地方政府競爭

用戶評論 (總計8條)

•   本書提出了“競爭性政府”的系統(tǒng)理論，并從地方政府競爭的角度，考察了中國經(jīng)濟發(fā)展（即所謂“中國模式”）的某些推動力。本書還分析了財政聯(lián)邦主義對于中國改革與發(fā)展的重要性
•   地方政府競爭。價格稍貴，內(nèi)容不錯。視角很好。
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•   　　——專訪中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元
  　　
  　　　摘自《商務(wù)周刊》 作者：吳 麗
  　　
  　　1990年代末，馮興元作為訪問學者在德國母校維藤大學經(jīng)濟系做學術(shù)交流。在德國導師何夢筆(CarstenHerrmann-Pillath)教授的指導下，他初涉布雷頓(Breton)教授的地方政府競爭論域。
  　　　　布雷頓認為，政府是“競爭性政府”，即存在政府內(nèi)部、政府之間和政府內(nèi)外的競爭。由于政府提供的產(chǎn)品與服務(wù)既可能是“公益品”，也可能是“公害品”，政府競爭“是政治生活中的驅(qū)動機制，它推動整個政治系統(tǒng)趨向均衡”。
  　　　　1999年，馮興元開始將“競爭性政府”范式應(yīng)用到對中國經(jīng)濟發(fā)展模式的分析上，他希望通過分析地方政府競爭的各種作用，解釋各級地方政府許多偏離正式法規(guī)政策行為的內(nèi)在邏輯，然后建立一個地方政府競爭的秩序框架，鼓勵和維護有利的地方政府競爭行為，避免和消除不利的地方政府競爭行為。為此，他數(shù)次到浙江、江蘇、山西等地進行田野調(diào)查。
  　　　　“有些學者認為中國過去是大一統(tǒng)的帝國，現(xiàn)在是大一統(tǒng)的單一制國家，不存在政府競爭。這是一種認識誤區(qū)，在于把形式上的制度與事實上的制度混同。正式的帝國秩序和單一制秩序只是形式上的制度，事實上的制度與之有著巨大的偏差?！痹隈T興元看來，這一偏差很大原因就歸因于政府之間的競爭。
  　　　　2010年，馮興元完成了《地方政府競爭：理論范式、分析框架與實證研究》一書。這個很喜歡笑的學者說，用更多的視角來看中國問題，你會發(fā)現(xiàn)很多有意思的事情。
  　　
  　　　　“競爭政策是最好的產(chǎn)業(yè)政策”
  　　　　《商務(wù)周刊》：中央和地方政府之間、地方和地方政府之間是如何產(chǎn)生競爭關(guān)系的？
  　　　　馮興元：地方政府競爭是指地方政府涉足其中的政府競爭。這里既涉及到地方政府內(nèi)部、地方政府之間和地方政府內(nèi)外之間的競爭，也涉及到中央和地方政府之間的競爭?？梢哉f，只要有政府，就有政府競爭，無論是在政府內(nèi)部、政府之間、政府內(nèi)外，也無論是在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域或是財政領(lǐng)域。
  　　　　一般說來，中央政府一方面通過財政轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)資源分配來調(diào)控地方政府的行為；另一方面，則通過一整套政府和官員績效考評制度來約束地方的決策者。由于改革開放后政府首要的任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會秩序，地方政府事實上就成為任務(wù)的主要執(zhí)行者。地方政府為了達成其任務(wù)目標，一方面和中央政府博弈，力求獲得更多的資源和更有利的政策空間；另一方面，地方政府自身通過技術(shù)和制度創(chuàng)新等來吸引資源流入，并通過間接促進地方經(jīng)濟發(fā)展或者借助國有經(jīng)濟部門直接參與實際經(jīng)濟活動。要知道，地方政府的壓力不僅來自上級的考評，而且也來自當?shù)鼐用窈褪袌鲋黧w的意愿。發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和穩(wěn)定當?shù)厣鐣刃蚨夹枰罅康馁Y源，在資源有限的條件下，就會迫使地方政府相互之間圍繞資源展開競爭。
  　　　　這也就造成了雖然中國的正式政策或者制度是一刀切的，但各地仍然呈現(xiàn)出制度的多樣性。政府競爭的動力源自于組成政府的人的自利性，即便一個人，一名官員，不是隨時隨地自利的，但是約束條件下的最大化傾向是無須爭辯的事實。許多地方的政府非常偏好產(chǎn)業(yè)政策。我想強調(diào)一點，這種競爭政策雖然也有不利的方面，但是競爭政策仍然是最好的產(chǎn)業(yè)政策。
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》：競爭政策是最好的產(chǎn)業(yè)政策，但我們看到，很多產(chǎn)業(yè)政策都是更保護某些特定企業(yè)的，尤其是一些壟斷性產(chǎn)業(yè)或前壟斷性產(chǎn)業(yè)，國家的產(chǎn)業(yè)政策很大程度上是由擁有壟斷地位的某個或某幾個大企業(yè)主導制定的，我們的一些產(chǎn)業(yè)政策看上去就像一個企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。
  　　　　馮興元：產(chǎn)業(yè)政策制定上，綜合部門如發(fā)改委、專業(yè)部門以及相關(guān)行業(yè)的大型國有企業(yè)都發(fā)揮著作用。各部門及其相關(guān)企業(yè)相互聯(lián)手，提出的產(chǎn)業(yè)政策背后，往往有強大分利集團的影子。許多領(lǐng)域已經(jīng)形成嚴重的分利集團當?shù)赖木置妗．a(chǎn)業(yè)升級的進行曲其實可以自行演奏的，只需要國家維護好幣值穩(wěn)定，保護好私人產(chǎn)權(quán)，開放好市場，維護好契約自由，強化好責任，保持好經(jīng)濟政策的連續(xù)性。最好的產(chǎn)業(yè)政策是競爭政策，競爭政策應(yīng)該優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策。當前我國的一大問題就是競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策兩者的地位倒置，在我國，產(chǎn)業(yè)政策反而優(yōu)先于競爭政策。
  　　　　德國經(jīng)濟奇跡的實現(xiàn)不是靠產(chǎn)業(yè)政策，而是靠競爭政策。德國的煤炭業(yè)、造船業(yè)和農(nóng)業(yè)部門三大產(chǎn)業(yè)政策都是失敗的政策，之所以他們還能發(fā)展的很好，是因為德國社會市場經(jīng)濟最重要的經(jīng)濟思想來源是德國的弗賴堡學派，也叫秩序自由主義學派，其主要觀點就是強調(diào)國家要建立和維持一個競爭秩序。
  　　　　我國要推行產(chǎn)業(yè)政策，也應(yīng)當奉行競爭優(yōu)先的原則：政府首先要保護競爭，而不是保護特定的競爭者；產(chǎn)業(yè)政策只能是例外，而不是常規(guī)。例外多了，就不成例外，其地位就倒置了，就扭曲了競爭。國有企業(yè)在營利性領(lǐng)域和競爭性領(lǐng)域的存在本身就是反市場和反競爭的，巨額國有資本投到哪里，哪里的市場就失衡。因此，我們不應(yīng)該允許“國進民退”的肆意蔓生。
  　　　　但是，政府總是想做這樣那樣的產(chǎn)業(yè)政策，因為我國很多政府官員都想有所作為。如果這一點無法避免，那么至少奉勸政府官員在推行產(chǎn)業(yè)政策時注意一些做法。比如，在提供補貼時，應(yīng)該事先確定一個時間表，讓被補貼方了解什么時候停止補貼。補貼還應(yīng)該盡量按照最低必要程度提供，越到后來，補貼就越少，最后停止，悄然退場。補貼不能補到產(chǎn)品周期的末尾階段，也就是衰退期，因為對這一階段的補貼就是保護落后，維護過時的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
  　　　　補貼不能到處鋪網(wǎng)，必須有一定的集中度。當然，對所有產(chǎn)業(yè)實行低稅，也等同于一種補貼，這種“普遍補貼”把產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)化為一種普遍的競爭政策，對經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型大有好處。另一方面，補貼的瞄準度一般很差，100筆企業(yè)補貼發(fā)下去，能夠有5%發(fā)揮作用就不錯了。拿到政府補貼的企業(yè)，數(shù)著政府提供的鈔票，心里還笑話政府。對于政府而言，相當于被人賣了還幫人數(shù)錢。所以，在產(chǎn)業(yè)政策方面，政府不要過于癡迷，是該到清醒的時候了。
  　　
  　　　　“平衡中央地方的財權(quán)與事權(quán)不應(yīng)主要靠轉(zhuǎn)移支付”
  　　　　《商務(wù)周刊》：拿財政關(guān)系來說，很多學者和地方政府官員指出，目前中央與地方的財權(quán)和事權(quán)安排是失衡的，中央對財稅更有主導權(quán)，而地方政府卻窮于應(yīng)付無數(shù)的管理責任。
  　　　　馮興元：當前中國的財政體制主要存在六大問題。一是稅費立法權(quán)高度集權(quán)。即稅收的立法權(quán)高度集中在中央，收費的立法權(quán)高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終也需要中央點頭，不能充分調(diào)動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。二是我國在法律上并非分權(quán)國家，中央和地方迄今為止所有的財政安排和事權(quán)調(diào)整都是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果。三是現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，缺乏地方主體稅種。四是在財政支出上，效率還很低，各級政府總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規(guī)則約束的公共財政預(yù)算體制。五是征稅管理成本過高，我國分國稅和地稅兩套征稅班子，這不僅增加了征收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為后者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經(jīng)常爭奪稅源。六是專項轉(zhuǎn)移支付名目過多，不透明。
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》：轉(zhuǎn)移支付是上下級政府間保證事權(quán)與財權(quán)均衡的制度安排，也是這些年用的比較多的一種手段了，這是好是壞？
  　　　　馮興元：上級對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，主要是為解決政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向財政失衡而通過一定的形式和途徑從上而下轉(zhuǎn)移財政資金，是用以補充公共物品或服務(wù)而提供的一種無償支出，是政府財政資金的單方面的無償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場性的分配關(guān)系。而政府對公民的轉(zhuǎn)移支付，是二級分配的一種手段。
  　　　　中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付有個好處是可以控制地方政府，壞處是效率容易走低。轉(zhuǎn)移支付分兩種，一種是一般性轉(zhuǎn)移支付，另一種是專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，根據(jù)公式計算的，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府根據(jù)人頭標準就很容易算出。專項轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，在管理上具有不規(guī)范性和隨意性，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進”的影響，在各個部委、各部門跑動要項目，錢就撥過來了。而我國恰恰是一般性轉(zhuǎn)移支付比較少，大量都是專項轉(zhuǎn)移支付。
  　　　　一個地區(qū)和一個人是一樣的。一個人拿別人錢多了，發(fā)掘和依賴自身能力的動力就會喪失，人格完整性也會喪失。一個地區(qū)也是一樣，拿上級政府錢多了，也會喪失促進地方經(jīng)濟發(fā)展的動力，地區(qū)的“人格”完整性也會喪失。如果一個地方的政府領(lǐng)導人主要的資金都是從上級政府那邊來拿，他肯定只集中精力去做你的工作，自己不會去想怎么發(fā)展。你可以發(fā)現(xiàn)，我國的轉(zhuǎn)移支付拿的補貼越多，你這個地方就越不發(fā)展，越落后。
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》：從政府競爭的角度看，如何避免出現(xiàn)您所說的轉(zhuǎn)移支付存在的問題？
  　　　　馮興元：上級政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該允許地區(qū)之間存在財力差距，而不是絕對的財力均等化，可重點保證各地至少達到所統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平。適當加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，根據(jù)各地的最低標準支出需要和標準財力之間的差距來計算一般性轉(zhuǎn)移支付，由此得出并提供所要求的最低一般性轉(zhuǎn)移支付。與此同時，應(yīng)對委托給下級政府的事權(quán)和支出責任提供相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金，補償后者的支出。如果由于上級政府政策原因而擴大了地方政府共享事權(quán)和支出責任中下級政府應(yīng)承擔部分的支出，上級政府應(yīng)提供相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付補償，或者規(guī)定地方政府通過相應(yīng)的附加收入權(quán)予以補償。
  　　　　在總體上，還是應(yīng)該通過賦予地方主體稅種、征收地方稅的權(quán)力以及擴大地方的共享稅分成，來減少轉(zhuǎn)移支付，提高財政支出效率。還有上面所說的，減少專項資金種類。另外，要減少轉(zhuǎn)移支付對縣鄉(xiāng)政府的配套資金要求，因為過多的配套資金要求只會誘使縣鄉(xiāng)政府負債或者做假賬。
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》：但是政府競爭并不總是帶來提高效率的好結(jié)果，還有公平問題，比如地方保護主義也是屬于地方政府競爭的一種表現(xiàn)形式。
  　　　　馮興元：對，地方政府會以損害轄區(qū)外經(jīng)濟主體利益為代價，來維護其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟主體利益，這當然是一種不公平競爭的行為。廣義的地方保護主義包括任何維護本地正當或者不正當利益的行為。比如2003年下半年以來，中央政府三令五申打壓各地房地產(chǎn)市場的泡沫，就遇到了很多地方政府尤其是城市政府的抵制。
  　　　　由于地方政府官員和地方企業(yè)負責人往往同屬一個社會網(wǎng)絡(luò)，甚至地方企業(yè)負責人有時候就是地方政府官員，這容易形成一種庇護和被庇護的關(guān)系。人情和企業(yè)“尋租”往往驅(qū)使地方政府官員以庇護者的身份，犧牲外地企業(yè)的利益以保護本地企業(yè)的利益。即使地方企業(yè)不處于地方官員的關(guān)系網(wǎng)內(nèi)，某些地方部門或者官員仍然采取“設(shè)租”行為，地方企業(yè)通過“尋租”支付一定的成本，從地方官員的地方保護主義行為中獲得更大的利益。
  　　　　改革開放以來，我國最初盛行的是赤裸裸的地方保護主義，近十幾年地方保護主義慢慢變得隱性化了。不過最近又開始冒頭了，尤其是房地產(chǎn)這一塊，現(xiàn)在一些地方政府就是赤裸裸的保護主義。
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》：既然地方保護主義在房地產(chǎn)表現(xiàn)得尤為明顯，為何又有限制外地人買房的政策？這樣只會減少政府收入。這是地方政府在與中央政府博弈中處于相對弱勢的結(jié)果？
  　　　　馮興元：按道理，地方政府不讓外地人買房，會抑制房地產(chǎn)市場價格，使得地方政府失去部分稅收收入。但是，在中央政府三令五申打壓房地產(chǎn)泡沫的情況下，不讓外地人買房從而減少本地房價上漲和本地人買房的壓力，其實也符合地方政府的利益。
  　　　　房價高企與“土地財政”有關(guān)。所謂的“土地財政”，就是說地方政府主要靠征收、儲備和出售土地和其他進一步的“土地滾動開發(fā)”手段，獲得財政收入和其他城市經(jīng)營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設(shè)財政”運轉(zhuǎn)。需要指出的是，中國的“土地財政”實際規(guī)模要遠遠超出地方國有土地出讓收入基金的規(guī)模。因為除了正常的土地轉(zhuǎn)讓收入之外，還存在多種相關(guān)收入。比如“土地滾動開發(fā)”過程中，在第一輪，地方政府對某一地塊進行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產(chǎn)往往就開始上揚，這是因為政府的未來基礎(chǔ)設(shè)施投入和其他投入將資本化到這些房地產(chǎn)，導致其增值。而隨著這些房地產(chǎn)的增值，政府的稅費收入也隨之上升。反映在市場上，房地產(chǎn)價格上升，其中包含了大量的政府稅費收入。政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產(chǎn)的程度越高，政府的稅費收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產(chǎn)開發(fā)公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。之后，地方政府將獲得的部分稅、費和利潤收入又投入到土地征收、開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而進入下一輪的“土地滾動開發(fā)”。
  　　　　這里面有個問題值得關(guān)注，我國絕大多數(shù)城市同時存在著侵害遠郊農(nóng)民土地權(quán)益的“低補償”土地征收問題，以及對近郊農(nóng)民的土地權(quán)益的“高補償”土地征收問題。我國的土地征收補償不是根據(jù)土地市場價值來補償，更不是在其后依據(jù)土地增值至少部分歸公原則從中收走歸公的那部分地價，而是只按被征收土地的使用權(quán)年限和原用途給予補償，這樣的征地法規(guī)很明顯缺乏公平性和合理性。我們應(yīng)該建立獨立的房地產(chǎn)價值評估體系，發(fā)展獨立的評估機構(gòu)，按照房地產(chǎn)市場價值補償，輔之以部分“增值歸公”，促進社會公平。這尤其是用于房地產(chǎn)價值較大的近郊農(nóng)民。對于遠郊失地農(nóng)民，即便按照市場價足額補償，并且不按部分增值歸公原則收取稅費，農(nóng)民從政府征地所獲補償仍然有限，需要政府反過來對農(nóng)民落實各種保障措施。
  　　
  　　　　“我們需要規(guī)則而非政策”
  　　　　《商務(wù)周刊》：房產(chǎn)稅征收試點工作1月28日已經(jīng)在重慶和上海兩市啟動。前幾天提交十一屆全國人大常委會第十九次會議的《發(fā)展改革委關(guān)于落實全國人大常委會對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告審議意見的報告》中也指出，我國將加快推進房產(chǎn)稅改革試點工作，并逐步擴大到全國。您是如何看待房產(chǎn)稅這個爭議話題？
  　　　　馮興元：我們需要規(guī)則而非政策。稅收的征稅權(quán)來自于納稅人的許可，納稅人本身因為個人的收入是已經(jīng)納了稅的，現(xiàn)在購房后又征房產(chǎn)稅，這是重復(fù)征稅。因此最好是相應(yīng)減輕對個人收入的其他環(huán)節(jié)的征稅，才考慮引入房產(chǎn)稅。稅收是一種基本制度，涉及到產(chǎn)權(quán)，涉及到個人權(quán)利的保護，涉及到個人的一部分權(quán)利的讓渡等等，所以它自己就有一整套公共選擇程序在背后，不能動不動說市場過熱就用稅收政策來打壓，這是把稅收的本質(zhì)給打破了。
  　　　　稅收政策本身不是根本，根本的東西是規(guī)則。政府的權(quán)力是從納稅人權(quán)利里面派生出來的，所以稅收基于民主的公共選擇過程，這是基本的規(guī)則。但是現(xiàn)在等于是倒過來，大量的政策，包括稅收政策，不講規(guī)則，不講納稅人權(quán)利，這是最危險的。
  　　　　要以個人權(quán)利為本位確立征稅規(guī)則，而非把稅收當作政策。房地產(chǎn)市場價格需要通過化解和構(gòu)建規(guī)則框架的方式去平抑，從源頭上去解決問題?；镜恼鞫愐?guī)則基于對四項原則的維護：維護個人基本權(quán)利原則、輔助性原則、授權(quán)原則和稅收法定主義原則。其中輔助性原則是指在事權(quán)確定上，個人和市場能夠承擔的，政府不予包攬；下級政府能夠承擔的，上級政府不予包攬；上級政府接手之前，需要考慮是否就能夠比地方政府更好地解決問題。也就是說，政府只提供輔助性支持。
  　　　　財政收入缺了不行，但并不是越多越好。政府支出的目的是為了履行其事權(quán)，而政府事權(quán)又需要來自納稅人的授權(quán)。需要支出多少，才收入多少。從這個意義來看，稅收是納稅人為換取公共服務(wù)而向政府所支付的“稅價”。這一交換關(guān)系，酷似經(jīng)濟市場上消費者為了換取產(chǎn)品而向生產(chǎn)者支付貨幣。
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》：在您看來，還有哪些方法能起到很好抑制房價的作用？
  　　　　馮興元：有關(guān)房地產(chǎn)市場改革，如果要打壓房地產(chǎn)市場價格的話，以下措施也能發(fā)揮作用：農(nóng)村集體土地直接進入招拍掛環(huán)節(jié)，進入招拍掛環(huán)節(jié)的土地需求主體多元化，包括房產(chǎn)商、各種住房協(xié)會、住房儲蓄基金、合作社、各種單位和個人；政府減少土地出讓收入和稅費；控制貨幣供應(yīng)量和通貨膨脹；增加百姓的投資渠道；促進各城市之內(nèi)和城市之內(nèi)教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的分散布局，等等。
  　　　　如果土地的供給體系完善的話，多渠道供給，讓大家知道以后土地會越來越多，而不是沒了，而且是需求方直接可以去買土地，供給方直接可以供給土地，那地價也不會上去。這里面就是政府的行政壟斷對助長地價起了很大作用。正如一位經(jīng)濟學人所言，如果投放入市場的土地量以三年為期，有一個詳細的計劃公開讓大家知道每年將以遞增方式供給土地，這也會抑制地價的上漲。所以其實市場機制還沒有充分利用，現(xiàn)在就用行政手段來取代，用政策來取代制度，這是很危險的。市場經(jīng)濟是一個基于規(guī)則的經(jīng)濟體制，如果你動不動就是政府控制，那我們改革干嗎呢？因為政府做不好所以才要改革開放，我們回到政府控制年代我們就能搞好嗎？不可能。
  　　　　“主體功能區(qū)劃可能成為繼大規(guī)模征地之后的另一場產(chǎn)權(quán)大破壞”
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》： 您最近好像特別關(guān)注主體功能區(qū)劃，在不同場合多次提及這個話題。我們知道主體功能區(qū)劃是“十一五”規(guī)劃所確定的全國國土空間最新布局辦法，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。這一概念一經(jīng)提出，便成為社會各界熱議的話題。2010年6月國務(wù)院常務(wù)會議原則審議通過了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。您是如何看待這個規(guī)劃的？
  　　　　馮興元：國家的空間規(guī)劃很重要，但是如果過于細化與剛性，相當于在空間上把經(jīng)濟活動泛計劃化，就堵死很多地方的經(jīng)濟發(fā)展出路。很簡單的一個例子是，如果主體功能區(qū)規(guī)劃出臺較早，比如在1978年，估計浙江、福建和廣東沿海就被政府框定為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)了，很難想象它們會在30年后發(fā)展成現(xiàn)在這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。
  　　　　有人解釋說，一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。但問題是，主體功能區(qū)規(guī)劃中的國土空間主體功能的定位，往往是一定終身，帶有強烈的整體建構(gòu)特征，缺乏為在空間上的經(jīng)濟活動留出演化的余地。而且，主體功能區(qū)建設(shè)很容易變?yōu)橛眯姓^(qū)來替代經(jīng)濟區(qū)，而經(jīng)濟區(qū)是經(jīng)濟活動在空間上自然演化的結(jié)果。行政區(qū)的劃定往往帶有政府自由裁量的特征，會切割經(jīng)濟區(qū)，使得經(jīng)濟區(qū)碎塊化。其結(jié)果是經(jīng)濟行政化，而我們市場經(jīng)濟體制建設(shè)的方向則是經(jīng)濟市場化。
  　　　　拿重慶為例，重慶市是全國第一個劃定并對外公布主體功能區(qū)劃的地區(qū)。根據(jù)重慶市發(fā)改委發(fā)布的《重慶市2011年發(fā)展改革白皮書》，一共64.78%的全區(qū)面積被列為限制或者禁止開發(fā)區(qū)域。這么大比例的限制或者禁止開發(fā)區(qū)域，意味著這些區(qū)域的大量百姓的經(jīng)濟開發(fā)權(quán)被限制或者禁止。
  　　　　我國現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃是與民眾的意愿不相關(guān)的，限制民眾的發(fā)展需要，就是剝奪或破壞私人或者集體產(chǎn)權(quán)。主體功能這個方式很可能在執(zhí)行時不了了之，但是它就跟懸在你頭上的一把斧頭一樣，隨時可以落下來。所以我很擔心，主體功能區(qū)建設(shè)有可能成為繼大規(guī)模征地運動之后的另一場產(chǎn)權(quán)大破壞運動。
  　　
  　　　　《商務(wù)周刊》：那么在您看來，如何才能避免這種大破壞？　　
  　　　　馮興元：我擔心的就是說這種計劃思維太強了，如果度不把握好，很容易就變得太過，一過就是產(chǎn)權(quán)大破壞了。
  　　　　其實，主體功能區(qū)自上而下制定，需要與地方參與式區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合，而后者是自下而上制定的，各種利益相關(guān)者為了維護各自的利益，并考慮共同的利益，才愿意和有必要直接或者間接參與到區(qū)域規(guī)劃當中來。而且，區(qū)域規(guī)劃的制定又是需要與各地市縣的同樣是自下而上制定的發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。這種自上而下的空間規(guī)劃和由下而上區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合，在德國叫做“對流”原則。我國無論是主體功能區(qū)規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，都只代表自上而下的規(guī)劃方式，而缺乏自下而上的參與，作為維護私人和集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。
  　　　　從各地反映的情況看，很多地方的政府也是反對主體功能區(qū)建設(shè)的。尤其是很多被劃為限制開發(fā)或者禁止開發(fā)的區(qū)域。但是這些地方的政府仍然需要上報和執(zhí)行主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，這會導致上報和執(zhí)行當中夾雜很多變通處理或者流于形式的做法。避免地方政府的有害一面的要旨，是建立面向規(guī)則的地方政府競爭秩序框架。
  　　
  　　

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