中國行政體制改革30年

前言

在中國改革開放30年之際，中國行政體制改革也已走過30年的歷程。怎樣評價(jià)這30年中國行政體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，如何細(xì)致地描述中國行政體制改革的大的框架，未來行政體制改革將怎樣進(jìn)行，這些問題需要有一個(gè)較全面和系統(tǒng)的研究，以進(jìn)一步促進(jìn)中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們構(gòu)思了一個(gè)不同于以往研究中國行政體制改革的分析框架，在一些問題的認(rèn)識上提出了我們自己獨(dú)立的看法。很多地方不僅僅是從政治和行政學(xué)的角度看問題，而更多地是從經(jīng)濟(jì)視角進(jìn)行探討。

內(nèi)容概要

　　本書由周天勇等幾位專家執(zhí)筆，以翔實(shí)的資料總結(jié)了改革開放30年行政體制改革歷程的不同面向和縱向脈絡(luò)，全面描述了中國行政體制改革的重大事項(xiàng)，深入分析了中國式行政體制對打造中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要作用，并對政企分開、政社分開、政事分開、公務(wù)員制度改革等中國行政體制改革中的重大面向作了細(xì)致入微的梳理和分析。在此基礎(chǔ)上，本書深刻總結(jié)了中國漸進(jìn)式改革所積累的問題，進(jìn)而對于中國行政體制改革的未來方向提出了明確的政策建議。

作者簡介

周天勇，中共中央黨校研究室副主任，北京科技大學(xué)教授、博導(dǎo)，主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鐣髁x經(jīng)濟(jì)理論、宏觀經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長、勞動經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)、金融風(fēng)險(xiǎn)、城市化、國企改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)等。在《經(jīng)濟(jì)研究》、《管理世界》等期刊發(fā)表論文數(shù)百篇，主要著作有《勞動與經(jīng)濟(jì)增長》、《中國經(jīng)濟(jì)命運(yùn)與前景的深層次思考》、《攻堅(jiān)：十七大后中國政治體制改革研究報(bào)告》、《國有企業(yè)改革攻堅(jiān)》、《中國：經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換》等。

書籍目錄

1　中國行政體制改革大掃描　1.1　導(dǎo)言　1.2　中國行政體制改革的開啟　1.3　人民公社終結(jié)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立　1.4　區(qū)域農(nóng)業(yè)行政的轉(zhuǎn)型與市管縣體制興起　1.5　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步終結(jié)與產(chǎn)業(yè)部門的撤銷　1.6　各地行政體制改革的突破　1.7　五次機(jī)構(gòu)改革與大部制2　中國式行政體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡　2.1　改革開放以來中國式發(fā)展的奇跡　2.2　政府工作重心的轉(zhuǎn)移　2.3　地方政府競爭　2.4　黨的意志與行政貫徹3　行政改革的一些重大方面　3.1　政資分開與國資管理　3.2　政社分開與協(xié)會興起　3.3　政事分開的嘗試與難題　3.4　行政審批制度改革　3.5　公務(wù)員制度改革　3.6　經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與綜合部門演變　3.7　市場規(guī)制與行政監(jiān)管4　漸進(jìn)式行政體制改革積累的問題、成因和后果　4.1　管制加劇與利益尋租　4.2　機(jī)構(gòu)膨脹與成本難控制　4.3　中央與地方關(guān)系混沌　4.4　對現(xiàn)存問題主要成因的理論概括　4.5　現(xiàn)存問題可能導(dǎo)致的后果：創(chuàng)業(yè)和社會活力漸失5　中央與地方事務(wù)劃分與責(zé)權(quán)配置　5.1　界定各級政府事務(wù)　5.2　以事定支　5.3　固定各自的收入　5.4　公正透明的轉(zhuǎn)移支付6　政府層級與機(jī)構(gòu)改革　6.1　縱向管理與派出機(jī)制　6.2　事務(wù)橫向分工與協(xié)調(diào)管理　6.3　上下事務(wù)分工與機(jī)構(gòu)差異化設(shè)置　6.4　政府層級與行政效率　6.5　劃小省級區(qū)域7　走向現(xiàn)代政府與中國發(fā)展展望　7.1　推進(jìn)行政體制的第二次轉(zhuǎn)型　7.2　權(quán)力與利益相分離　7.3　轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型財(cái)政　7.4　建設(shè)一個(gè)人民監(jiān)督下的政府　7.5　黨對政府領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變　7.6　行政體制創(chuàng)新與中國發(fā)展的未來參考文獻(xiàn)后記

章節(jié)摘錄

盡管并非一級政府機(jī)構(gòu)，但從行署的實(shí)際職權(quán)看，它成為事實(shí)上的一級政府。從管理機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍建設(shè)看，國家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則強(qiáng)調(diào)上下對口，以保證政令的有效貫徹和落實(shí)。行署在其轄區(qū)內(nèi)對行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上沒有自主權(quán)，主要是按照上級指示行事，不論某種機(jī)構(gòu)在其轄區(qū)內(nèi)是否有必要設(shè)置或存在，也不論機(jī)構(gòu)是否重疊，行署必須按照上級的意志執(zhí)行；從對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響看，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證經(jīng)濟(jì)的整體性、長期性增長，是行署的主要工作內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略措施的制訂和實(shí)施過程中，行署發(fā)揮了相當(dāng)重要的統(tǒng)帥作用。朱光磊指出，由于歷史和現(xiàn)實(shí)一系列重要因素的影響，使得地區(qū)行署在事實(shí)上一直起著一級政權(quán)的作用，其實(shí)際職權(quán)和工作范圍多數(shù)已經(jīng)超出法律條文的規(guī)定，從而在“省一（地、市）一縣”政府過程中起著一種領(lǐng)導(dǎo)縣的作用?！斑@種作用主要表現(xiàn)在，行署已經(jīng)對本地區(qū)的社會發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃及各項(xiàng)工作負(fù)有了全面的責(zé)任。在省、自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指令是通過地區(qū)下達(dá)到縣，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的有關(guān)計(jì)劃和指標(biāo)、各種資源分配的指標(biāo)等，是由省政府各業(yè)務(wù)主管部門經(jīng)由地區(qū)行署各業(yè)務(wù)主管部門，再下達(dá)到縣政府各業(yè)務(wù)主管部門的情況下，這種事實(shí)上的一級政權(quán)和地縣之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的形成就是必然的了?！钡?，地區(qū)行署畢竟不是一級政府，它的基本職權(quán)是“督導(dǎo)檢查所屬各縣人民政府的工作”，主要是督促檢查所屬各縣貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和決定的情況；督促檢查各縣完成上級部署各項(xiàng)任務(wù)，協(xié)調(diào)相互聯(lián)系；接受省、自治區(qū)黨委的委托，管理一部分干部；完成省、自治區(qū)交辦的其他事項(xiàng)。地區(qū)行署實(shí)際上的一級政府地位與法律上的非一級政府地位產(chǎn)生了直接的沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)以下問題：首先，地區(qū)雖然已在很大程序上承擔(dān)了一級政府的工作任務(wù)，但不具有相應(yīng)的法律地位，與中國的政權(quán)組織形式呈明顯的反差。其次，更重要的是，地區(qū)雖然承擔(dān)著和地級市一樣的職責(zé)，但在政策待遇和權(quán)限等方面與地級市相比存在著一定的差距。如在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，地區(qū)沒有一級財(cái)政，只是由省里按行政編制劃撥經(jīng)費(fèi)，無聚財(cái)能力，難以進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)控制；在投資和貸款規(guī)模上，地區(qū)因沒有一級財(cái)政，解決自籌資金的能力明顯不如地級市。在編制上，按有關(guān)政策規(guī)定，地區(qū)少于地級市；在行政管理上，縣、縣級市的編制、人事、勞動管理等方面的權(quán)限由省里直接下達(dá)縣市，地區(qū)對縣、縣級市的約束力比地級市弱。[。]實(shí)際地位與法律地位之間的反差，以及更重要的，經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展要求城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)之間的融合，導(dǎo)致地區(qū)行署體制的終結(jié)和市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的興起。1．4．2農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型從20世紀(jì)20年代中國市制萌芽開始，市一直是人口密聚“點(diǎn)”上的一個(gè)行政建制，市與縣、城與鄉(xiāng)之間被嚴(yán)格封閉、隔離。建國后，隨著城市行政區(qū)的發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開始出現(xiàn)，建制市逐漸演變?yōu)橐环N廣域型行政建制。當(dāng)時(shí)的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題而設(shè)置的，并無“帶”縣之意?！按筌S進(jìn)”、“人民公社化”時(shí)期，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的范圍有所擴(kuò)大。1958年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、天津、上海三市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。1959年9月，為了適應(yīng)社會主義建設(shè)事業(yè)要求，特別是為了進(jìn)一步推進(jìn)1958年以來的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“大躍進(jìn)”和農(nóng)村人民公社化，密切城市和農(nóng)村的聯(lián)系，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的相互支持，便于勞動力調(diào)配，全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》。此后，這一體制便以法律的形式確立下來，并得以迅速發(fā)展。改革開放之初，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來越突出，城鄉(xiāng)分割、生產(chǎn)重復(fù)、流通堵塞、多頭領(lǐng)導(dǎo)、互相牽制等問題變得越來越突出。政府急切需要找到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力、新方式。發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)中心作用，實(shí)行市管縣體制，以市帶縣，成為當(dāng)時(shí)的一個(gè)可行的選擇。大連市是實(shí)行市管縣體制的一個(gè)試點(diǎn)，丁敬平在1983年的一篇文章中總結(jié)了大連市實(shí)行以市帶縣體制的效果，“實(shí)踐證明，這一體制使城鄉(xiāng)有機(jī)地結(jié)合了起來，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同協(xié)調(diào)發(fā)展，效果是比較好的”。效果主要表現(xiàn)在六個(gè)方面：發(fā)揮了城市的優(yōu)勢，有力地支援了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；發(fā)揮了農(nóng)村的優(yōu)勢，有力地支援了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展；統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，協(xié)調(diào)發(fā)展城鄉(xiāng)工業(yè)；合理開發(fā)利用本地區(qū)的水資源；加速了城鄉(xiāng)商品流通，使城鄉(xiāng)市場共同繁榮；精簡了機(jī)構(gòu)，提高了工作效率。[1]鮑輝和趙長心在1983年的一篇文章中專門總結(jié)了市管縣體制對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的帶動效果，認(rèn)為農(nóng)業(yè)縣歸中心城市領(lǐng)導(dǎo)，比歸地區(qū)專署領(lǐng)導(dǎo)更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，更能有力地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮。海城縣歸鞍山市領(lǐng)導(dǎo)后，產(chǎn)生以下效果：有利于城市支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展；有利于城市支援社隊(duì)企業(yè)的發(fā)展；有利于統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)市場，促進(jìn)物資交流；有利于集鎮(zhèn)建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距。“總之，從我縣多年來各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的過程可以看到，市管縣比地區(qū)專署管縣有很大的優(yōu)越性。這種行政體制有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)作和調(diào)整，可以既發(fā)揮中心城市的經(jīng)濟(jì)樞紐作用，又充分發(fā)揮農(nóng)村的各種優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文教事業(yè)的全面繁榮，符合物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)的需要，是城鄉(xiāng)結(jié)合的好形式。”

后記

本書主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)兼具政治學(xué)和行政學(xué)的視角，對過去30年中國行政體制改革進(jìn)行一個(gè)梳理和總結(jié)，并試圖在民主和法制的框架下構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代的行政管理體制的改革目標(biāo)。行政體制改革是中國整個(gè)改革的重要組成部分，行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)是中國整個(gè)改革經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分。從這個(gè)意義上來講，本書是對中國改革開放30年的獻(xiàn)禮。本書寫作提綱是由周天勇構(gòu)思和設(shè)計(jì)的。根據(jù)中期評審會專家的建議，周天勇組織課題組成員對提綱進(jìn)行討論修改，基本確定了各章節(jié)需要重點(diǎn)研究解決的問題和寫作的主要內(nèi)容。

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