省會城市預(yù)算過程的政治

前言

在本書出版的時候，公共預(yù)算已經(jīng)不再是中國政治學(xué)界和公共行政學(xué)界所遺忘的領(lǐng)域。而就在六七年前，中國公共預(yù)算研究的議題中還包括了對研究路徑的討論與確認(rèn)，以期完全打破公共預(yù)算研究幾乎被經(jīng)濟(jì)學(xué)界壟斷的模糊印象，并揭示出經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑下公共預(yù)算研究存在的問題：公共預(yù)算被視作一個純粹的技術(shù)過程，忽視了公共預(yù)算作為政治過程的根本判斷，從而無法認(rèn)識中國公共預(yù)算的本質(zhì)。而之前中國政治學(xué)和公共行政學(xué)界對公共預(yù)算研究的“自我放棄”也反過來束縛了自身的發(fā)展。①如今，令人鼓舞的是，“公共預(yù)算研究作為政治學(xué)和公共行政學(xué)中非常重要的一個研究領(lǐng)域”已經(jīng)得到越來越多人的認(rèn)同，更重要的是，這種認(rèn)識已經(jīng)轉(zhuǎn)化為實際行動。然而，在此過程中，依然要面對諸多挑戰(zhàn)，例如，所謂“泛政治化”的質(zhì)疑和批判，但是與其將預(yù)算改革中所不能解決的問題以及那些預(yù)算過程中以其他視角所不能解釋的問題最后再全部歸咎于“政治”，還不如一開始就清楚明確地將公共預(yù)算過程的研究置于政治學(xué)視角下。

內(nèi)容概要

1999年中國將財政改革的重點轉(zhuǎn)到支出管理方面。連同這一時期與政府預(yù)算制度相關(guān)的其他改革，即國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等，一場全方位的實質(zhì)性的構(gòu)建政府預(yù)算制度的改革開始了。在中央政府和部分試點省市開展部門預(yù)算改革后的三年間，在積極借鑒前者所取得的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，全國大部分地方政府開始結(jié)合本地實際實施部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購制度改革。本書選擇從政治學(xué)研究視角來研究省會城市預(yù)算過程。

作者簡介

於莉，生于1977年，湖北武漢人。2007年畢業(yè)于中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，獲管理學(xué)博士學(xué)位。現(xiàn)為華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向為公共預(yù)算與財政管理。

書籍目錄

序言第一章  省會城市預(yù)算過程：研究問題與研究方法  一、省會城市公共預(yù)算研究：文獻(xiàn)評述    1．省會城市部門預(yù)算改革與預(yù)算資金分配過程    2．省會城市人大預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算過程    3．預(yù)算過程中的優(yōu)先順序安排    4．政府間財政關(guān)系與省會城市預(yù)算過程  二、研究策略與方法    1．定性研究方法：從“講故事”到構(gòu)建理論    2．本研究的資料收集與分析    3．本研究的效度、信度以及倫理道德問題第二章  預(yù)算改革：序幕  一、預(yù)算改革時間表  二、預(yù)算過程  三、主要預(yù)算參與者  四、預(yù)算環(huán)境    1．預(yù)算環(huán)境對預(yù)算過程的影響    2．預(yù)算參與者對環(huán)境的有選擇性關(guān)注第三章  市財政局：預(yù)算改革中成長起來的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)  一、部門預(yù)算改革：核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的控制取向    1．綜合預(yù)算    2．預(yù)算程序    3．預(yù)算編制方法    4．與“準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)”的“外圍戰(zhàn)”    5．績效監(jiān)督與績效考評  二、核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的策略    1．“執(zhí)行者”與預(yù)算建議優(yōu)先順序清單    2．財政局長的“靠山”    3．“縮水式”財政收入估算    4．巧釋財政支出    5．“會計技巧”    6．“以退為進(jìn)”  三、預(yù)算改革的挑戰(zhàn)：財政局如是說    1．“奶酪”和穩(wěn)定    2．政策過程與預(yù)算過程的分離    3．財政局自身的能力建設(shè)  四、財政局內(nèi)部：大園林里的小盆景    1．財政局內(nèi)部：誰更重要？    2．預(yù)算處和業(yè)務(wù)處室第四章  支出部門：預(yù)算“申請者”和支出“擁護(hù)者”  一、支出部門的類型    1．標(biāo)準(zhǔn)一：公用經(jīng)費分檔定額標(biāo)準(zhǔn)    2．標(biāo)準(zhǔn)二：預(yù)算分配權(quán)    3．標(biāo)準(zhǔn)三：強(qiáng)制性支出    4．標(biāo)準(zhǔn)四：非稅收入  二、部門預(yù)算及其改革：支出部門如是說    1．支出部門眼中的財政局    2．部門預(yù)算改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)    3．預(yù)算改革之外的改革    4．預(yù)算改革的“好”  三、支出部門的策略    1．“獅子大張口”    2．“基數(shù)加增長”：繼續(xù)有效的老策略    3．“門縫里先插一只腳”    4．“硬缺口”策略    5．尋找“代言人”    6．“倒逼”策略    7．“預(yù)算就是關(guān)系”    8．“績效”與預(yù)算    9．“圍追堵截”  四、支出部門內(nèi)的預(yù)算資金分配模式    1．直線型預(yù)算資金分配模式    2．“魚骨”型預(yù)算資金分配模式    3．“糖葫蘆”型預(yù)算資金分配模式第五章  預(yù)算過程中的黨政首長：“決定性”的預(yù)算決策者  一、市委領(lǐng)導(dǎo)下的“行政主導(dǎo)”型預(yù)算    1．市委領(lǐng)導(dǎo)下的“行政主導(dǎo)”型預(yù)算    2．市長和市委書記的關(guān)系    3．預(yù)算改革  二、政府領(lǐng)導(dǎo)高層預(yù)算分配權(quán)的相對集中化    1．市長分工：分管財政還是主管財政    2．市長分工：分管領(lǐng)域和預(yù)算分配權(quán)  三、并非不可控制的部門利益    1．預(yù)算過程中的部門利益表達(dá)與日趨復(fù)雜的部門關(guān)系    2．并非不可控制的部門利益  四、預(yù)算的關(guān)系維度與環(huán)境    1．沒有純粹意義上的單邊控制    2．預(yù)算環(huán)境中的不確定性因素和不可控制結(jié)果第六章  市人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)：預(yù)算過程中的“最高權(quán)力”機(jī)關(guān)  一、法定權(quán)力與最高權(quán)力下的行動域    1．法律文本：市人大及其常委會關(guān)于預(yù)算的法定權(quán)力    2．地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)  二、“機(jī)會之窗”與行動策略：可能性與可行性    1．部門預(yù)算改革：“機(jī)會之窗”    2．謹(jǐn)慎的觀望者：以A市人大常委會為例    3．積極的行動者：以C市人大常委會為例第七章  理解預(yù)算過程：公共預(yù)算的政治含義  一、瓦爾達(dá)沃夫斯基的“遺產(chǎn)”  二、理解預(yù)算過程    1．稀缺的財政資源與支出的選擇    2．分歧和同意的計算    3．計劃與變化    4．從公共預(yù)算到公共責(zé)任  三、預(yù)算改革：多些理性s少些政治？    1．零基預(yù)算    2．基于績效的預(yù)算第八章  預(yù)算過程的政治：回歸于權(quán)力的解釋  一、瓦爾達(dá)沃夫斯基的“遺”問  二、預(yù)算過程中的權(quán)力：兩個基本判斷  三、基于制度安排的預(yù)算權(quán)力    1．角色    2．規(guī)則    3．預(yù)算權(quán)力的“權(quán)利化”  四、使權(quán)力運轉(zhuǎn)起來    1．獲取、處理和使用預(yù)算信息    2．預(yù)算過程不是問題，問題才是問題    3．行動領(lǐng)域的混合邏輯  五、預(yù)算過程的建構(gòu)：一個解釋性框架結(jié)束語參考文獻(xiàn)附錄一：C市訪談提綱附錄二：部門預(yù)算日常公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)——以A市為例后記

章節(jié)摘錄

插圖：這些部門征收的積極性，進(jìn)而減少財政收入。①因此，在綜合預(yù)算之名下按照差額返還的形式②來運作預(yù)算外收入仍然是通行于A、B兩市的做法。無論如何，對預(yù)算外收入的統(tǒng)籌不僅僅是“進(jìn)籠子”，還始終是財政部門實現(xiàn)作為真正意義上的預(yù)算機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵之一，而這取決于財政部門在實現(xiàn)“收支兩條線”管理上能走多遠(yuǎn)和多快。C市預(yù)算改革中出臺的有關(guān)收支徹底脫鉤的舉措應(yīng)該說在這一方向邁出了很大的一步。根據(jù)2001年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理意見的通知》（國發(fā)辦[2001]93號），C市財政局于2002年制定了市公安局等6部門收支脫鉤試點管理辦法，該辦法要求自2003年起，這6個部門的收入須全額上交國庫和財政專戶以納入市級預(yù)算管理，支出則按零基預(yù)算和綜合預(yù)算的原則由財政局統(tǒng)一安排。2004年試點范圍擴(kuò)大到包括公、檢、法、司在內(nèi)的共32個市直部門，并計劃其后幾年逐步推廣到所有執(zhí)收執(zhí)罰部門。③盡管很難就此下結(jié)論說，C市通過這些改革舉措就真正實現(xiàn)了所謂“徹底”的收支脫鉤，但是通過這些舉措?yún)s著實強(qiáng)化了財政局作為所有非稅收入的主管機(jī)關(guān)的“身份”。

后記

后記似乎沒有理由留給自己，因為有太多的人需要感謝。首先要真誠感謝恩師馬駿教授，在中山大學(xué)求學(xué)期間，恩師治學(xué)之嚴(yán)謹(jǐn)、學(xué)問之精深、為人之寬容，無不使我受益終生，而此文得以出版更主要源自恩師的支持。奈何自身資質(zhì)之愚鈍、能力與水平之所限，本書始終離恩師之期望相差甚多，此等遺憾只能以在今后的研究中不斷提高來彌補(bǔ)。在康樂園求學(xué)期間，我在學(xué)術(shù)上還不同程度地受惠于夏書章教授、王樂夫教授、陳瑞蓮教授、倪星教授、岳經(jīng)綸教授、何達(dá)基教授、侯一麟教授、劉亞平博士、牛美麗博士等。各位老師嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)精神、寬厚的學(xué)者風(fēng)范及樸實的為人態(tài)度，激勵鼓舞著我，使我得以一步步成長。

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