)行有效治理的管理活動。它與工商管理一起，被認(rèn)為是推動現(xiàn)代社會進(jìn)步的兩個“車輪”?，F(xiàn)代公共管理的教育和研究于20世紀(jì)初在西方興起，迄今已有100多年的歷史。它來源于現(xiàn)代機器工業(yè)大生產(chǎn)對政府管理科學(xué)化、專業(yè)化的需要。當(dāng)代公共管理學(xué)呈現(xiàn)出一種多層次和多方向發(fā)展的趨勢，其核心理論與研究思維正在向復(fù)雜、系統(tǒng)、綜合集成的科學(xué)方向發(fā)展，關(guān)注解決復(fù)雜的公共管理、社會治理和公共政策問題。經(jīng)過近20多年穩(wěn)定的持續(xù)發(fā)展，中國已從內(nèi)向型為主的經(jīng)濟體系向全球性經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)變，從鄉(xiāng)村  農(nóng)業(yè)化社會向城市一工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變，從社會主義計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，特別是以人為本、樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀推動著公共管理變革。管理復(fù)雜、多變、動蕩的全球性公共事務(wù)、城市事務(wù)、經(jīng)濟和社會事務(wù)，需要公共組織的再造、公共管理體系的轉(zhuǎn)變和政府管理質(zhì)量的持續(xù)提高，而良好的公共管理則是建設(shè)和諧社會的要素之一。巨大的社會需求促進(jìn)了公共管理教育和研究的發(fā)展。在短短的幾年內(nèi)，我國公共管理的學(xué)科和專業(yè)建設(shè)逐步完善，研究隊伍日益壯大，研究機構(gòu)不斷充實，研究成果大量涌現(xiàn)。但是與社會快速發(fā)展的需求相比，目前我們的公共管理理論還不能有效地指導(dǎo)改革實踐、引導(dǎo)管理改進(jìn)；本土管理經(jīng)驗提升到理論層次的還比較少；在國際公共管理學(xué)界尚未形成中國流派；公共管理專業(yè)的教育還不能滿足社會的要求，等等。這也表明，我們的公共管理教育和研究有著相當(dāng)大的發(fā)展空間。同濟大學(xué)秉著“唱國際歌，走同濟路”的理念，注重國際化和本土化有機結(jié)合，積極推進(jìn)公共管理教育和研究的發(fā)展。同濟大學(xué)是中國公共管理專業(yè)碩士(MPA)教育第一批試辦院校之一。經(jīng)過幾年的努力，同濟大學(xué)的公共管理教育和研究逐步形成了自身的特色和優(yōu)勢。其戰(zhàn)略目標(biāo)是立足上海、服務(wù)長三角、輻射全國、影響亞太地區(qū)，打造具有中國特色的、專業(yè)化的公共管理教育培養(yǎng)體系。其特色是以經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)為學(xué)科基礎(chǔ)，重視理論與實務(wù)相結(jié)合，重視本土管理經(jīng)濟的挖掘和提升。本系列公共管理專業(yè)教材體現(xiàn)了“同濟特色”：注重管理實務(wù)能力培養(yǎng)和思維訓(xùn)練相結(jié)合，注重應(yīng)用性和能力培養(yǎng)，注重在案例分析過程中進(jìn)行管理思維的訓(xùn)練。在充分吸納國際最前沿的管理理論基礎(chǔ)上，進(jìn)行本土化轉(zhuǎn)化，滿足中國發(fā)展的需要。本系列教材的讀者對象，主要是公共管理專業(yè)的大學(xué)生、研究生及其教學(xué)、研究人員，尤其適用于渴望在理論和實踐能力上都得到顯著提高的MPA研究生；同時也為從事公共管理實踐的主管領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員，提供了學(xué)以致用的理論參考和實務(wù)工具；為關(guān)注中國公共管理改革，關(guān)注公共管理研究領(lǐng)域最新進(jìn)展的相關(guān)人士，提供了國際化的研究視角和本土化的研究成果。我真切希望本系列教材的編著出版和不斷的修訂完善，能夠為中國公共管理的改革實踐和理論建設(shè)作出積極的貢獻(xiàn)。

內(nèi)容概要

本書可以看作是有關(guān)政策分析新模式的初步思考。全書分為一個導(dǎo)言和四個部分。導(dǎo)言概括了政策分析新模式的三個部分lO個觀點，第一篇論述政策分析的主體研究，第二篇討論政策分析的影響研究，第三篇論述政策分析的過程研究，第四篇涉及政策分析的領(lǐng)域研究，是對政策分析新思考的一些運用。本書的主要特色在于實現(xiàn)了研究范式上的三個重要轉(zhuǎn)變：一是在政策決定的主體上，從傳統(tǒng)的自上而下的精英性的政策機制，轉(zhuǎn)變?yōu)榛诶嫦嚓P(guān)者參與合作治理的機制；二是在政策價值的判斷上，從傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長決定型的政策制定與評估，轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)衡可持續(xù)發(fā)展所要求的經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合效益；三是在政策過程的分析上，從傳統(tǒng)的脫離利益相關(guān)者參與和脫離可持續(xù)性三重底線考慮的政策過程，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌亩嘀黧w、多目標(biāo)的過程。全書的核心也因此著重于政策分析新模式的三個系統(tǒng)性概念的貫徹，即政策主體的系統(tǒng)性(主體分析)、政策影響的系統(tǒng)性(影響分析)以及政策過程的系統(tǒng)性(過程分析)。

作者簡介

諸大建，管理學(xué)博士。同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師、同濟大學(xué)管理科學(xué)與工程系主任，國家985工程同濟大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新基地學(xué)科帶頭人，同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長，同濟大學(xué)城市發(fā)展與客理研究院副院長，享受國務(wù)院政府殊津貼，2004～2005年為美國哈

書籍目錄

總緒前言導(dǎo)論　政策分析新模式的10個要點  要點1  政策分析要包括主體分析、影響分析與過程分析  要點2　政策分析涉及官方安排者、非官方活動者、專業(yè)化研究者  要點3　主體分析要考慮誰是政策過程最主要的利益相關(guān)者  要點4　公眾參與的程度和范圍取決于不同的政策要求  要點5　政策的影響分析要權(quán)衡經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合影響  要點6　通過多目標(biāo)的影響分析選擇、實施、評價可接受的政策方案  要點7　將公眾方法與專家方法結(jié)合起來以界定政策問題  要點8  政策制定要求政策制定者與利益相關(guān)者在目標(biāo)與行動上達(dá)成一致  要點9　政策實施取決于具有沖突～協(xié)調(diào)與委托一代理特征的合作伙伴關(guān)系  要點10　政策評價要包括政策評價者與政策過程中的利益相關(guān)者  參考文獻(xiàn)第一篇  政策分析的主體研究　第一章　政策研究與政策科學(xué)的知識淵源    1.1　躺在西方文明遺產(chǎn)上的政策科學(xué)    1.2　美國的實用主義和工具主義影響下的政策科學(xué)    1.3　應(yīng)用性社會科學(xué)推動下的政策科學(xué)    1.4　政策科學(xué)的構(gòu)建    1.5　政策科學(xué)發(fā)展與變革    1.6　結(jié)論    參考文獻(xiàn)　第二章　政策實踐與政府核心功能的變革  　2.1  機構(gòu)改革　  2.2  預(yù)算改革　  2.3　人事改革　  2.4　控制改革　  2.5　結(jié)論　  參考文獻(xiàn)　第三章　政策網(wǎng)絡(luò)與政策管理的利益相關(guān)者　  3.1  復(fù)雜的政策問題與政策科學(xué)的變革　  3.2　政策網(wǎng)絡(luò)的知識譜系　  3.3　政策網(wǎng)絡(luò)的基本含義　  3.4　政策網(wǎng)絡(luò)的類型與功能　  3.5  利益相關(guān)者、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策管理　  3.6　結(jié)論　  參考文獻(xiàn)　第四章  公民參與與政策分析的公眾相關(guān)者　  4.1　公民政策參與的三種形式　  4.2　政務(wù)公開的基本含義　  4.3  中國政務(wù)公開的案例研究  　4.4　結(jié)論　  參考文獻(xiàn)第二篇  政策分析的影響研究　第五章　政策分析的影響評價　  5.1　影響評價概述　  5.2　影響評價在政策過程中的運用　  5.3　影響評價的基本分析方法　  5.4　影響評價中的政策咨詢　  5.5　結(jié)論　  參考文獻(xiàn)第三篇　政策分析的過程研究　第六章　綜合政策分析的基本過程　  6.1  傳統(tǒng)理性的政策過程分析    6.2　綜合政策過程分析的提出    6.3　綜合政策過程分析的總體方向與脈絡(luò)    6.4　綜合政策過程的基本框架和內(nèi)容    6.5　結(jié)論    參考文獻(xiàn)　第七章　政策問題分析  　7.1　建立社區(qū)導(dǎo)向的問題分析　  7.2  問題分析的基本思路與方法　  7.3　政策問題的議程　  7.4　結(jié)論　　參考文獻(xiàn)　第八章　政策方案分析　第九章　政策執(zhí)行分析　第十章　政策評估分析第四篇　政策分析的領(lǐng)域研究　第十一章　政策領(lǐng)域中的服務(wù)相關(guān)模式　第十二章　基于服務(wù)者模式的分共衛(wèi)生政策分析　第十三章　基于服務(wù)者模式的市場交通政策分析　第十四章　基于服務(wù)者模式的教育政策分析

章節(jié)摘錄

政策咨詢和協(xié)商是政府與公民之間關(guān)系的一個主要內(nèi)容，也是公民參與政策過程的一個主要方式。咨詢的過程就是政府首先確立需要咨詢的領(lǐng)域，提出問題，公民根據(jù)問題做出回答。政府在決策的過程中，要對公民的意見和看法認(rèn)真對待，并向公民解釋采用或不采用的理由。像輿論調(diào)查、對法律和管制草案的意見征求稿、舉行各種形式的聽證會、行政程序法所規(guī)定的上訴等都是常見的咨詢方式。咨詢能夠提高公共政策合法性和質(zhì)量，提高公民對政府的信任度。當(dāng)下許多國家都紛紛推行各種各樣的形式咨詢和協(xié)商，以實現(xiàn)上述的目標(biāo)。但是如果咨詢和協(xié)商的過程管理得不好的話，那么就有可能出現(xiàn)這種后果：即公務(wù)員和政治官員認(rèn)為利益相關(guān)者進(jìn)入政策過程是在威脅他們的權(quán)力，從而阻礙咨詢和協(xié)商過程的發(fā)展。公務(wù)員和政治官員的解釋是利益相關(guān)者進(jìn)入政策過程使清晰的政策或管理決策變得模糊了，同時延緩了決策過程。這也就意味著對政策咨詢管理是非常重要的。管理的主要內(nèi)容有：向誰咨詢?何時進(jìn)行咨詢?如何進(jìn)行咨詢?采取哪些可行的咨詢形式?從影響評價的角度看，咨詢和協(xié)商是一種重要的信息收集手段。這些信息是政府進(jìn)行科學(xué)決策的基礎(chǔ)。由于公共政策是政府作用于社會和經(jīng)濟的一種主要手段，所以對公共政策的影響評價離不開利益相關(guān)者的參與。對于制定和執(zhí)行公共政策的官員而言，所處的地位也決定了對公共政策的潛在的影響缺乏全面的認(rèn)識，需要這些利益相關(guān)者提供必要的政策后果方面的信息。所以說，政策的利益相關(guān)者是咨詢和協(xié)商的對象。咨詢和協(xié)商是影響評價的一個重要組成部分，貫穿于政策過程當(dāng)中。在政策發(fā)展的早期階段，也就是決策之前，行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對決策的主題進(jìn)行調(diào)查和研究。在調(diào)查和研究的過程中，行政官員必須向相關(guān)利益者進(jìn)行充分的咨詢。有必要指出的是，當(dāng)決策做出后，不能用咨詢當(dāng)作是證明其合理性的一個工具，或者說去論證已確立的決策，這樣有可能錯誤地使用了咨詢。在這個階段，政策咨詢首先是在行政體系內(nèi)部，上下層級之間和不同功能的行政機構(gòu)之間進(jìn)行的。然后它是向非政府組織、公民、企業(yè)等行政系統(tǒng)外進(jìn)行政策咨詢。在政策工具發(fā)展階段，咨詢應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)概括出各種可能的政策選擇以后，就不同的政策選擇向各方進(jìn)行咨詢，以便選擇出最符合評判標(biāo)準(zhǔn)的政策。在提交政策工具發(fā)展報告之前，這些咨詢工作應(yīng)當(dāng)完成。評價階段的咨詢大多數(shù)都是由法律做了明確的規(guī)定或者是由議會來主導(dǎo)的。咨詢必須是在透明狀態(tài)下進(jìn)行。因此，所有的咨詢都應(yīng)當(dāng)記錄下來，其內(nèi)容包括：向誰咨詢的，采用什么方法進(jìn)行咨詢的，咨詢的結(jié)果是什么等。對于書面咨詢而言，其主要過程是首先由行政官員準(zhǔn)備好咨詢主題的文件。咨洵的主題既可以是整個一個領(lǐng)域內(nèi)的問題，又可以是某一個具體方面的問題，這取決于在哪個政策階段運用影響評價的。其次是對問題進(jìn)行分類，把分類后的問題交給相應(yīng)的個人和群體。在提交書面咨詢意見之前，應(yīng)當(dāng)給相關(guān)利益者充足的時間完成對問題的調(diào)查和研究。通常的情況是受該政策影響的利益各方都會花費很多的時間和精力收集重要的數(shù)據(jù)來支持自己的觀點。這些數(shù)據(jù)正是進(jìn)行影響評價的基礎(chǔ)。向行政系統(tǒng)外部的咨詢應(yīng)當(dāng)把問題具體化，讓更多的利益相關(guān)者參與，這樣有利于提高政策的合法性。對于行政內(nèi)部的咨詢，應(yīng)當(dāng)使與該政策領(lǐng)域相關(guān)的不同行政機關(guān)都認(rèn)識到自己的責(zé)任，比如說財政部門負(fù)責(zé)對預(yù)算影響的評價，環(huán)境保護部門負(fù)責(zé)對環(huán)境影響的評價，經(jīng)濟部門負(fù)責(zé)對經(jīng)濟影響的評價等。

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