省會城市預算過程的政治

前言

在本書出版的時候，公共預算已經(jīng)不再是中國政治學界和公共行政學界所遺忘的領域。而就在六七年前，中國公共預算研究的議題中還包括了對研究路徑的討論與確認，以期完全打破公共預算研究幾乎被經(jīng)濟學界壟斷的模糊印象，并揭示出經(jīng)濟學研究路徑下公共預算研究存在的問題：公共預算被視作一個純粹的技術過程，忽視了公共預算作為政治過程的根本判斷，從而無法認識中國公共預算的本質。而之前中國政治學和公共行政學界對公共預算研究的“自我放棄”也反過來束縛了自身的發(fā)展。①如今，令人鼓舞的是，“公共預算研究作為政治學和公共行政學中非常重要的一個研究領域”已經(jīng)得到越來越多人的認同，更重要的是，這種認識已經(jīng)轉化為實際行動。然而，在此過程中，依然要面對諸多挑戰(zhàn)，例如，所謂“泛政治化”的質疑和批判，但是與其將預算改革中所不能解決的問題以及那些預算過程中以其他視角所不能解釋的問題最后再全部歸咎于“政治”，還不如一開始就清楚明確地將公共預算過程的研究置于政治學視角下。

內(nèi)容概要

1999年中國將財政改革的重點轉到支出管理方面。連同這一時期與政府預算制度相關的其他改革，即國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等，一場全方位的實質性的構建政府預算制度的改革開始了。在中央政府和部分試點省市開展部門預算改革后的三年間，在積極借鑒前者所取得的經(jīng)驗基礎上，全國大部分地方政府開始結合本地實際實施部門預算、國庫集中收付和政府采購制度改革。本書選擇從政治學研究視角來研究省會城市預算過程。

作者簡介

於莉，生于1977年，湖北武漢人。2007年畢業(yè)于中山大學政治與公共事務管理學院，獲管理學博士學位?，F(xiàn)為華南師范大學公共管理學院講師，主要研究方向為公共預算與財政管理。

書籍目錄

序言第一章  省會城市預算過程：研究問題與研究方法  一、省會城市公共預算研究：文獻評述    1．省會城市部門預算改革與預算資金分配過程    2．省會城市人大預算監(jiān)督與預算過程    3．預算過程中的優(yōu)先順序安排    4．政府間財政關系與省會城市預算過程  二、研究策略與方法    1．定性研究方法：從“講故事”到構建理論    2．本研究的資料收集與分析    3．本研究的效度、信度以及倫理道德問題第二章  預算改革：序幕  一、預算改革時間表  二、預算過程  三、主要預算參與者  四、預算環(huán)境    1．預算環(huán)境對預算過程的影響    2．預算參與者對環(huán)境的有選擇性關注第三章  市財政局：預算改革中成長起來的核心預算機構  一、部門預算改革：核心預算機構的控制取向    1．綜合預算    2．預算程序    3．預算編制方法    4．與“準預算機構”的“外圍戰(zhàn)”    5．績效監(jiān)督與績效考評  二、核心預算機構的策略    1．“執(zhí)行者”與預算建議優(yōu)先順序清單    2．財政局長的“靠山”    3．“縮水式”財政收入估算    4．巧釋財政支出    5．“會計技巧”    6．“以退為進”  三、預算改革的挑戰(zhàn)：財政局如是說    1．“奶酪”和穩(wěn)定    2．政策過程與預算過程的分離    3．財政局自身的能力建設  四、財政局內(nèi)部：大園林里的小盆景    1．財政局內(nèi)部：誰更重要？    2．預算處和業(yè)務處室第四章  支出部門：預算“申請者”和支出“擁護者”  一、支出部門的類型    1．標準一：公用經(jīng)費分檔定額標準    2．標準二：預算分配權    3．標準三：強制性支出    4．標準四：非稅收入  二、部門預算及其改革：支出部門如是說    1．支出部門眼中的財政局    2．部門預算改革的經(jīng)濟基礎    3．預算改革之外的改革    4．預算改革的“好”  三、支出部門的策略    1．“獅子大張口”    2．“基數(shù)加增長”：繼續(xù)有效的老策略    3．“門縫里先插一只腳”    4．“硬缺口”策略    5．尋找“代言人”    6．“倒逼”策略    7．“預算就是關系”    8．“績效”與預算    9．“圍追堵截”  四、支出部門內(nèi)的預算資金分配模式    1．直線型預算資金分配模式    2．“魚骨”型預算資金分配模式    3．“糖葫蘆”型預算資金分配模式第五章  預算過程中的黨政首長：“決定性”的預算決策者  一、市委領導下的“行政主導”型預算    1．市委領導下的“行政主導”型預算    2．市長和市委書記的關系    3．預算改革  二、政府領導高層預算分配權的相對集中化    1．市長分工：分管財政還是主管財政    2．市長分工：分管領域和預算分配權  三、并非不可控制的部門利益    1．預算過程中的部門利益表達與日趨復雜的部門關系    2．并非不可控制的部門利益  四、預算的關系維度與環(huán)境    1．沒有純粹意義上的單邊控制    2．預算環(huán)境中的不確定性因素和不可控制結果第六章  市人大及其常設機構：預算過程中的“最高權力”機關  一、法定權力與最高權力下的行動域    1．法律文本：市人大及其常委會關于預算的法定權力    2．地方黨委領導下的地方最高權力機關  二、“機會之窗”與行動策略：可能性與可行性    1．部門預算改革：“機會之窗”    2．謹慎的觀望者：以A市人大常委會為例    3．積極的行動者：以C市人大常委會為例第七章  理解預算過程：公共預算的政治含義  一、瓦爾達沃夫斯基的“遺產(chǎn)”  二、理解預算過程    1．稀缺的財政資源與支出的選擇    2．分歧和同意的計算    3．計劃與變化    4．從公共預算到公共責任  三、預算改革：多些理性s少些政治？    1．零基預算    2．基于績效的預算第八章  預算過程的政治：回歸于權力的解釋  一、瓦爾達沃夫斯基的“遺”問  二、預算過程中的權力：兩個基本判斷  三、基于制度安排的預算權力    1．角色    2．規(guī)則    3．預算權力的“權利化”  四、使權力運轉起來    1．獲取、處理和使用預算信息    2．預算過程不是問題，問題才是問題    3．行動領域的混合邏輯  五、預算過程的建構：一個解釋性框架結束語參考文獻附錄一：C市訪談提綱附錄二：部門預算日常公用經(jīng)費定額標準——以A市為例后記

章節(jié)摘錄

插圖：這些部門征收的積極性，進而減少財政收入。①因此，在綜合預算之名下按照差額返還的形式②來運作預算外收入仍然是通行于A、B兩市的做法。無論如何，對預算外收入的統(tǒng)籌不僅僅是“進籠子”，還始終是財政部門實現(xiàn)作為真正意義上的預算機構的關鍵之一，而這取決于財政部門在實現(xiàn)“收支兩條線”管理上能走多遠和多快。C市預算改革中出臺的有關收支徹底脫鉤的舉措應該說在這一方向邁出了很大的一步。根據(jù)2001年《國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》（國發(fā)辦[2001]93號），C市財政局于2002年制定了市公安局等6部門收支脫鉤試點管理辦法，該辦法要求自2003年起，這6個部門的收入須全額上交國庫和財政專戶以納入市級預算管理，支出則按零基預算和綜合預算的原則由財政局統(tǒng)一安排。2004年試點范圍擴大到包括公、檢、法、司在內(nèi)的共32個市直部門，并計劃其后幾年逐步推廣到所有執(zhí)收執(zhí)罰部門。③盡管很難就此下結論說，C市通過這些改革舉措就真正實現(xiàn)了所謂“徹底”的收支脫鉤，但是通過這些舉措?yún)s著實強化了財政局作為所有非稅收入的主管機關的“身份”。

后記

后記似乎沒有理由留給自己，因為有太多的人需要感謝。首先要真誠感謝恩師馬駿教授，在中山大學求學期間，恩師治學之嚴謹、學問之精深、為人之寬容，無不使我受益終生，而此文得以出版更主要源自恩師的支持。奈何自身資質之愚鈍、能力與水平之所限，本書始終離恩師之期望相差甚多，此等遺憾只能以在今后的研究中不斷提高來彌補。在康樂園求學期間，我在學術上還不同程度地受惠于夏書章教授、王樂夫教授、陳瑞蓮教授、倪星教授、岳經(jīng)綸教授、何達基教授、侯一麟教授、劉亞平博士、牛美麗博士等。各位老師嚴謹?shù)闹螌W精神、寬厚的學者風范及樸實的為人態(tài)度，激勵鼓舞著我，使我得以一步步成長。

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