中國地方政府的零基預(yù)算改革

前言

牛美麗博士的新作探討了零基預(yù)算（ZBB）這個(gè)在中國具有深遠(yuǎn)意義的課題。這本書的重要性至少體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：首先，它的研究對(duì)象是正在經(jīng)歷一個(gè)非常歷史時(shí)期的中國的預(yù)算編制過程。中國目前正處于快速變革的時(shí)期，而這本書見證了中國歷史以及中國政府發(fā)展變化的一個(gè)重要方面。其次，這本書運(yùn)用了比較的方法，深入地研究和對(duì)比了ZBB在中美公共管理中的應(yīng)用。近來，比較研究的方法正逐漸受到越來越多的重視，尤其是在公共預(yù)算領(lǐng)域。這本書有效地利用了這一思想方法，并且在比較的過程中，通過對(duì)ZBB實(shí)踐及其影響的剖析拓展了我們對(duì)行政改革整體的認(rèn)識(shí)。這必將為醞釀實(shí)行預(yù)算改革的各國政府提供有益的參考。第三，這是一部關(guān)于預(yù)算編制過程改革的專著，而預(yù)算編制過程又是公共預(yù)算領(lǐng)域中最為歷久不衰的主題之一。在美國，自20世紀(jì)60年代以來幾乎所有的總統(tǒng)都曾嘗試過至少一次聯(lián)邦預(yù)算編制過程改革。他們中有的取得了成功，有些則沒有。世界范圍內(nèi)，各國政府也在實(shí)踐著多種類型的預(yù)算編制。

內(nèi)容概要

　　零基預(yù)算（zero-based budgeting），作為一種決策理性的回歸，在公共預(yù)算演進(jìn)的過程中扮演了重要的角色。但是，從實(shí)踐來看，零基預(yù)算并不是很成功，在上個(gè)世紀(jì)70年代初期開始實(shí)行，到了80年代中期逐漸淡出人們的視線。國外學(xué)者們的大量研究證明，零基預(yù)算并不適合公共部門采用。有趣的是，中國政府在上個(gè)世紀(jì)90年代末開始大力提倡并推行零基預(yù)算。財(cái)政部建議中央部門編制部門預(yù)算時(shí)采用零基預(yù)算的方法。各級(jí)地方政府也掀起了零基預(yù)算改革的熱潮。那么，為什么零基預(yù)算——這種已經(jīng)被理論和實(shí)踐檢驗(yàn)并不適合公共部門采用的預(yù)算方法——會(huì)在中國興起？這是本研究的一個(gè)核心問題。為了找出答案，作者首先研究了美國零基預(yù)算的實(shí)踐，并且對(duì)美國零基預(yù)算改革的影響和利弊作了詳細(xì)的分析。接著，作者根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件、地理位置和實(shí)行零基預(yù)算進(jìn)程的不同，選取了四個(gè)地方政府作為四個(gè)案例分別進(jìn)行了個(gè)案分析和案例間的比較分析。研究結(jié)果顯示，雖然中國地方政府的官方文件宣稱零基預(yù)算已經(jīng)在國內(nèi)普遍實(shí)施，但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中，中國的預(yù)算方法更像是目標(biāo)預(yù)算（target-based budgeting），而非嚴(yán)格意義上的零基預(yù)算。通過零基預(yù)算在中國和美國實(shí)施情況的比較分析，可以看出，零基預(yù)算所依賴的理性決策原則和公共部門的預(yù)算決策過程差別很大。改革者的初衷并不是要建立一個(gè)完整的零基預(yù)算體系，而是要解決財(cái)政部門和支出部門之間的行政控制問題，即財(cái)政部門通過一系列規(guī)則的制定來規(guī)范支出部門的預(yù)算行為。同時(shí)，這項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)：財(cái)政能力、技術(shù)支持、組織學(xué)習(xí)能力和制度約束是影響地方政府預(yù)算改革的重要因素。也正是在這四個(gè)關(guān)鍵因素的影響下，中國的零基預(yù)算改革只是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的一個(gè)起步階段?！　”狙芯渴且粋€(gè)描述性研究，因而采用了定性研究的設(shè)計(jì)，應(yīng)用了綜合案例的方法。作者選取了兩個(gè)省和兩個(gè)市作為四個(gè)典型案例，同時(shí)也對(duì)美國和中國的零基預(yù)算改革進(jìn)行了比較，探討了公共部門應(yīng)用零基預(yù)算和公共部門預(yù)算決策的一般性問題。為了提高研究的有效性和可信度，作者運(yùn)用了多種數(shù)據(jù)分析技術(shù)，包括多角策略（triangulation strategy）、同行審閱（peer review）和自我評(píng)估（self-evaluation）。　　本研究著眼于零基預(yù)算改革實(shí)踐，最終的目的是發(fā)現(xiàn)關(guān)于中國預(yù)算改革的一般性問題。從公共預(yù)算演進(jìn)的過程來看，改革者們一直試圖通過預(yù)算方法上的技術(shù)革新來提高預(yù)算決策的科學(xué)性。但是，這些建立在理性假設(shè)基礎(chǔ)上的預(yù)算改革無一因遵照改革者的設(shè)計(jì)而取得徹底的成功，究其原因，就在于公共預(yù)算與私人預(yù)算有著本質(zhì)的差別，它并非按照市場原則來分配資源。資金供給者與分配決策者的分離使得政府預(yù)算決策必須按照既定的規(guī)則和程序來制定，而這些規(guī)則和程序制定得是否合理，是否能夠真正約束預(yù)算參與者的行為，很大程度上取決于客觀的預(yù)算環(huán)境。這個(gè)預(yù)算環(huán)境就是特定時(shí)期政府預(yù)算管理所面臨的現(xiàn)實(shí)條件，包括技術(shù)條件，也包括經(jīng)濟(jì)的、文化的、組織的、制度的等多種條件。這些預(yù)算條件往往和改革者理想化的設(shè)計(jì)相沖突，使得基于理性設(shè)計(jì)的預(yù)算改革不能完全落實(shí)。因而，某一國家某一特定時(shí)期的政府預(yù)算管理實(shí)踐總是在理性的設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)的條件之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。

作者簡介

牛美麗，2005年獲得美國內(nèi)布拉斯加大學(xué)公共行政學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)為中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理學(xué)副教授，中山大學(xué)行政管理研究中心研究員。研究領(lǐng)域包括公共預(yù)算、比較公共行政。目前已經(jīng)在國內(nèi)外學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文多篇。

書籍目錄

序內(nèi)容提要致謝第一章 導(dǎo)論　一、問題陳述　二、研究目的　三、研究的問題　四、研究的重要性和意義　五、小結(jié)第二章 相關(guān)文獻(xiàn)綜述　一、零基預(yù)算的涵義　二、零基預(yù)算在美國政府預(yù)算體系中的運(yùn)用　三、零基預(yù)算在中國的實(shí)施情況　四、小結(jié)第三章 研究方法　一、研究的問題　二、研究的方法論　三、本研究的局限性　四、小結(jié)第四章 案例A　一、案例A背景描述　二、為什么選擇零基預(yù)算?　三、預(yù)算程序：有根本變化嗎?　四、零基預(yù)算在A省實(shí)施的影響及存在問題　五、結(jié)論第五章 案例B　一、案例B背景描述　二、開展零基預(yù)算改革的原因　三、預(yù)算程序　四、零基預(yù)算在B省實(shí)施的影響及存在問題　五、結(jié)論第六章 案例C　一、案例C背景描述　二、開展零基預(yù)算改革的原因　三、預(yù)算程序：“兩上兩下”還是“一上一下”?　四、預(yù)算編制方法：是零基預(yù)算嗎?　五、零基預(yù)算改革實(shí)施的影響　六、推進(jìn)零基預(yù)算改革存在的問題　七、結(jié)論第七章 案例D　一、案例背景描述　二、實(shí)施零基預(yù)算改革的原因　三、預(yù)算程序　四、預(yù)算方法：是零基預(yù)算嗎?　五、零基預(yù)算改革的影響　六、案例D預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題　七、結(jié)論第八章 研究發(fā)現(xiàn)　一、跨案例分析　二、中美兩國實(shí)施零基預(yù)算的比較分析　三、重新解讀零基預(yù)算　四、中國的預(yù)算改革：到底是零基預(yù)算還是目標(biāo)預(yù)算?　五、結(jié)論第九章 結(jié)論和進(jìn)一步的討論　一、四個(gè)研究問題　二、影響中國預(yù)算改革的四個(gè)主要因素　三、未來的研究參考文獻(xiàn)附錄一：IRB審批表附錄二：訪談協(xié)議書附錄三：訪談問題

章節(jié)摘錄

插圖：三、研究的問題本研究一共探討了四個(gè)問題：（1）中國地方政府為什么采用零基預(yù)算？（2）為了使零基預(yù)算能夠順利實(shí)施，中國地方政府預(yù)算體系的結(jié)構(gòu)和預(yù)算程序作了怎樣的調(diào)整？（3）零基預(yù)算給中國地方預(yù)算體系帶來了什么影響？（4）如何比較零基預(yù)算在中國和美國的實(shí)施？零基預(yù)算在中國的實(shí)施比美國晚了20多年。當(dāng)中國地方政府在上個(gè)世紀(jì)末、本世紀(jì)初開始預(yù)算改革的時(shí)候，西方國家的其他預(yù)算方法，例如績效預(yù)算、計(jì)劃一項(xiàng)目預(yù)算的相關(guān)技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，可以為中國提供多種可供選擇的預(yù)算方法。而且，美國和韓國的實(shí)踐也反映零基預(yù)算在公共部門的預(yù)算體系中存在著很大的局限性。那么，中國政府為什么仍然選擇零基預(yù)算呢？這是本研究的第一個(gè)問題?，F(xiàn)有的研究文獻(xiàn)表明，在不同的預(yù)算環(huán)境中，或者不同層級(jí)的政府，零基預(yù)算的實(shí)施都有所不同。那么在中國特定的預(yù)算制度下，地方政府是如何實(shí)施零基預(yù)算的？各地怎樣調(diào)整自己的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，使用什么樣的預(yù)算程序來推行零基預(yù)算？這是本文回答的第二個(gè)問題。第三，既然中國中央和地方政府都對(duì)零基預(yù)算寄予厚望，并投入了大量的人力物力來推行零基預(yù)算，那么這種新型的預(yù)算方法給地方預(yù)算體系帶來了怎樣的影響？第四，Caiden（1978）認(rèn)為，現(xiàn)代預(yù)算體制技術(shù)革新的失敗主要是因?yàn)楦母镎呒僭O(shè)一種預(yù)算方法可以廣泛地適用于所有的預(yù)算環(huán)境。這就意味著，預(yù)算方法的革新必須考慮所處的預(yù)算環(huán)境，因此，比較地分析零基預(yù)算在不同預(yù)算環(huán)境下的實(shí)施情況不僅有利于加深對(duì)零基預(yù)算本身的理解，同時(shí)也有利于加深對(duì)不同預(yù)算環(huán)境下預(yù)算管理的理解。這是第四個(gè)研究問題。

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