轉(zhuǎn)型社會中的非營利組織監(jiān)管

前言

　　《轉(zhuǎn)型社會中的非營利組織監(jiān)管》一書的出版是北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心（以下簡稱中心）近兩年來一直從事著的“中國非營利組織監(jiān)管體制”研究項目的成果之一，也是中國非營利組織領(lǐng)域里的學(xué)者和實務(wù)工作者的辛勤努力與智慧的展示。　　非營利組織的興起并在社會生活中所發(fā)揮的積極作用，是20世紀(jì)末21世紀(jì)初中國最激動人心的現(xiàn)象之一。如同非公有制經(jīng)濟(jì)的興起對市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)作用一樣，非營利組織對公民社會和社會民主的發(fā)展同時起著基礎(chǔ)性的積極意義。非營利組織發(fā)展與壯大所帶來的社會多元化，將最終打破政府對公共權(quán)力的壟斷，促成民主社會的形成和公共治理的多元化。黨的十七大提出了重視和加強非營利組織建設(shè)與管理。中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見和國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定也強調(diào)，要加強對非營利組織的培育規(guī)范和管理，要把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給非營利組織，實施社會管理；要積極與非營利組織進(jìn)行合作，鼓勵、引導(dǎo)非營利組織有序參與。這些都賦予了非營利組織更重要的地位和更為廣闊的發(fā)展空間，同時對非營利組織建設(shè)與管理也提出了更新的要求。迄今為止，中國登記在冊的非營利組織有40多萬家，因為體制原因，活躍在社會生活中卻沒有登記的組織是這個數(shù)字的5～10倍。隨著非營利組織數(shù)量的擴(kuò)大和非營利組織在公民自助，社會互助、倡導(dǎo)等方面積極作用的發(fā)揮，非營利組織相關(guān)的監(jiān)管問題也被提了出來。　　監(jiān)管問題引起人們的關(guān)注大體基于三個方面的原因。首先，現(xiàn)有的監(jiān)管制度在發(fā)揮作用的同時，一定程度上成為制約非營利組織發(fā)展的基本因素之一。如何理順監(jiān)管體制，使非營利組織發(fā)展能有一個寬松的環(huán)境是各個方面的基本訴求。其次，同其他領(lǐng)域一樣，腐敗也在侵蝕著非營利領(lǐng)域。盡管由于占有權(quán)力和資源少，非營利領(lǐng)域的腐敗只是個別現(xiàn)象，但是，因為非營利領(lǐng)域承擔(dān)更大的道德責(zé)任，利用的是公益資產(chǎn)，所以其影響可能比一般的社會腐敗更大。近年來的一些負(fù)面事件都在社會上引起了很大震動。這些事件削弱了非營利組織正在建立過程中的非常薄弱的社會資源和社會信任。由此，建立規(guī)范的非營利組織監(jiān)管制度，也是促進(jìn)非營利組織良性發(fā)展的前提。再次，十六屆三中全會以來，隨著新民本主義、科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會理念的提出，標(biāo)志著隨著改革開放30年來的推進(jìn)，改革的重點領(lǐng)域由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推進(jìn)到社會領(lǐng)域，社會管理體制和制度的創(chuàng)新是今后一個時期改革的重點。非營利組織的監(jiān)管是社會管理的一個重要的內(nèi)容，如何在建構(gòu)新的社會管理體制過程中，理順中國非營利組織監(jiān)管體制，為非營利組織創(chuàng)造一個寬松、規(guī)范的環(huán)境，發(fā)揮非營利組織在和諧社會建設(shè)中的作用，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。對非營利組織監(jiān)管制度的研究，可以促進(jìn)非營利組織的規(guī)范發(fā)展，為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境，對新的社會管理體制的構(gòu)建具有積極意義?！　”本┐髮W(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心自成立以來，一直致力于非營利組織法律制度的理論和政策研究，并正在逐步成為中國非營利組織法律問題研究的中心和非營利組織研究領(lǐng)域?qū)W術(shù)交流的平臺。我們深刻意識到，非營利組織的監(jiān)管制度和機(jī)制是目前非營利組織發(fā)展中的一個基本問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行獨立研究。從理論上看，監(jiān)管制度研究是非營利組織立法的最基本和最核心的問題之一，是非營利組織法的繼續(xù)深化研究的一個節(jié)點。我們繞不過去，必須給予明確的回應(yīng)。對這一問題的深入研究也是非營利組織法律制度得以實現(xiàn)的重要支撐點。從實踐方面看，目前，無論是立法機(jī)關(guān)，還是政府部門，都對監(jiān)管制度的建構(gòu)和各自的職能感到困惑。只有從體制上理順監(jiān)管體制，才能排除立法上的制度障礙。這些問題的深入研究無論對于學(xué)界，還是對于實務(wù)界都有重要意義。為此，在過去研究的基礎(chǔ)上我們提出了“中國非營利組織監(jiān)管制度和機(jī)制”的研究項目，以期對前期研究進(jìn)行推進(jìn)，并對現(xiàn)實問題進(jìn)行回應(yīng)，為中國非營利組織法律制度的確立和完善擔(dān)負(fù)起學(xué)界的責(zé)任?！　”緯Y(jié)了一批中國非營利組織領(lǐng)域優(yōu)秀的專家學(xué)者，他們的文章留下了可供借鑒的智慧和給人以啟迪的意蘊。但就其理論和實踐而論，也并非窮盡之言，因為構(gòu)建科學(xué)的中國非營利組織監(jiān)管制度是一項極其艱巨的工作，需要全社會長期地努力，本書僅是朝此目標(biāo)努力所做的一項最基礎(chǔ)的工作?！　「兄x北大法學(xué)院院長朱蘇力教授，感謝民政部民間組織管理局局長孫偉林同志、國務(wù)院法制辦朱衛(wèi)國同志……他們的支持與關(guān)懷，增強了中心的底蘊和力量，起到了不可替代的作用。感謝本文集中的每一位作者，因為他們的努力和智慧，才使本書得以精彩紛呈；感謝中心的每一位成員——陳金羅、魏定仁、金錦萍、劉培峰、沈國琴、方志平，因為他們的執(zhí)著和熱忱成就了這個團(tuán)隊以及這個團(tuán)隊所寓意的一切。最后，感謝美國福特基金會對本書出版的支持。

內(nèi)容概要

　　本書圍繞中國非營利組織監(jiān)管問題展開，對于非營利組織的監(jiān)管的基礎(chǔ)理論、監(jiān)管體制、監(jiān)管途徑和方式、外部監(jiān)管和內(nèi)部治理之間的關(guān)系等問題進(jìn)行了深入探究。既有對基礎(chǔ)理論的推敲扣問，也有對規(guī)則層面的絲絲解析，更有針對具體類型組織監(jiān)管問題的特殊關(guān)注。無論是從事本領(lǐng)域研究的專家學(xué)者，還是業(yè)界人士，相信都能夠從中獲得信息和啟發(fā)。

作者簡介

陳金羅，北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心執(zhí)行主任、北京大學(xué)法學(xué)院客座教授。

書籍目錄

1　非營利組織監(jiān)管的基本理論　非政府組織中的公民參與　結(jié)社革命與主權(quán)理論　中國的結(jié)社自由問題2　中國非營利組織監(jiān)管制度的省思　我國社會組織管理體制的形成及其改革建議　中國社會組織建設(shè)與發(fā)展　非營利組織監(jiān)管體制的幾點思考　試析農(nóng)村民間組織管理中的困境　論民間組織治理和內(nèi)部監(jiān)管之間的關(guān)系　完善民間組織評估機(jī)制獨立開展民間組織評估的思考　我國社會組織行政處罰制度審視　公民權(quán)利緯度下的行政許可與行政確認(rèn)3　特定類型非營利組織的監(jiān)管　論民辦非企業(yè)單位的培育發(fā)展　慈善基金會的自治與他律　從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理：我國社會組織工作的科學(xué)實踐　鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制民辦非企業(yè)單位的制度分析　體制外行業(yè)協(xié)會的發(fā)展與監(jiān)管　境外公益民間組織在中國發(fā)展現(xiàn)狀及其困局的思考

章節(jié)摘錄

　　2008年，我們赴深圳，與深圳市民間組織管理局的同志就民間組織評估問題進(jìn)行了交流，據(jù)他們介紹，深圳市民間組織評估工作是從行業(yè)協(xié)會開始試點，他們依據(jù)民政部的評估指標(biāo)體系，結(jié)合深圳市行業(yè)協(xié)會的特點，制定了深圳市行業(yè)協(xié)會評估指標(biāo)，在這個基礎(chǔ)上，于2008年5月開始對47家行業(yè)協(xié)會開展了評估定級工作。深圳市民間組織管理局成立了由政府主管部門和專家學(xué)者組成的評估委員會和評估辦公室，指導(dǎo)與協(xié)調(diào)評估工作，具體的評估事務(wù)性工作則委托第三方評估機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。第三方評估機(jī)構(gòu)主要參與評估的前期調(diào)查，數(shù)據(jù)分析，指標(biāo)體系與評估流程制定，組織專家開展實地評估，并撰寫初評報告交評估委員會審定。最后，評出5A級行業(yè)協(xié)會9家，4A級14家，3A級17家，2A級7家。深圳市的評估工作采用的評估委員會、評估辦公室、第三方評估機(jī)構(gòu)相結(jié)合的評估模式，既體現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)的權(quán)威性，又充分利用了第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢；不僅將政府部門從評估工作的煩瑣事務(wù)中解脫出來，而且由第三方評估機(jī)構(gòu)獨立開展評估，體現(xiàn)了評估的獨立性和公正性。我們認(rèn)為深圳行業(yè)協(xié)會的評估模式在當(dāng)前具有可借鑒的地方，是值得進(jìn)一步研究的。　　2005年，民政部將民間組織評估工作列入工作計劃。國家民間組織管理局、民政部民間組織服務(wù)中心和中國基本建設(shè)優(yōu)化研究會聯(lián)合啟動了“中國民間組織評估體系研究”課題，并于2005年3月通過了民政部部級科研項目立項。2007年形成研究成果，為民間組織評估工作提供了理論支持，并于2007年8月下發(fā)《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國民間組織評估工作正式進(jìn)入議事日程。同年10月，民政部啟動了對基金會的評估工作，整個基金會評估工作歷時約6個月，參與專家50多人，實地考察近400人次，先后對62家基金會報送的材料開展全面評估。通過專家小組對基金會基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效、社會評價等方面的評估，評估委員會最終審核通過，中國青少年發(fā)展基金會等6家基金會獲得了5A等級，中國教育發(fā)展基金會等13家基金會獲得4A等級，中國癌癥基金會等19家基金會獲得3A等級，中華國際科學(xué)交流基金會等14家基金會獲得2A等級，中國關(guān)心下一代健康體育基金會等10家基金會獲得1A等級。

編輯推薦

　　中國非營利組織法研究方興未艾。北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心長期致力于此，近期將陸續(xù)推出這一領(lǐng)域的研究成果，包括（但是不限于）外國相關(guān)立法的介紹，非營利組織法綱要，公益信托制度，基金會法律規(guī)則詮釋，監(jiān)管體制研究，等等。希望這些著作能夠記載和解讀正在發(fā)生的現(xiàn)實和變化，同時為蓬勃發(fā)展的中國非營利組織提供法律知識和智慧支持。

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