轉(zhuǎn)型中的地方政府

前言

　　回顧中國(guó)過去的30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起幾乎超出了所有人的預(yù)期。對(duì)于一個(gè)30年前還是商品高度匱乏、人民生活水平低下、國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了崩潰邊緣的人口大國(guó)，30年后國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已經(jīng)名列世界第四，平均年增長(zhǎng)率接近10％，而這一切又發(fā)生在一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家。這個(gè)事實(shí)首先令西方學(xué)者和觀察家感到困惑。西方人的這種困惑在20世紀(jì)70年代曾經(jīng)出現(xiàn)過，那一次是日本經(jīng)濟(jì)的崛起。西方人短時(shí)間內(nèi)無(wú)法接受一個(gè)非西方國(guó)家能夠在經(jīng)濟(jì)上與西方世界最發(fā)達(dá)的國(guó)家平起平坐，之后經(jīng)過相當(dāng)一段時(shí)間才終于在心理上接納了這位東亞的新成員。這一次中國(guó)之崛起在思想和價(jià)值方面所帶來(lái)的沖擊波，我相信，遠(yuǎn)比日本崛起來(lái)得大，因?yàn)橹袊?guó)不僅是一個(gè)非西方國(guó)家，而且還是一個(gè)在政治和經(jīng)濟(jì)體制上與西方國(guó)家有著重大區(qū)別的國(guó)家?！　∑叫亩?，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的奇跡對(duì)于中國(guó)人來(lái)說(shuō)同樣難以置信。如果說(shuō)西方人的困惑在于他們不了解中國(guó)，而中國(guó)人的困惑則在于我們太了解中國(guó)。我們太熟悉中國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)中的各種弊端，我們太熟悉中國(guó)技術(shù)的落后，我們太熟悉中國(guó)人均資源的匱乏。打一個(gè)夸張一點(diǎn)的比喻，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就如同一輛在高速公路上飛速奔跑的舊車，西方人作為局外人不理解為什么這么舊的車還能夠一路高速行駛，認(rèn)為里面一定有神秘裝置；而坐在車內(nèi)的中國(guó)人，發(fā)現(xiàn)滿車的裝置簡(jiǎn)陋，心里也禁不住老犯嘀咕：這么舊的車為什么還能夠一路狂奔？

內(nèi)容概要

中國(guó)的改革開放30年間，華夏大地上演了一場(chǎng)人類歷史上的偉大變遷，世人稱之為“中國(guó)奇跡” 。中國(guó)發(fā)展的歷史記錄、經(jīng)驗(yàn)不同于西方國(guó)家，鑒于此，現(xiàn)有西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論就不能完整地解釋中國(guó)發(fā)展。本書正是從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，探究中國(guó)國(guó)情的特殊性與發(fā)展道路的獨(dú)特性，并在此基礎(chǔ)上分析中國(guó)在改革三十年中所經(jīng)歷的變革和轉(zhuǎn)型過程。

作者簡(jiǎn)介

周黎安，北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授、副系主人，北京大學(xué)莫里斯經(jīng)濟(jì)政策研究所副所長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)榈胤焦賳T的激勵(lì)與行為、產(chǎn)業(yè)組織、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在國(guó)內(nèi)外一流學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文20余篇。

書籍目錄

1 導(dǎo)論   1.1 地方政府與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎  1.2 地方政府的獨(dú)特地位  1.3 “把政府激勵(lì)搞對(duì)”  1.4 本書的基本內(nèi)容2 政府內(nèi)部的激勵(lì)與治理：理論背景  2.1 經(jīng)濟(jì)學(xué)的激勵(lì)與治理理論  2.2 政府組織中的激勵(lì)與治理  2.3 政府間關(guān)系：分權(quán)與財(cái)政聯(lián)邦主義3 行政逐級(jí)發(fā)包和屬地管理  3.1 中國(guó)政府間關(guān)系的特征：文獻(xiàn)回顧  3.2 屬地管理與行政逐級(jí)發(fā)包：歷史原型  3.3 古代行政逐級(jí)發(fā)包制的內(nèi)在邏輯  3.4 建國(guó)以來(lái)政府間關(guān)系架構(gòu)的演變4 政治錦標(biāo)賽模式  4.1 逐級(jí)淘汰的政治錦標(biāo)賽模式：基本描述  4.2 有效實(shí)施的前提和條件  4.3 政治錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)機(jī)制  4.4 干部人事制度的調(diào)整與改革  4.5 干部異地交流制度及其效果  4.6 政治錦標(biāo)賽的成本  4.7 最近的發(fā)展5 轉(zhuǎn)型中的地方分權(quán)  5.1 改革之前中央與地方的關(guān)系  5.2 改革以來(lái)的地方分權(quán)  5.3 條塊關(guān)系的演變與最近的發(fā)展  5.4 縣鄉(xiāng)基層政府問的關(guān)系：歷史演變6 轉(zhuǎn)型中的財(cái)政分成  6.1 改革前中央與地方的財(cái)政關(guān)系  6.2 傳統(tǒng)體制下的財(cái)政激勵(lì)與承諾問題：進(jìn)一步的分析  6.3 財(cái)政包干與分稅制改革  6.4 預(yù)算外財(cái)政  6.5 省及以下政府問的財(cái)政關(guān)系7 行政發(fā)包與晉升競(jìng)爭(zhēng)：理解中國(guó)地方政府治理的一個(gè)分析框架  7.1 縱向發(fā)包和橫向競(jìng)爭(zhēng)  7.2 中國(guó)行政體制的“集權(quán)一分權(quán)”悖論及其解釋  7.3 政府層級(jí)問的“責(zé)任狀”和“數(shù)目字管理”  7.4 地方政府治理的變遷與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎  7.5 傳統(tǒng)地方政府治理的弱點(diǎn)8 區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與合作：地方官員激勵(lì)的影響  8.1 區(qū)域互動(dòng)中的地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)與過度競(jìng)爭(zhēng)  8.2 被忽略的角落：行政區(qū)交界地帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題  8.3 地方官員的激勵(lì)與合作：理論及其解釋  8.4 區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中的“抱團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)”9 地方政府與企業(yè)  9.1 地方政府與國(guó)有企業(yè)：歷史與現(xiàn)實(shí)  9.2 地方政府與國(guó)有企業(yè)：理論分析  9.3 地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興盛  9.4 政企關(guān)系的新特征  9.5 從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”到“經(jīng)營(yíng)城市”  9.6 中國(guó)地方政府公共服務(wù)的差異：一個(gè)理論假說(shuō)及其證據(jù)10 地方政府治理的改革  10.1 問題與挑戰(zhàn)  10.2 地方政府治理的轉(zhuǎn)型  10.3 從發(fā)包制向官僚制過渡？參考文獻(xiàn)

章節(jié)摘錄

　　1 導(dǎo)論　　1.1　地方政府與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)自1978年改革開放以來(lái)保持了近30年的高速增長(zhǎng)，被世人譽(yù)為“增長(zhǎng)奇跡”。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡至少表現(xiàn)為兩個(gè)方面：首先是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)速度快、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。從增長(zhǎng)速度來(lái)講，自現(xiàn)代以來(lái)，目前還沒有任何一個(gè)大國(guó)能在30年間保持每年將近10％的增長(zhǎng)速度，日本的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也只持續(xù)了20年。按照中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前的發(fā)展趨勢(shì)，許多學(xué)者估計(jì)，中國(guó)的高速增長(zhǎng)很可能不止30年，有可能長(zhǎng)達(dá)40年，甚至更長(zhǎng)。其次是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大幅度提高，中國(guó)從一個(gè)基本處于封閉狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)體成長(zhǎng)為高度開放、極具競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體。2007年中國(guó)外貿(mào)總量首次超過亞洲排名第二、第三位的日本及韓國(guó)之和，據(jù)世界貿(mào)易組織的最新預(yù)測(cè)，中國(guó)有望在2008年超過德國(guó)，成為世界上最大的商品出口國(guó)。截止2008年上半年，中國(guó)的外匯儲(chǔ)備高達(dá)1.82萬(wàn)億美元，雄居世界第一。　　從經(jīng)濟(jì)理論的角度看，中國(guó)增長(zhǎng)奇跡的神秘之處在于其“非常規(guī)”的性質(zhì)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論所強(qiáng)調(diào)的若干增長(zhǎng)條件，如自然資源稟賦、物質(zhì)和人力資本積累以及技術(shù)創(chuàng)新能力，中國(guó)與其他國(guó)家相比并無(wú)獨(dú)特之處，在人均資源稟賦、國(guó)民教育的普及和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面甚至處于較低的水平。按照這些理論的預(yù)言，中國(guó)不應(yīng)該有經(jīng)濟(jì)奇跡發(fā)生。中國(guó)物質(zhì)資本的積累率一直處于較高的水平，但是問題在于，為什么中國(guó)能夠維持如此高的投資率水平？　　由于道格拉斯?諾斯的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)（North and Thomas，1971；North，1981），近年來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始關(guān)注制度尤其是經(jīng)濟(jì)和政治制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用。物質(zhì)和人力資本的增長(zhǎng)以及技術(shù)進(jìn)步被認(rèn)為只是增長(zhǎng)的結(jié)果，而不是增長(zhǎng)的內(nèi)在源泉，更深層次的決定因素是一國(guó)的制度安排。最近有大量的研究表明，一國(guó)的司法制度對(duì)金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大影響，而政府的結(jié)構(gòu)以及政府面臨的權(quán)力約束也同樣影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998）。以Acemoglu為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家最近一系列的開創(chuàng)性工作從理論到實(shí)證進(jìn)一步揭示了產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度對(duì)于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵性意義。然而，這些重要文獻(xiàn)的相繼問世愈加凸顯出中國(guó)高速增長(zhǎng)的悖論性質(zhì)。正像Allen等（2005）所指出的那樣，按照西方主流文獻(xiàn)所列出的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，La Porta等（1998）和Levine（2002），中國(guó)目前的司法及其相關(guān)制度，如投資者保護(hù)、公司治理、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和政府質(zhì)量均排在世界大多數(shù)國(guó)家的后面。但是，中國(guó)在過去30年一直是世界上增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家之一，這又如何解釋呢？　　上述討論是不是意味著產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法、金融體系還有其他相關(guān)的制度安排就不重要了呢？制度安排顯然是重要的，因?yàn)槿魏瓮顿Y都需要在一定的激勵(lì)下發(fā)生，如果經(jīng)濟(jì)參與人感覺到投資的收益存在被剝奪的威脅，投資的熱情就會(huì)下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，增長(zhǎng)需要提供“合適的激勵(lì)”才會(huì)發(fā)生，因?yàn)槿藗兇_實(shí)對(duì)激勵(lì)做出反應(yīng)。而影響這一激勵(lì)的任何因素都會(huì)最終影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。根據(jù)這個(gè)觀點(diǎn)，中國(guó)的高速增長(zhǎng)的背后一定有與之相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)大激勵(lì)和提供這些激勵(lì)的制度安排。問題的關(guān)鍵在于，中國(guó)提供這些激勵(lì)的制度與西方世界標(biāo)準(zhǔn)的范式會(huì)很不相同，會(huì)具有很多“本土”的特色。為了解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我們必須尋找那些具有中國(guó)特色的支持增長(zhǎng)的制度安排。　　本書關(guān)于中國(guó)地方官員激勵(lì)和政府治理的研究就是試圖提供一種關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，即所謂的增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，在這種解釋中，我們強(qiáng)調(diào)中國(guó)解決政府官員激勵(lì)和政府治理問題的獨(dú)特方式。　　在過去30年間，中國(guó)地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了一個(gè)非常重要的角色，地方官員尋求一切可能的投資來(lái)源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的熱情在世界范圍內(nèi)可能也是罕見的。在改革開放過程中，地方政府是破解舊體制弊端、孕育制度創(chuàng)新的重要力量。中國(guó)許多重要的改革都是由地方政府發(fā)起、推動(dòng)和直接參與的，成為中國(guó)改革進(jìn)程中最亮麗的風(fēng)景之一。作為中國(guó)改革起點(diǎn)的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的村干部和村民冒著生命危險(xiǎn)率先發(fā)起，從縣委書記、地委書記到省委書記頂著各種政治壓力鼎力支持，這項(xiàng)政策得以在安徽推行，然后波及全國(guó)，揭開了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的序幕。扮演改革開放“窗口”和“橋頭堡”作用的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國(guó)改革開放的偉大創(chuàng)造，它的最初形式是當(dāng)時(shí)的廣東省委向中央?yún)R報(bào)時(shí)提出的想法，得到鄧小平等當(dāng)時(shí)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的大力支持。經(jīng)濟(jì)特區(qū)無(wú)數(shù)成功的改革實(shí)踐，如外貿(mào)體制的改革、用工制度改革、土地有償使用轉(zhuǎn)讓、行政體制改革、地方大部制改革等等，就來(lái)自地方政府和企業(yè)的通力合作和大膽嘗試，然后經(jīng)中央的總結(jié)和宣傳，在全國(guó)推廣。曾經(jīng)被鄧小平譽(yù)為“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開創(chuàng)了中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化的獨(dú)特道路，一度在中國(guó)工業(yè)中占有“半壁江山”，而它們的主體部分就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)所有，鄉(xiāng)村干部直接或問接經(jīng)營(yíng)的公有制企業(yè)。在改革早期，農(nóng)村的私有企業(yè)在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制下面臨各種嚴(yán)重的約束，從國(guó)家政策、意識(shí)形態(tài)到原材料購(gòu)買和產(chǎn)品銷售都沒有多少生存空間，甚至在國(guó)家工商行政管理機(jī)構(gòu)都無(wú)法注冊(cè)，獲得一個(gè)合法的身份和公章。然而，正是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“默許”下，這些私有企業(yè)被戴上了“集體企業(yè)”的“紅帽子”，溫州地區(qū)的地方政府甚至大膽為這些非公有制企業(yè)量身定做了一個(gè)新名字——“股份合作制企業(yè)”，使其在國(guó)家工商部門獲得了合法身份。還有從90年代中后期席卷全國(guó)的“經(jīng)營(yíng)城市”運(yùn)動(dòng)也是由地方政府發(fā)起，以土地的有償利用和盤活城市資產(chǎn)為核心理念，改造城市，大規(guī)模修建城市基礎(chǔ)設(shè)施，徹底改革了長(zhǎng)期以來(lái)依靠單一財(cái)政投入和政府經(jīng)營(yíng)的城建模式，使城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)活力大為改觀。雖然經(jīng)營(yíng)城市因?yàn)橥恋夭疬w、文物和生態(tài)保護(hù)等方面在社會(huì)上引起很大爭(zhēng)議，它尚有許多需要改進(jìn)和完善的地方，但是我們需要看到，在沒有顯著增加社會(huì)稅收負(fù)擔(dān)的情況下，地方政府主要利用土地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度，在相對(duì)短的一段時(shí)間里完成了絕大多數(shù)城市的改造和重建任務(wù)，建立了高度發(fā)達(dá)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和跨區(qū)域的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持久增長(zhǎng)打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)?！　∪欢诤芏喟l(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，政府的表現(xiàn)并不令人滿意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，導(dǎo)致了許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的落后。William Easterly（2005）尖銳地指出，在影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種因素中，“頭號(hào)殺手”便是政府，政府的無(wú)能、腐敗和低效率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了致命性的危害。為什么中國(guó)的地方政府能有這么高的激勵(lì)去推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？為什么在大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家很難激勵(lì)這些政府官員去推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而中國(guó)卻能做到這一點(diǎn)？中國(guó)是如何解決地方官員的激勵(lì)與政府治理問題的？　　與此同時(shí)，我們也注意到，與中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相伴隨的是許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的長(zhǎng)期積累，程度相當(dāng)驚人。比如引起社會(huì)高度關(guān)注的粗放型增長(zhǎng)方式、收入分配不平等、地區(qū)差異、環(huán)境惡化、醫(yī)療保障體系落后、市場(chǎng)秩序紊亂、少數(shù)官員腐敗與政府職能錯(cuò)位問題等等。這些問題的長(zhǎng)期存在威脅著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。所有這些問題都屬于社會(huì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足，是“政府失效”的產(chǎn)物，都與地方政府的激勵(lì)和行為有著千絲萬(wàn)縷的內(nèi)在聯(lián)系。如果我們認(rèn)為地方政府和地方官員在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了極其重要的角色，那么這一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題又是如何與地方官員的激勵(lì)和政府治理的模式聯(lián)系在一起的呢？我們目前還缺乏一個(gè)前后內(nèi)在一致的理論框架，能夠?qū)⒅袊?guó)增長(zhǎng)的奇跡和面臨的各種問題同時(shí)予以解釋?！　∶鎸?duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種問題，中央及時(shí)提出了科學(xué)發(fā)展觀和“和諧社會(huì)”的新施政理念，旨在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，縮小地區(qū)差異，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果能夠惠及廣大民眾，使民眾走共同富裕的道路?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出是對(duì)傳統(tǒng)激勵(lì)與增長(zhǎng)模式的反思和修正，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)治理的轉(zhuǎn)型具有指導(dǎo)性意義。但為了更好地闡釋和貫徹科學(xué)發(fā)展觀，我們必須深入理解傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的激勵(lì)基礎(chǔ)，其中地方官員的激勵(lì)無(wú)疑是其中最為關(guān)鍵性的一部分。本項(xiàng)研究把重點(diǎn)放在地方官員的激勵(lì)和地方政府的治理問題，希望可以為尋找科學(xué)發(fā)展觀所需的激勵(lì)機(jī)制提供一些有益的見解?！　?.2　地方政府的獨(dú)特地位　　截止2006年，中國(guó)共有31個(gè)省級(jí)單位（市、自治區(qū)），333個(gè)地市級(jí)單位（其中地級(jí)市283個(gè)），2 860個(gè)縣級(jí)單位和41 040個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位。圖1.1和圖1.2分別給出了自1977年以來(lái)全國(guó)歷年地市級(jí)單位數(shù)和縣級(jí)單位數(shù)。從圖中可以看出，全國(guó)地市級(jí)單位數(shù)自1983,年市管縣改革以后持續(xù)下降，但1993年之后有一個(gè)大的飛躍，從大約150個(gè)上升到333個(gè)，然后一直穩(wěn)定在這個(gè)數(shù)目左右。

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