控制官僚

內(nèi)容概要

　　本書是一本有關官司僚控制的專著，它通過對與行政正當程序相關聯(lián)的制度權力、資源以及邦層面的立法和行政監(jiān)督的描述，系統(tǒng)而全面地論述了行政、立法和司法三者的實際運作關系，并對不同類型的制度制約作了深入的探討。尤為突出的是作者用大量的筆墨來探討官僚體制與美國的憲政體制之間的關系。作者還從行政學理論的角度分析了官僚機械政策制定的不現(xiàn)實的期望與不理想的結(jié)果之間差距產(chǎn)生的各種因素，美國著名的學者肯尼斯·J·邁耶認為，這是政治學、行政學業(yè)的學者和學生的必讀佳作。

作者簡介

　　威廉·F·韋斯特（William F.West）分別在美國軍事學院和萊斯大學獲得學士和博士學位。自1981年以來一直在德克薩斯A&M大學講授政治學，其研究的大部分成果都集中在公共行政對于美國政府的作用上。

書籍目錄

序言英文版前言鳴謝第一章 認識與評估制度的思想背景和政治背景第二章 行政正當程序第三章 政治、理念與行政程序第四章 行政的總統(tǒng)職權第五章 總統(tǒng)行政管理的政治第六章 立法監(jiān)督第七章 國會影響力的政治第八章 憲法問題注釋索引后記

章節(jié)摘錄

　　正如以上所談到的那樣，一些法規(guī)結(jié)合了多種機制以允許外界利益來敦促行政活動，但這些條款只限于整個行政工作中比重較小的一部分。即使在它們曾經(jīng)適用的一些領域中，這些條款也已經(jīng)被廢止。例如，國會在1981年修改了《消費品安全法》，取消了法案創(chuàng)制的不斷擴大的投訴權。立法機關的這一舉動是對行政機關作出的反應，因為行政機關抱怨，同外部請求相妥協(xié)的需要阻礙了行政人員展開行政計劃和達到其一貫的管理目標?！　∵@一點還明確地體現(xiàn)在法官拒絕對行政機關的行政議程安排自主權提出質(zhì)疑。赫克勒訴查尼案(Hecklerv Chanev)除了有其黑色幽默的意味外，也顯示出最高法院在確認行政優(yōu)先權方面對行政部門意見的信任。它在拒絕死囚犯要求食品與藥物管理局(the Food and Drug Administration)審察死刑注射是否安全與有效的申請時，指出：　　行政機關遠比法院有更好的條件，去處理在涉及行政事務之輕重緩急安排的許多變數(shù)……除了這些行政事務方面的考慮之外，我們注意到，當行政機關拒絕行為時，通常該機關并沒有運用它對個人的自由或財產(chǎn)權的強制權力，因而也沒有侵入法院常被要求加以保護的領域?！　∫坏┮粋€問題以計劃中的行政裁決或規(guī)章的形式被提上行政機關的議事日程，決策過程的大部分經(jīng)常早在通過國會和法院直接規(guī)定的程序限制之前即已發(fā)生。在行政裁決中，行政官　　員會運用各種各樣的方法來避免進入行政正當程序(同樣地，行政正當程序只在相關各方以非正式的渠道解決他們之間的分歧時才被要求使用)。例如，聯(lián)邦貿(mào)易委員會可能只是通過啟動某個公司不公平競爭行為的調(diào)查而該公司改變其行為，或者在晚些時候利用它所收集的證據(jù)說服被告簽署一份“同意書”，以贊成在不必承認有罪的情況下“終止”其某些行為。同樣地，股票和交易委員會或聯(lián)邦通訊委員會的工作人員也可以勸說申請期貨交易或廣播許可證的人，在正式的聽證會開始之前他們是不具備資格的。而且，如果有反向程序需要啟動的話，行政機關與有關團體通常會利用諸如聽證會前的準備會議等等方式來在有爭議的問題上達成一致，也會利用其他方式以達成簡化或縮短程序的目的?！　⑴c時間的選擇能給行政規(guī)章和行政機關其他政策的形成中公眾參與的實際成效加以特別重要的限制。學者們在行政政策出臺過程的非正式程序上并未充分加以重視，然而恐怕沒有人不認為它是許多重大決策的核心。研究法規(guī)制定的組織動力的著作為數(shù)不多，威廉．佩德森(william Pederson)在其中一本提到：“《行政程序法》只是一個法規(guī)，它不是所有行政機關程序的根據(jù)。那些只是狹礙地關注《行政程序法》的評論家可能疏忽廠法案的實質(zhì)意義，以及在行政規(guī)章付諸評論之前，行政規(guī)章形成所可能經(jīng)歷的很長的過程?！狈ㄒ?guī)制定的提議經(jīng)常明確羅列詳細的計劃,并月．常常附以動輒卜千頁(有時是上萬頁)證據(jù)的足有一本一本書篇幅的報告。結(jié)果，相關利益方必須經(jīng)常把其注意力集中在行為過程的正面及負面效果上，而不是放在沖突著的不同方式的相對優(yōu)越性上?！　≡僬撸瑫驮谀承┣闆r下的行政機關本身，有時會嘗試通過諸如顧問委員會的補充方式，為政策形成提供早期的政策幫助。行政機關有時也對擬議中的法規(guī)制定進行預先通知，以便就考慮中的問題的性質(zhì)和重大程度以及不同政策方案的合理性來征求初步階段的公眾意見。協(xié)商形成法規(guī)制定甚至從技術上允許沖突的利益雙方在行政機關指導下形成他們自己的政策。但是，這樣的程序與其說是規(guī)則，不如說是例外，而艮經(jīng)常只在程序應用的地方僅由一小部分參與者提出忠告意見而已?！　∨c參與時間有關的局限性，就其本身而言實質(zhì)上山于如下事實而被加強了，即行政機關付諸公眾討論的計劃已經(jīng)耗費了大量的時間和組織資源。一項擬議中的有廣泛政策影響的行政規(guī)章或適用決策的形成，要經(jīng)過數(shù)月甚至通常是數(shù)年的廠作，它常常需要作廣泛的研究，也需要在行政機關內(nèi)外各種專業(yè)人員和政治雇員之間進行大量的交流并取得一致的意見。在這一程序?qū)⒔Y(jié)束時，由于投入成本如此之大，行政官員通常不愿意隨公眾意見而改變主意，尤其是在根本的政策選擇上。將更嚴格的行政正當程序擴展至行政法規(guī)制定的做法，原本是為了促進有效的參與，卻反而使得行政機關更加努力地制定嚴密的周到的政策汁劃．以對付有關團體的質(zhì)疑和法院的嚴格審查．　　需要重新強調(diào)的是，官僚政策的形成過程沒有得到充分的認識，并且行政官員接受或不接受意見的程度山隨情況的不同無疑會發(fā)生相當大的變化。正如人們預料的那樣，行政機關官員幾乎普遍地都表示，他們能夠?qū)τ袃r值的公眾意見作㈩適當?shù)姆磻?。與此問時，其他觀察不斷地評估說，對法規(guī)制定的參與或許除了使程序更具合法性以外，幾乎不起任何作用。正如有人神指出：“聽證會本身的確可以達到一些有用及重要的門的；們似曠其小的任何一個門的都并不會改變參與者的任何想法。”另一位觀察家也講道：“聽證會并非是行政決策的依據(jù)；相反，行政計劃被行政竹理人員當作既成事實置于議案之中，以此考驗體制外成員在其文件中找出漏洞的專業(yè)技能。　　最后，介入行政過程的可操作性方面的制約因素也限制了它們的實際效果。即使在決策過程中某個有意義的階段上，存在著可以參與的機會，即使行政人員傾向于接受公眾的意見，許多在行政行為中有利害關系的個人也還是缺少有效參與的資本。例如，杰里·馬肖(Jerry Mashaw)論證道，只具備要求終止援助前的聽證會的能力，相對而言或許并不足以在類似有子女家庭扶助基金組織(AFDC)這樣的項目中保證其公平性，因為那里大多數(shù)接受援助者缺乏必要的受教育程度以及質(zhì)疑機關官員所需要的成效意識。在管理領域的行政裁決中，過分依賴非正式的解決爭議的方法，在某種程度上可以用這樣一個事實來解釋，即其至是商業(yè)公司也不愿意因為行使他們在正式的正當程序上的權利而付㈩相應的代價并承受相應的心理負擔?！　π姓叩膮⑴c會顯得特別的急迫。雖然提供有意義的參與的能力受到結(jié)構(gòu)性因素的制約，而這些因素并未引起多少人們的系統(tǒng)研究，但是積極參與法規(guī)制定和其他類型的政策決定所必需的資源，常常妨礙丁個人和團體進行有效的評述。擬議行政法規(guī)制定中標準的通知手段是《聯(lián)邦公報》，而這份少有公民知道的文件，更幾乎沒有人瀆到過。除此之外，具有諷刺意味的是，混合程序的制度使得參與行政法規(guī)制定的成本較以前更高，原因是它在法律專業(yè)技能和嚴密闡述政策立場的能力上提出了更高的要求。再加上經(jīng)濟分析也成為一個標準，使得這種傾向更加明顯。雖然行政決策的多樣性不允許人們一概而論，但在行政法規(guī)制定的某些領域(當然更包括許多重要的程序)中，專門的參與活動的初步開銷通常是以數(shù)十萬美元計?！　　?/pre>



媒體關注與評論
　　序言　　《美國公共政策和社會管理研究譯叢》即將付梓，它將為國內(nèi)學者對美國公共政策的制定和執(zhí)行問題的研究，以及社會管理問題的研究，提供美國學者在這些方面的最新觀點，實為可喜可賀之事。作為本套叢書的譯者之一和多年從事政治學專業(yè)教學、科研的本人應重慶出版社之邀為本套叢書作序，實有受寵若驚之感。如若以才學之厚實作為作序的資本，我想無論如何也輪不到鄙人。然盛情難卻，如若鄙人所談的一些看法能對讀者在閱讀本套叢書時有所啟發(fā)，倒也不妨斗膽一試?！　”咎讌矔灿形灞?，它們是威廉·F　·韋斯特著《控制官僚——制度制約的理論與實踐》、拉雷·N·格斯頓著《公共政策的制定——程序和原理》、約翰·F·沃克與哈羅德·G·瓦特合著《美國大政府的興起》、雷蒙德。塔塔洛維奇與拜倫·W·戴恩斯編《美國政治中的道德爭論——社會調(diào)節(jié)政策八個側(cè)面》和理查德·K·斯克爾著《現(xiàn)代美國政治競選活動：　美國政治中的誹謗、大話和活力》。這五本著作分別從不同側(cè)面凸現(xiàn)了本套叢書所定位的公共政策和社會管理的內(nèi)容?！　∶绹且粋€資產(chǎn)階級民主社會，其政治文化的多樣性往往令外界的人們眼花繚亂——大至總統(tǒng)選舉，小至社區(qū)內(nèi)為某項公益活動而舉行的投票，真可謂五花八門；其公民的政治參與程度也是世界所有國家中最高的——公民們圍繞自己利益的保護問題而組成的影響各級政府決策的利益群體幾乎遍布全國的各個角落。根據(jù)系統(tǒng)論的原理，我們不難斷定，其社會成員的各種活動勢必對不同層級的公共政策的制定、執(zhí)行以及社會管理都產(chǎn)生重大的影響。所以，研究美國的公共政策和社會管理決不可離開對利益集團的研究。例如，20世紀90年代至今，槍支犯罪在美國甚囂塵上，有增無已，　民眾對槍支控制的呼吁曰漸強烈，然而關于槍支控制的相關法律就是無法出臺。這種情況與美國憲法第二條修正案中所作出的“人民備帶武器之權利不得侵害之”規(guī)定有關。然而，憲法不應該是完全僵硬的，應該對社會的重大變化作出回應并適當修改，盡管憲法的修改非同小可。又例如，世界上沒有哪一個國家為了飲酒問題而勞神費力地對憲法作出修改，但美國的確是一個例外。其憲法第十八修正案規(guī)定“用作飲料的致醉酒類在合眾國及其管轄的一切領土內(nèi)的釀造、出售或轉(zhuǎn)運、進口或出口，均應禁止”。然而14年后，這條有違美國國情的憲法規(guī)定為另一條憲法修正案所廢止。美國人一貫以其憲法中所設定的修改機制而自豪，但在槍支犯罪發(fā)展到如此嚴重的情況下，立法機構(gòu)卻無所作為。這種狀況一方面反映出美國國內(nèi)對這一問題尚存爭議，另一方面與美國全國步槍協(xié)會這樣一個組織嚴密、活動能量巨大的利益集團所發(fā)揮的作用不無關系。正如美國學者肯尼斯．普力維特(Kenneth Prewitt)在《美國政府的原則》一書中對該組織所作的描述那樣，　“該集團的高度組織性使其能有效地動員各種政治資源，阻撓任何對其不利政策的出臺”。托馬斯。麥迪遜對政府在利益集團壓力下的“緩沖器”作用所作的描述再次得到了印證。有關槍械控制方面的公共政策顯然在該組織的強大作用力下出現(xiàn)了偏向。由此可見，美國公共政策的制定與執(zhí)行在一定程度上是受制于利益集團的壓力的?！　遗c社會的關系一直是政治學關注的焦點。它所體現(xiàn)的是政府權力與個人權利之間的關系問題。西方政治理論中一直存在著這樣一種觀點，認為政府權力越大，其對公民權利構(gòu)成的威脅越大，只有當政府的權力受到相當程度的制約，公民的權利才能有所保障。然而，客觀地看，西方國家行政權力的擴大過程與公民權利的擴大的步伐具有某種同步性。仍以美國為例，政府對社會生活干預的擴大大致是從西奧多·羅斯福推行“新國家主義”政策開始的，不過當時政府的這種干預僅僅局限在社會生活的某些方面，而政府對社會生活的全面干預則始于富蘭克林。羅斯福當政時期。而正是在這一時期，公民權利的理念也有了擴大。其標志是羅斯福在1944年有關聯(lián)邦狀況的演說。他說道：“言論自由、出版自由、宗教自由、陪審團的審判和免于任意逮捕和搜查是我們生命和自由的權利。然而，隨著國家的強大，這些權利已被證明不足以保證我們平等地追求幸福。我們已經(jīng)清醒地意識到這樣一個事實：在沒有經(jīng)濟安全和獨立的情況下，真正的個人自由是不能存在的。”羅斯福的上述講話具有兩個意義上的突破：其一，它突破了傳統(tǒng)意義上的個人權利概念，使個人權利概念的外延大大擴展；其二，為了保障個人的權利，政府應該大有作為。了解西方國家個人權利概念的發(fā)展對理解政府行政權力的擴張的發(fā)展趨勢，以及政府社會管理職能增強的趨勢都無疑是一把重要的鑰匙?！　￠L久以來，西方國家政府行政權力的擴張雖倍受爭議，但其發(fā)展速度卻有增無減。這種狀況反映出，隨著社會生活復雜化，政府權力擴張具有某種必然性。上一世紀30年代經(jīng)濟大蕭條在美國發(fā)生時，美國人都期望著以摩根為首的華爾街金融巨頭們聯(lián)合起來“救世”，但如果今天仍有人存在這種想法，那一定會被人笑掉大牙。因為在人們心目中，這已經(jīng)是政府不可推卸的職責的一部分。美國的許多有關政府的教科書總是以一個人們認為似乎淺顯的問題開頭，“我們?yōu)槭裁葱枰?，而推導出政府對社會生活干預的增多具有合理性的結(jié)論，就是要說明政府權力擴張的必然性?！睹绹笳呐d起》一書是這一觀點的代表作之一，它運用大量的事實和數(shù)據(jù)，較為深刻地論述了行政權力擴張的歷史演變過程，總結(jié)出“任何人都不可能再推行那種強有力的經(jīng)濟自由主義思潮，巨大的轉(zhuǎn)向注定?！　　?/pre>


編輯推薦
　　本書是一本有關官司僚控制的專著，它通過對與行政正當程序相關聯(lián)的制度權力、資源以及邦層面的立法和行政監(jiān)督的描述，系統(tǒng)而全面地論述了行政、立法和司法三者的實際運作關系，并對不同類型的制度制約作了深入的探討。尤為突出的是作者用大量的筆墨來探討官僚體制與美國的憲政體制之間的關系。作者還從行政學理論的角度分析了官僚機械政策制定的不現(xiàn)實的期望與不理想的結(jié)果之間差距產(chǎn)生的各種因素，美國著名的學者肯尼斯·J·邁耶認為，這是政治學、行政學業(yè)的學者和學生的必讀佳作。





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