土地財政問題及其治理研究

內(nèi)容概要

　　土地問題對處于發(fā)展進(jìn)程中的國家來說，是極為重要的問題。離開土地，發(fā)展就失去基礎(chǔ)，土地問題處理不好，發(fā)展就無從談起。20世紀(jì)90年代中期以來，伴隨著土地使用權(quán)和住房產(chǎn)權(quán)制度的變遷，在工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)中，我國逐步形成了在地方政府主導(dǎo)下以土地資本化和房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長格局，相應(yīng)產(chǎn)生了所謂“土地財政”問題。
　　“土地財政”是指地方公共資本積累主要依靠賣地收入，而地方稅和地方收費(fèi)又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的財政模式，其形成與我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、財政體制、稅收制度、預(yù)算管理方式等有著密切關(guān)系，可以說，它是我國工業(yè)化、城市化背景下現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制、制度內(nèi)在矛盾的綜合反映。這一模式雖然在一定階段可以推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)及財政收入的快速增長，但從較長時期來看，它會引起地方政府激勵約束不相容，扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫，固化消費(fèi)疲軟格局，弱化財政收入基礎(chǔ)，并導(dǎo)致耕地嚴(yán)重流失等，而這些現(xiàn)象，已經(jīng)不同程度地在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)。因此，必須以有利于科學(xué)發(fā)展為原則，重構(gòu)相關(guān)經(jīng)濟(jì)和財稅體制、制度，以破解“土地財政”的困局。
　　《“土地財政”問題及其治理研究》在“土地財政”現(xiàn)狀的統(tǒng)計分析、分地區(qū)大量實(shí)地調(diào)研以及“土地財政”效應(yīng)實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，逐步梳理出“土地財政”的運(yùn)行機(jī)理，并按照“財政制度一行為一效應(yīng)一財政制度”的邏輯思路，將“土地財政”運(yùn)行機(jī)制及其治理措施完整地呈現(xiàn)出來。
　　《“土地財政”問題及其治理研究》共分為七章：主要以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度與行為的理論作為分析的基礎(chǔ)，并將制度與行為理論擴(kuò)展至財政制度與地方政府財政行為。同時，我們嘗試將地方政府“土地財政”模式置于稅收收入的集權(quán)趨勢和以土地的租、稅、費(fèi)三項(xiàng)財權(quán)為基礎(chǔ)的土地性財稅收入分權(quán)這一完整的財政集權(quán)一分權(quán)體制分析框架中，并將基于佃農(nóng)分成理論的政府稅收分成模型進(jìn)行擴(kuò)展，將地方政府的財政收入結(jié)構(gòu)由稅收延伸到稅收和地價收入，用于解釋地方政府依賴賣地收入的現(xiàn)象，同時重點(diǎn)考察稅收、地價收入分成比例的變動引起的地方政府財政行為的變化。
　　經(jīng)過理論及經(jīng)驗(yàn)分析我們認(rèn)為：地方政府“土地財政”行為是在一定財政制度約束下追求收益最大化的結(jié)果；財政制度約束的轉(zhuǎn)變會導(dǎo)致地方政府財政行為的變化；不同的地方政府財政收支行為會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)社會影響。假設(shè)地方政府的目標(biāo)函數(shù)是相對穩(wěn)定的，那么治理地方政府“土地財政”的關(guān)鍵就是改變地方政府所面臨的制度約束尤其是財政制度的約束。為此，針對現(xiàn)有制度的弊端，綜合提出七大方面的政策建議。
　　一是完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度。在現(xiàn)有土地所有制基礎(chǔ)上，應(yīng)將農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)賦予同等的法律地位和市場地位，在符合國家的土地使用規(guī)劃的前提下，所有的非公益用地都通過“招、拍、掛”公開競價出讓使用權(quán)，政府主要通過稅費(fèi)制度來調(diào)節(jié)農(nóng)村集體土地出讓收益。
　　二是增強(qiáng)財政體制的內(nèi)在穩(wěn)定性。（1）明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。在厘清政府與市場之間基本邊界的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建公共財政體系為取向，以公共服務(wù)供給縱向均衡為原則，明確各級政府的職能和事權(quán)范圍，尤其是省以下各級政府的事權(quán)范圍，據(jù)此進(jìn)一步界定各級政府的支出責(zé)任，其中較為成熟穩(wěn)定的部分，結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，以法律形式加以規(guī)范。（2）規(guī)范政府間收入的劃分。在進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上，調(diào)整政府間的財力劃分，適當(dāng)提高地方政府尤其是省以下政府的收入分享份額，擴(kuò)大地方一般預(yù)算中自主性收入的比重，擺脫下級財政過度依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付的格局，使地方財權(quán)、財力與事權(quán)、支出責(zé)任間能有較大程度的匹配。從中長期來看，省級和市縣級應(yīng)分別有各自的主體稅種，特別是市縣級作為財政體系中的基礎(chǔ)層級，應(yīng)有收入穩(wěn)定、稅基流動性弱的稅種作為其主要收入來源。（3）完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以公共服務(wù)供給的橫向均衡為基本目標(biāo)取向，使地方的財力和事權(quán)相匹配。要盡快扭轉(zhuǎn)目前轉(zhuǎn)移支付中一般轉(zhuǎn)移支付比重低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重高的格局，著力提高地方公共服務(wù)供給能力。擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付中按“因素法”計算的范圍乃至“全覆蓋”，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，突出重點(diǎn)，提高效益。
　　三是規(guī)范地租性財政收入的分配和管理。（1）建立投資性土地收益基金，規(guī)范土地收益金的管理和使用?？煽紤]借鑒香港特別行政區(qū)政府的做法，建立土地收益基金，從每筆土地出讓收入價款中提取一定比例存人土地收益基金中，該基金主要用于投資，實(shí)行保值型、滾動式發(fā)展。（2）土地出讓收入實(shí)行共享制。根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓收入的性質(zhì)，應(yīng)實(shí)行中央、省、市（縣）政府三級共享，具體分享比例可以根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的不同階段以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要來確定和調(diào)整。中央、省政府集中的部分主要用于促進(jìn)全國或省內(nèi)各區(qū)域的均衡發(fā)展，調(diào)節(jié)各地的土地開發(fā)整理行為，履行全國或全省范圍內(nèi)土地總量調(diào)控、規(guī)劃管理和重大用地行為審查、保障土地相關(guān)各方利益等職能。（3）土地出讓金收支納入正式預(yù)算管理范圍。進(jìn)一步加強(qiáng)對土地出讓收支的預(yù)算管理，可考慮在細(xì)化有關(guān)基金預(yù)算管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建和完善地方財政的復(fù)式預(yù)算體系，明確土地出讓基金在預(yù)算體系中的地位，規(guī)范該基金預(yù)算的編制、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算及績效考核的程序和要求，統(tǒng)一地方政府的財政收支管理。
　　四是弱化土地房產(chǎn)稅收的一次性特征。（1）優(yōu)化各環(huán)節(jié)稅種配置。在稅種的搭配上，對土地房產(chǎn)的保有分別征收土地使用稅和房產(chǎn)稅，且通過稅基的選擇和稅率的合理確定使之成為地方財政較為穩(wěn)定的收入來源。對土地房產(chǎn)交易的稅收課征，可考慮將增值稅鏈條延長至建筑和房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)，替代該領(lǐng)域現(xiàn)行的營業(yè)稅。同時，通過所得稅對土地房產(chǎn)經(jīng)營交易所產(chǎn)生增值收益的課征，起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。由此，各環(huán)節(jié)、各稅種相互配合，共同發(fā)揮土地房產(chǎn)稅系規(guī)范地方財政行為、籌集財政收入、促進(jìn)社會公平的作用。（2）逐步形成以保有環(huán)節(jié)的土地房產(chǎn)稅為重要支撐的地方稅系?？煽紤]將現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅進(jìn)一步擴(kuò)展征稅范圍與課稅對象。其課稅對象應(yīng)是不動產(chǎn)，包括各種所有制形式的土地和房屋。計稅依據(jù)可以選擇資產(chǎn)價值（包括改良資產(chǎn)價值和未改良資產(chǎn)價值）或年度租金收益，定期對房地產(chǎn)進(jìn)行價值重估。稅率的選擇可以根據(jù)土地房屋用途的不同，如工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、公益等，設(shè)置差別稅率，對滿足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地產(chǎn)以及農(nóng)用土地等應(yīng)實(shí)行包括免稅在內(nèi)的稅收優(yōu)惠。征稅項(xiàng)目和征收標(biāo)準(zhǔn)的具體選擇可賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)一定的自主決定權(quán)。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅的構(gòu)建不可能一蹴而就，目前應(yīng)著力完善房地產(chǎn)稅開征的基礎(chǔ)條件，如房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息平臺建設(shè)等。在改革的步驟上遵循由試點(diǎn)到推開的路徑，可以考慮先在房地產(chǎn)泡沫較大的一線城市試行，積累經(jīng)驗(yàn)，完善制度和征收方式，逐步推開。
　　五是健全土地房產(chǎn)公共收費(fèi)制度。結(jié)合對房地產(chǎn)稅系的改造，應(yīng)全面清理政府各部門涉及土地房產(chǎn)的各類收費(fèi)，將必要的服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，取締不合理收費(fèi)。一方面解決現(xiàn)有土地房產(chǎn)收費(fèi)制度中存在的部門和環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目雜、標(biāo)準(zhǔn)不合理以及濫用公共行政權(quán)等問題，切實(shí)減輕房地產(chǎn)業(yè)主的費(fèi)用負(fù)擔(dān)；另一方面為新型房地產(chǎn)稅的推行創(chuàng)造良好的條件。根據(jù)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，政府職能部門有關(guān)土地房產(chǎn)公共服務(wù)收費(fèi)應(yīng)遵循受益原則和成本回收原則，由受益人支付以彌補(bǔ)提供服務(wù)的成本，這些收入及相應(yīng)的支出均應(yīng)納入統(tǒng)一的年度財政預(yù)算管理。
　　六是賦予地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)債權(quán)。應(yīng)允許地方政府擁有一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債發(fā)行權(quán)。合理設(shè)置和嚴(yán)格控制的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債，不僅有助于形成一種激勵和約束相容的機(jī)制，規(guī)范地方財政收支行為，化解地方債務(wù)隱性化問題，而且有利于公共建設(shè)資金分擔(dān)的代際公平。相應(yīng)地，應(yīng)修改《預(yù)算法》的相關(guān)條款，明確地方公債發(fā)行權(quán)限、范圍、方式、用途、責(zé)任、管理要求等。
　　七是轉(zhuǎn)變地方政府政績考核體系機(jī)制。從以經(jīng)濟(jì)增長為核心到以居民的幸福安康為核心，需要地方政府更多關(guān)注教育、就業(yè)、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、文化建設(shè)等與人民群眾生活質(zhì)量密切相關(guān)的社會領(lǐng)域的發(fā)展。因此，需要在GDP指標(biāo)體系之外構(gòu)建國民幸福指數(shù)體系，如義務(wù)教育、就業(yè)、收入分配、生態(tài)環(huán)境、社會治安、公共服務(wù)等，來衡量民眾生活的總體狀況，引導(dǎo)社會輿論，進(jìn)而督促地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，為解決社會所關(guān)注的重大問題提供導(dǎo)向和動力。

書籍目錄

第1章 研究背景與文獻(xiàn)綜述
1.1 研究背景
1.1.1 問題的提出
1.1.2 研究的理論和現(xiàn)實(shí)意義
1.2 文獻(xiàn)綜述
1.2.1 “土地財政”的概念及內(nèi)涵
1.2.2 “土地財政”的規(guī)模及特征
1.2.3 地方政府行為與“土地財政”
1.2.4 “土地財政”對經(jīng)濟(jì)社會的影響
1.3 對現(xiàn)有研究狀況的評價及本書的視角
1.3.1 “土地財政”的界定
1.3.2 治理“土地財政”研究視角的選擇
1.3.3 關(guān)于“土地財政”規(guī)模和特征的研究
1.3.4 關(guān)于“土地財政”效應(yīng)的分析
1.3.5 關(guān)于治理“土地財政”的政策建議
1.4 研究內(nèi)容和方法
1.4.1 研究思路與內(nèi)容
1.4.2 研究方法
1.5 創(chuàng)新之處
第2章 財政制度與地方政府財政行為的基本分析
2.1 制度、制度變遷與行為理論分析框架
2.2 財政制度與政府行為理論分析
2.2.1 政府財政行為一般理論模型
2.2.2 地方政府財政行為一般理論模型
2.3 財政制度局限與地方“土地財政”行為分析框架
2.3.1 稅收分成合約、地區(qū)競爭與地方政府財政行為模型
2.3.2 稅收與土地出讓收入分成合約、地區(qū)競爭與地方政府財政行為模型
2.4 財政制度變遷與“土地財政”行為轉(zhuǎn)變分析框架
第3章 “土地財政”產(chǎn)生的財政制度基礎(chǔ)
3.1 改革開放以來的財政體制變遷
3.1.1 財政包干（1980～1993年）
3.1.2 分稅制財政體制
3.2 城鎮(zhèn)國有土地使用制度的變遷
3.2.1 土地使用費(fèi)（1980～1987年）
3.2.2 城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓制度（1987年至今）
3.2.3 城鎮(zhèn)國有土地使用制度演變的特點(diǎn)
3.3 地租性收入財政分配與管理制度的變革
3.3.1 地租性收入財政分配制度演變
3.3.2 地租性財政收支管理情況變革
3.4 土地房產(chǎn)稅收制度的演化
3.5 土地房產(chǎn)稅收財政分配制度的變革
3.6 土地房產(chǎn)收費(fèi)財政分配與管理制度的發(fā)展
3.7 現(xiàn)行財政體制、土地使用權(quán)制度及土地財稅制度的矛盾
3.7.1 現(xiàn)行財政體制和土地使用權(quán)制度的主要矛盾
3.7.2 現(xiàn)行士地財稅制度的主要矛盾
第4章 我國地方政府“土地財政”現(xiàn)狀
4.1 地方政府“土地財政”總體規(guī)模估計
4.1.1 以地租性收入為主體的地方土地性財政收入迅速增長
4.1.2 土地性財政收入東、中、西部地區(qū)差異特征顯著
4.2 地方政府“土地財政”結(jié)構(gòu)分析
4.2.1 土地租、稅、費(fèi)總體構(gòu)成情況
4.2.2 全國地租性財政收入狀況分析
4.2.3 全國土地房產(chǎn)稅收收入狀況分析
4.2.4 全國土地房產(chǎn)收費(fèi)收入狀況分析
4.3 全國分地區(qū)“土地財政”現(xiàn)狀調(diào)查
4.3.1 東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)典型案例分析
4.3.2 中部地區(qū)典型案例分析
4.3.3 西部地區(qū)典型案例分析
第5章 地方政府“土地財政”效應(yīng)考察
第6章 土地房產(chǎn)財稅制度的國際比較分析
第7章 破解“土地財政”難題的政策建議
參考文獻(xiàn)
后記

章節(jié)摘錄

　　因此，在現(xiàn)有土地所有制基礎(chǔ)上，應(yīng)將農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)賦予同等的法律地位和市場地位，在符合國家的土地使用規(guī)劃的前提下，所有的非公益用地都通過“招、拍、掛”公開競價出讓使用權(quán)，政府主要通過租稅制度來調(diào)節(jié)農(nóng)村集體土地出讓收益。如對于土地成交價高于規(guī)定的基準(zhǔn)地價的漲價部分征收土地增值稅，根據(jù)漲價的幅度選用不同的稅率，漲價幅度越大稅率越高。對于未規(guī)定基準(zhǔn)地價的土地，計稅依據(jù)可選擇土地成交價高出各種相關(guān)開發(fā)成本的升值部分?！　τ谒泄嬗玫厝绻驳缆贰⒐卜课?、市區(qū)重建、公共綠地、排水改善工程、興建學(xué)校等，則可實(shí)行土地征用制度。應(yīng)進(jìn)一步健全土地征用相關(guān)法律法規(guī)，尤其是規(guī)范征地程序、完善補(bǔ)償機(jī)制?！　∈紫?，規(guī)范征地程序。規(guī)范的征地程序按照先后順序大致包括項(xiàng)目審批階段的聽證、征地補(bǔ)償階段的議價以及公共征收。在項(xiàng)目審批階段的聽證中，應(yīng)賦予被征地主體充分的發(fā)言權(quán)；在征地補(bǔ)償階段實(shí)行議價機(jī)制，體現(xiàn)契約關(guān)系和等價交換的原則；在公共征收中，政府應(yīng)嚴(yán)格按相關(guān)的法律法規(guī)與被征地主體辦理土地征用的相關(guān)事項(xiàng)?！　∑浯?，完善補(bǔ)償機(jī)制。一是適當(dāng)提高現(xiàn)有征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以參考臺灣地區(qū)的公告地價制度，土地征收補(bǔ)償以公告地價為基礎(chǔ)，并在公告地價的基礎(chǔ)上考慮市場因素進(jìn)行調(diào)整，最大限度地使得征地補(bǔ)償費(fèi)與市價接近。二是以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定補(bǔ)償程序，尤其是對于不接受政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式的情況，應(yīng)詳細(xì)規(guī)定其進(jìn)一步協(xié)商或申請裁定、上訴的具體程序?！　?.1.2 加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度與土地財稅制度的配合　　成熟市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)，土地所有制和土地產(chǎn)權(quán)制度安排與土地財稅體制制度之間往往有一定的內(nèi)在對應(yīng)關(guān)系。　　……

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