轉(zhuǎn)型中的地方政府

前言

　　回顧中國過去的30年，中國經(jīng)濟的迅速崛起幾乎超出了所有人的預(yù)期。對于一個30年前還是商品高度匱乏、人民生活水平低下、國民經(jīng)濟到了崩潰邊緣的人口大國，30年后國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已經(jīng)名列世界第四，平均年增長率接近10％，而這一切又發(fā)生在一個發(fā)展中的社會主義國家。這個事實首先令西方學(xué)者和觀察家感到困惑。西方人的這種困惑在20世紀(jì)70年代曾經(jīng)出現(xiàn)過，那一次是日本經(jīng)濟的崛起。西方人短時間內(nèi)無法接受一個非西方國家能夠在經(jīng)濟上與西方世界最發(fā)達的國家平起平坐，之后經(jīng)過相當(dāng)一段時間才終于在心理上接納了這位東亞的新成員。這一次中國之崛起在思想和價值方面所帶來的沖擊波，我相信，遠比日本崛起來得大，因為中國不僅是一個非西方國家，而且還是一個在政治和經(jīng)濟體制上與西方國家有著重大區(qū)別的國家?！　∑叫亩摚袊?jīng)濟的奇跡對于中國人來說同樣難以置信。如果說西方人的困惑在于他們不了解中國，而中國人的困惑則在于我們太了解中國。我們太熟悉中國政治和經(jīng)濟體制當(dāng)中的各種弊端，我們太熟悉中國技術(shù)的落后，我們太熟悉中國人均資源的匱乏。打一個夸張一點的比喻，中國經(jīng)濟就如同一輛在高速公路上飛速奔跑的舊車，西方人作為局外人不理解為什么這么舊的車還能夠一路高速行駛，認為里面一定有神秘裝置；而坐在車內(nèi)的中國人，發(fā)現(xiàn)滿車的裝置簡陋，心里也禁不住老犯嘀咕：這么舊的車為什么還能夠一路狂奔？

內(nèi)容概要

中國的改革開放30年間，華夏大地上演了一場人類歷史上的偉大變遷，世人稱之為“中國奇跡” 。中國發(fā)展的歷史記錄、經(jīng)驗不同于西方國家，鑒于此，現(xiàn)有西方經(jīng)濟學(xué)理論就不能完整地解釋中國發(fā)展。本書正是從政治經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，探究中國國情的特殊性與發(fā)展道路的獨特性，并在此基礎(chǔ)上分析中國在改革三十年中所經(jīng)歷的變革和轉(zhuǎn)型過程。

作者簡介

周黎安，北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)系副教授、副系主人，北京大學(xué)莫里斯經(jīng)濟政策研究所副所長。主要研究領(lǐng)域為地方官員的激勵與行為、產(chǎn)業(yè)組織、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在國內(nèi)外一流學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文20余篇。

書籍目錄

1 導(dǎo)論   1.1 地方政府與中國經(jīng)濟增長之謎  1.2 地方政府的獨特地位  1.3 “把政府激勵搞對”  1.4 本書的基本內(nèi)容2 政府內(nèi)部的激勵與治理：理論背景  2.1 經(jīng)濟學(xué)的激勵與治理理論  2.2 政府組織中的激勵與治理  2.3 政府間關(guān)系：分權(quán)與財政聯(lián)邦主義3 行政逐級發(fā)包和屬地管理  3.1 中國政府間關(guān)系的特征：文獻回顧  3.2 屬地管理與行政逐級發(fā)包：歷史原型  3.3 古代行政逐級發(fā)包制的內(nèi)在邏輯  3.4 建國以來政府間關(guān)系架構(gòu)的演變4 政治錦標(biāo)賽模式  4.1 逐級淘汰的政治錦標(biāo)賽模式：基本描述  4.2 有效實施的前提和條件  4.3 政治錦標(biāo)賽作為一種激勵機制  4.4 干部人事制度的調(diào)整與改革  4.5 干部異地交流制度及其效果  4.6 政治錦標(biāo)賽的成本  4.7 最近的發(fā)展5 轉(zhuǎn)型中的地方分權(quán)  5.1 改革之前中央與地方的關(guān)系  5.2 改革以來的地方分權(quán)  5.3 條塊關(guān)系的演變與最近的發(fā)展  5.4 縣鄉(xiāng)基層政府問的關(guān)系：歷史演變6 轉(zhuǎn)型中的財政分成  6.1 改革前中央與地方的財政關(guān)系  6.2 傳統(tǒng)體制下的財政激勵與承諾問題：進一步的分析  6.3 財政包干與分稅制改革  6.4 預(yù)算外財政  6.5 省及以下政府問的財政關(guān)系7 行政發(fā)包與晉升競爭：理解中國地方政府治理的一個分析框架  7.1 縱向發(fā)包和橫向競爭  7.2 中國行政體制的“集權(quán)一分權(quán)”悖論及其解釋  7.3 政府層級問的“責(zé)任狀”和“數(shù)目字管理”  7.4 地方政府治理的變遷與中國經(jīng)濟增長之謎  7.5 傳統(tǒng)地方政府治理的弱點8 區(qū)域經(jīng)濟競爭與合作：地方官員激勵的影響  8.1 區(qū)域互動中的地方保護主義、重復(fù)建設(shè)與過度競爭  8.2 被忽略的角落：行政區(qū)交界地帶的經(jīng)濟發(fā)展問題  8.3 地方官員的激勵與合作：理論及其解釋  8.4 區(qū)域經(jīng)濟互動中的“抱團競爭”9 地方政府與企業(yè)  9.1 地方政府與國有企業(yè)：歷史與現(xiàn)實  9.2 地方政府與國有企業(yè)：理論分析  9.3 地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興盛  9.4 政企關(guān)系的新特征  9.5 從“經(jīng)營企業(yè)”到“經(jīng)營城市”  9.6 中國地方政府公共服務(wù)的差異：一個理論假說及其證據(jù)10 地方政府治理的改革  10.1 問題與挑戰(zhàn)  10.2 地方政府治理的轉(zhuǎn)型  10.3 從發(fā)包制向官僚制過渡？參考文獻

章節(jié)摘錄

　　1 導(dǎo)論　　1.1　地方政府與中國經(jīng)濟增長之謎　　中國經(jīng)濟自1978年改革開放以來保持了近30年的高速增長，被世人譽為“增長奇跡”。中國經(jīng)濟增長奇跡至少表現(xiàn)為兩個方面：首先是國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長速度快、持續(xù)時間長。從增長速度來講，自現(xiàn)代以來，目前還沒有任何一個大國能在30年間保持每年將近10％的增長速度，日本的高速經(jīng)濟增長也只持續(xù)了20年。按照中國經(jīng)濟目前的發(fā)展趨勢，許多學(xué)者估計，中國的高速增長很可能不止30年，有可能長達40年，甚至更長。其次是中國經(jīng)濟的國際競爭力大幅度提高，中國從一個基本處于封閉狀態(tài)的經(jīng)濟體成長為高度開放、極具競爭力的經(jīng)濟體。2007年中國外貿(mào)總量首次超過亞洲排名第二、第三位的日本及韓國之和，據(jù)世界貿(mào)易組織的最新預(yù)測，中國有望在2008年超過德國，成為世界上最大的商品出口國。截止2008年上半年，中國的外匯儲備高達1.82萬億美元，雄居世界第一?！　慕?jīng)濟理論的角度看，中國增長奇跡的神秘之處在于其“非常規(guī)”的性質(zhì)：經(jīng)濟增長理論所強調(diào)的若干增長條件，如自然資源稟賦、物質(zhì)和人力資本積累以及技術(shù)創(chuàng)新能力，中國與其他國家相比并無獨特之處，在人均資源稟賦、國民教育的普及和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面甚至處于較低的水平。按照這些理論的預(yù)言，中國不應(yīng)該有經(jīng)濟奇跡發(fā)生。中國物質(zhì)資本的積累率一直處于較高的水平，但是問題在于，為什么中國能夠維持如此高的投資率水平？　　由于道格拉斯?諾斯的開創(chuàng)性貢獻（North and Thomas，1971；North，1981），近年來經(jīng)濟學(xué)家開始關(guān)注制度尤其是經(jīng)濟和政治制度對經(jīng)濟增長的重要作用。物質(zhì)和人力資本的增長以及技術(shù)進步被認為只是增長的結(jié)果，而不是增長的內(nèi)在源泉，更深層次的決定因素是一國的制度安排。最近有大量的研究表明，一國的司法制度對金融市場和經(jīng)濟的發(fā)展有著巨大影響，而政府的結(jié)構(gòu)以及政府面臨的權(quán)力約束也同樣影響經(jīng)濟增長（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998）。以Acemoglu為代表的經(jīng)濟學(xué)家最近一系列的開創(chuàng)性工作從理論到實證進一步揭示了產(chǎn)權(quán)保護制度對于長期經(jīng)濟增長的關(guān)鍵性意義。然而，這些重要文獻的相繼問世愈加凸顯出中國高速增長的悖論性質(zhì)。正像Allen等（2005）所指出的那樣，按照西方主流文獻所列出的評判標(biāo)準(zhǔn)，La Porta等（1998）和Levine（2002），中國目前的司法及其相關(guān)制度，如投資者保護、公司治理、會計標(biāo)準(zhǔn)和政府質(zhì)量均排在世界大多數(shù)國家的后面。但是，中國在過去30年一直是世界上增長速度最快的國家之一，這又如何解釋呢？　　上述討論是不是意味著產(chǎn)權(quán)保護、司法、金融體系還有其他相關(guān)的制度安排就不重要了呢？制度安排顯然是重要的，因為任何投資都需要在一定的激勵下發(fā)生，如果經(jīng)濟參與人感覺到投資的收益存在被剝奪的威脅，投資的熱情就會下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，增長需要提供“合適的激勵”才會發(fā)生，因為人們確實對激勵做出反應(yīng)。而影響這一激勵的任何因素都會最終影響經(jīng)濟增長。根據(jù)這個觀點，中國的高速增長的背后一定有與之相對應(yīng)的強大激勵和提供這些激勵的制度安排。問題的關(guān)鍵在于，中國提供這些激勵的制度與西方世界標(biāo)準(zhǔn)的范式會很不相同，會具有很多“本土”的特色。為了解釋中國的經(jīng)濟增長，我們必須尋找那些具有中國特色的支持增長的制度安排?！　”緯P(guān)于中國地方官員激勵和政府治理的研究就是試圖提供一種關(guān)于中國經(jīng)濟增長的政治經(jīng)濟學(xué)的解釋，即所謂的增長的政治經(jīng)濟學(xué)，在這種解釋中，我們強調(diào)中國解決政府官員激勵和政府治理問題的獨特方式。　　在過去30年間，中國地方政府在地區(qū)經(jīng)濟增長中扮演了一個非常重要的角色，地方官員尋求一切可能的投資來源、推動地方經(jīng)濟的發(fā)展的熱情在世界范圍內(nèi)可能也是罕見的。在改革開放過程中，地方政府是破解舊體制弊端、孕育制度創(chuàng)新的重要力量。中國許多重要的改革都是由地方政府發(fā)起、推動和直接參與的，成為中國改革進程中最亮麗的風(fēng)景之一。作為中國改革起點的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是安徽省鳳陽縣小崗村的村干部和村民冒著生命危險率先發(fā)起，從縣委書記、地委書記到省委書記頂著各種政治壓力鼎力支持，這項政策得以在安徽推行，然后波及全國，揭開了中國農(nóng)村經(jīng)濟改革的序幕。扮演改革開放“窗口”和“橋頭堡”作用的經(jīng)濟特區(qū)是中國改革開放的偉大創(chuàng)造，它的最初形式是當(dāng)時的廣東省委向中央?yún)R報時提出的想法，得到鄧小平等當(dāng)時的國家領(lǐng)導(dǎo)人的大力支持。經(jīng)濟特區(qū)無數(shù)成功的改革實踐，如外貿(mào)體制的改革、用工制度改革、土地有償使用轉(zhuǎn)讓、行政體制改革、地方大部制改革等等，就來自地方政府和企業(yè)的通力合作和大膽嘗試，然后經(jīng)中央的總結(jié)和宣傳，在全國推廣。曾經(jīng)被鄧小平譽為“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開創(chuàng)了中國農(nóng)村工業(yè)化的獨特道路，一度在中國工業(yè)中占有“半壁江山”，而它們的主體部分就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會所有，鄉(xiāng)村干部直接或問接經(jīng)營的公有制企業(yè)。在改革早期，農(nóng)村的私有企業(yè)在當(dāng)時的經(jīng)濟體制下面臨各種嚴(yán)重的約束，從國家政策、意識形態(tài)到原材料購買和產(chǎn)品銷售都沒有多少生存空間，甚至在國家工商行政管理機構(gòu)都無法注冊，獲得一個合法的身份和公章。然而，正是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“默許”下，這些私有企業(yè)被戴上了“集體企業(yè)”的“紅帽子”，溫州地區(qū)的地方政府甚至大膽為這些非公有制企業(yè)量身定做了一個新名字——“股份合作制企業(yè)”，使其在國家工商部門獲得了合法身份。還有從90年代中后期席卷全國的“經(jīng)營城市”運動也是由地方政府發(fā)起，以土地的有償利用和盤活城市資產(chǎn)為核心理念，改造城市，大規(guī)模修建城市基礎(chǔ)設(shè)施，徹底改革了長期以來依靠單一財政投入和政府經(jīng)營的城建模式，使城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟活力大為改觀。雖然經(jīng)營城市因為土地拆遷、文物和生態(tài)保護等方面在社會上引起很大爭議，它尚有許多需要改進和完善的地方，但是我們需要看到，在沒有顯著增加社會稅收負擔(dān)的情況下，地方政府主要利用土地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度，在相對短的一段時間里完成了絕大多數(shù)城市的改造和重建任務(wù)，建立了高度發(fā)達的城市基礎(chǔ)設(shè)施和跨區(qū)域的交通運輸網(wǎng)絡(luò)，為中國經(jīng)濟的持久增長打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)?！　∪欢?，在很多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，政府的表現(xiàn)并不令人滿意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，導(dǎo)致了許多國家經(jīng)濟長期的落后。William Easterly（2005）尖銳地指出，在影響經(jīng)濟增長的各種因素中，“頭號殺手”便是政府，政府的無能、腐敗和低效率對經(jīng)濟增長產(chǎn)生了致命性的危害。為什么中國的地方政府能有這么高的激勵去推動地方的經(jīng)濟增長？為什么在大多數(shù)的發(fā)展中國家很難激勵這些政府官員去推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，而中國卻能做到這一點？中國是如何解決地方官員的激勵與政府治理問題的？　　與此同時，我們也注意到，與中國高速經(jīng)濟增長相伴隨的是許多經(jīng)濟社會問題的長期積累，程度相當(dāng)驚人。比如引起社會高度關(guān)注的粗放型增長方式、收入分配不平等、地區(qū)差異、環(huán)境惡化、醫(yī)療保障體系落后、市場秩序紊亂、少數(shù)官員腐敗與政府職能錯位問題等等。這些問題的長期存在威脅著中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。所有這些問題都屬于社會公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足，是“政府失效”的產(chǎn)物，都與地方政府的激勵和行為有著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。如果我們認為地方政府和地方官員在中國經(jīng)濟增長中扮演了極其重要的角色，那么這一系列經(jīng)濟社會問題又是如何與地方官員的激勵和政府治理的模式聯(lián)系在一起的呢？我們目前還缺乏一個前后內(nèi)在一致的理論框架，能夠?qū)⒅袊鲩L的奇跡和面臨的各種問題同時予以解釋?！　∶鎸χ袊?jīng)濟增長的各種問題，中央及時提出了科學(xué)發(fā)展觀和“和諧社會”的新施政理念，旨在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，縮小地區(qū)差異，保護生態(tài)環(huán)境，讓經(jīng)濟增長的成果能夠惠及廣大民眾，使民眾走共同富裕的道路?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出是對傳統(tǒng)激勵與增長模式的反思和修正，對于實現(xiàn)中國經(jīng)濟增長治理的轉(zhuǎn)型具有指導(dǎo)性意義。但為了更好地闡釋和貫徹科學(xué)發(fā)展觀，我們必須深入理解傳統(tǒng)增長模式的激勵基礎(chǔ)，其中地方官員的激勵無疑是其中最為關(guān)鍵性的一部分。本項研究把重點放在地方官員的激勵和地方政府的治理問題，希望可以為尋找科學(xué)發(fā)展觀所需的激勵機制提供一些有益的見解。　　1.2　地方政府的獨特地位　　截止2006年，中國共有31個省級單位（市、自治區(qū)），333個地市級單位（其中地級市283個），2 860個縣級單位和41 040個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位。圖1.1和圖1.2分別給出了自1977年以來全國歷年地市級單位數(shù)和縣級單位數(shù)。從圖中可以看出，全國地市級單位數(shù)自1983,年市管縣改革以后持續(xù)下降，但1993年之后有一個大的飛躍，從大約150個上升到333個，然后一直穩(wěn)定在這個數(shù)目左右。

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