轉(zhuǎn)型社會(huì)中的非營(yíng)利組織監(jiān)管

前言

　　《轉(zhuǎn)型社會(huì)中的非營(yíng)利組織監(jiān)管》一書(shū)的出版是北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中心）近兩年來(lái)一直從事著的“中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管體制”研究項(xiàng)目的成果之一，也是中國(guó)非營(yíng)利組織領(lǐng)域里的學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者的辛勤努力與智慧的展示?！　》菭I(yíng)利組織的興起并在社會(huì)生活中所發(fā)揮的積極作用，是20世紀(jì)末21世紀(jì)初中國(guó)最激動(dòng)人心的現(xiàn)象之一。如同非公有制經(jīng)濟(jì)的興起對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)作用一樣，非營(yíng)利組織對(duì)公民社會(huì)和社會(huì)民主的發(fā)展同時(shí)起著基礎(chǔ)性的積極意義。非營(yíng)利組織發(fā)展與壯大所帶來(lái)的社會(huì)多元化，將最終打破政府對(duì)公共權(quán)力的壟斷，促成民主社會(huì)的形成和公共治理的多元化。黨的十七大提出了重視和加強(qiáng)非營(yíng)利組織建設(shè)與管理。中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)和國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定也強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的培育規(guī)范和管理，要把社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給非營(yíng)利組織，實(shí)施社會(huì)管理；要積極與非營(yíng)利組織進(jìn)行合作，鼓勵(lì)、引導(dǎo)非營(yíng)利組織有序參與。這些都賦予了非營(yíng)利組織更重要的地位和更為廣闊的發(fā)展空間，同時(shí)對(duì)非營(yíng)利組織建設(shè)與管理也提出了更新的要求。迄今為止，中國(guó)登記在冊(cè)的非營(yíng)利組織有40多萬(wàn)家，因?yàn)轶w制原因，活躍在社會(huì)生活中卻沒(méi)有登記的組織是這個(gè)數(shù)字的5～10倍。隨著非營(yíng)利組織數(shù)量的擴(kuò)大和非營(yíng)利組織在公民自助，社會(huì)互助、倡導(dǎo)等方面積極作用的發(fā)揮，非營(yíng)利組織相關(guān)的監(jiān)管問(wèn)題也被提了出來(lái)。　　監(jiān)管問(wèn)題引起人們的關(guān)注大體基于三個(gè)方面的原因。首先，現(xiàn)有的監(jiān)管制度在發(fā)揮作用的同時(shí)，一定程度上成為制約非營(yíng)利組織發(fā)展的基本因素之一。如何理順監(jiān)管體制，使非營(yíng)利組織發(fā)展能有一個(gè)寬松的環(huán)境是各個(gè)方面的基本訴求。其次，同其他領(lǐng)域一樣，腐敗也在侵蝕著非營(yíng)利領(lǐng)域。盡管由于占有權(quán)力和資源少，非營(yíng)利領(lǐng)域的腐敗只是個(gè)別現(xiàn)象，但是，因?yàn)榉菭I(yíng)利領(lǐng)域承擔(dān)更大的道德責(zé)任，利用的是公益資產(chǎn)，所以其影響可能比一般的社會(huì)腐敗更大。近年來(lái)的一些負(fù)面事件都在社會(huì)上引起了很大震動(dòng)。這些事件削弱了非營(yíng)利組織正在建立過(guò)程中的非常薄弱的社會(huì)資源和社會(huì)信任。由此，建立規(guī)范的非營(yíng)利組織監(jiān)管制度，也是促進(jìn)非營(yíng)利組織良性發(fā)展的前提。再次，十六屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著新民本主義、科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)理念的提出，標(biāo)志著隨著改革開(kāi)放30年來(lái)的推進(jìn)，改革的重點(diǎn)領(lǐng)域由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推進(jìn)到社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)管理體制和制度的創(chuàng)新是今后一個(gè)時(shí)期改革的重點(diǎn)。非營(yíng)利組織的監(jiān)管是社會(huì)管理的一個(gè)重要的內(nèi)容，如何在建構(gòu)新的社會(huì)管理體制過(guò)程中，理順中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管體制，為非營(yíng)利組織創(chuàng)造一個(gè)寬松、規(guī)范的環(huán)境，發(fā)揮非營(yíng)利組織在和諧社會(huì)建設(shè)中的作用，既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。對(duì)非營(yíng)利組織監(jiān)管制度的研究，可以促進(jìn)非營(yíng)利組織的規(guī)范發(fā)展，為非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境，對(duì)新的社會(huì)管理體制的構(gòu)建具有積極意義?！　”本┐髮W(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心自成立以來(lái)，一直致力于非營(yíng)利組織法律制度的理論和政策研究，并正在逐步成為中國(guó)非營(yíng)利組織法律問(wèn)題研究的中心和非營(yíng)利組織研究領(lǐng)域?qū)W術(shù)交流的平臺(tái)。我們深刻意識(shí)到，非營(yíng)利組織的監(jiān)管制度和機(jī)制是目前非營(yíng)利組織發(fā)展中的一個(gè)基本問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行獨(dú)立研究。從理論上看，監(jiān)管制度研究是非營(yíng)利組織立法的最基本和最核心的問(wèn)題之一，是非營(yíng)利組織法的繼續(xù)深化研究的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。我們繞不過(guò)去，必須給予明確的回應(yīng)。對(duì)這一問(wèn)題的深入研究也是非營(yíng)利組織法律制度得以實(shí)現(xiàn)的重要支撐點(diǎn)。從實(shí)踐方面看，目前，無(wú)論是立法機(jī)關(guān)，還是政府部門(mén)，都對(duì)監(jiān)管制度的建構(gòu)和各自的職能感到困惑。只有從體制上理順監(jiān)管體制，才能排除立法上的制度障礙。這些問(wèn)題的深入研究無(wú)論對(duì)于學(xué)界，還是對(duì)于實(shí)務(wù)界都有重要意義。為此，在過(guò)去研究的基礎(chǔ)上我們提出了“中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管制度和機(jī)制”的研究項(xiàng)目，以期對(duì)前期研究進(jìn)行推進(jìn)，并對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，為中國(guó)非營(yíng)利組織法律制度的確立和完善擔(dān)負(fù)起學(xué)界的責(zé)任?！　”緯?shū)集結(jié)了一批中國(guó)非營(yíng)利組織領(lǐng)域優(yōu)秀的專(zhuān)家學(xué)者，他們的文章留下了可供借鑒的智慧和給人以啟迪的意蘊(yùn)。但就其理論和實(shí)踐而論，也并非窮盡之言，因?yàn)闃?gòu)建科學(xué)的中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管制度是一項(xiàng)極其艱巨的工作，需要全社會(huì)長(zhǎng)期地努力，本書(shū)僅是朝此目標(biāo)努力所做的一項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作。　　感謝北大法學(xué)院院長(zhǎng)朱蘇力教授，感謝民政部民間組織管理局局長(zhǎng)孫偉林同志、國(guó)務(wù)院法制辦朱衛(wèi)國(guó)同志……他們的支持與關(guān)懷，增強(qiáng)了中心的底蘊(yùn)和力量，起到了不可替代的作用。感謝本文集中的每一位作者，因?yàn)樗麄兊呐椭腔?，才使本?shū)得以精彩紛呈；感謝中心的每一位成員——陳金羅、魏定仁、金錦萍、劉培峰、沈國(guó)琴、方志平，因?yàn)樗麄兊膱?zhí)著和熱忱成就了這個(gè)團(tuán)隊(duì)以及這個(gè)團(tuán)隊(duì)所寓意的一切。最后，感謝美國(guó)福特基金會(huì)對(duì)本書(shū)出版的支持。

內(nèi)容概要

　　本書(shū)圍繞中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管問(wèn)題展開(kāi)，對(duì)于非營(yíng)利組織的監(jiān)管的基礎(chǔ)理論、監(jiān)管體制、監(jiān)管途徑和方式、外部監(jiān)管和內(nèi)部治理之間的關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行了深入探究。既有對(duì)基礎(chǔ)理論的推敲扣問(wèn)，也有對(duì)規(guī)則層面的絲絲解析，更有針對(duì)具體類(lèi)型組織監(jiān)管問(wèn)題的特殊關(guān)注。無(wú)論是從事本領(lǐng)域研究的專(zhuān)家學(xué)者，還是業(yè)界人士，相信都能夠從中獲得信息和啟發(fā)。

作者簡(jiǎn)介

陳金羅，北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心執(zhí)行主任、北京大學(xué)法學(xué)院客座教授。

書(shū)籍目錄

1　非營(yíng)利組織監(jiān)管的基本理論　非政府組織中的公民參與　結(jié)社革命與主權(quán)理論　中國(guó)的結(jié)社自由問(wèn)題2　中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管制度的省思　我國(guó)社會(huì)組織管理體制的形成及其改革建議　中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展　非營(yíng)利組織監(jiān)管體制的幾點(diǎn)思考　試析農(nóng)村民間組織管理中的困境　論民間組織治理和內(nèi)部監(jiān)管之間的關(guān)系　完善民間組織評(píng)估機(jī)制獨(dú)立開(kāi)展民間組織評(píng)估的思考　我國(guó)社會(huì)組織行政處罰制度審視　公民權(quán)利緯度下的行政許可與行政確認(rèn)3　特定類(lèi)型非營(yíng)利組織的監(jiān)管　論民辦非企業(yè)單位的培育發(fā)展　慈善基金會(huì)的自治與他律　從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理：我國(guó)社會(huì)組織工作的科學(xué)實(shí)踐　鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制民辦非企業(yè)單位的制度分析　體制外行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展與監(jiān)管　境外公益民間組織在中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀及其困局的思考

章節(jié)摘錄

　　2008年，我們赴深圳，與深圳市民間組織管理局的同志就民間組織評(píng)估問(wèn)題進(jìn)行了交流，據(jù)他們介紹，深圳市民間組織評(píng)估工作是從行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)始試點(diǎn)，他們依據(jù)民政部的評(píng)估指標(biāo)體系，結(jié)合深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)的特點(diǎn)，制定了深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)評(píng)估指標(biāo)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，于2008年5月開(kāi)始對(duì)47家行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展了評(píng)估定級(jí)工作。深圳市民間組織管理局成立了由政府主管部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者組成的評(píng)估委員會(huì)和評(píng)估辦公室，指導(dǎo)與協(xié)調(diào)評(píng)估工作，具體的評(píng)估事務(wù)性工作則委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主要參與評(píng)估的前期調(diào)查，數(shù)據(jù)分析，指標(biāo)體系與評(píng)估流程制定，組織專(zhuān)家開(kāi)展實(shí)地評(píng)估，并撰寫(xiě)初評(píng)報(bào)告交評(píng)估委員會(huì)審定。最后，評(píng)出5A級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)9家，4A級(jí)14家，3A級(jí)17家，2A級(jí)7家。深圳市的評(píng)估工作采用的評(píng)估委員會(huì)、評(píng)估辦公室、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)相結(jié)合的評(píng)估模式，既體現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)的權(quán)威性，又充分利用了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)；不僅將政府部門(mén)從評(píng)估工作的煩瑣事務(wù)中解脫出來(lái)，而且由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展評(píng)估，體現(xiàn)了評(píng)估的獨(dú)立性和公正性。我們認(rèn)為深圳行業(yè)協(xié)會(huì)的評(píng)估模式在當(dāng)前具有可借鑒的地方，是值得進(jìn)一步研究的?！　?005年，民政部將民間組織評(píng)估工作列入工作計(jì)劃。國(guó)家民間組織管理局、民政部民間組織服務(wù)中心和中國(guó)基本建設(shè)優(yōu)化研究會(huì)聯(lián)合啟動(dòng)了“中國(guó)民間組織評(píng)估體系研究”課題，并于2005年3月通過(guò)了民政部部級(jí)科研項(xiàng)目立項(xiàng)。2007年形成研究成果，為民間組織評(píng)估工作提供了理論支持，并于2007年8月下發(fā)《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)民間組織評(píng)估工作正式進(jìn)入議事日程。同年10月，民政部啟動(dòng)了對(duì)基金會(huì)的評(píng)估工作，整個(gè)基金會(huì)評(píng)估工作歷時(shí)約6個(gè)月，參與專(zhuān)家50多人，實(shí)地考察近400人次，先后對(duì)62家基金會(huì)報(bào)送的材料開(kāi)展全面評(píng)估。通過(guò)專(zhuān)家小組對(duì)基金會(huì)基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面的評(píng)估，評(píng)估委員會(huì)最終審核通過(guò)，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)等6家基金會(huì)獲得了5A等級(jí)，中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)等13家基金會(huì)獲得4A等級(jí)，中國(guó)癌癥基金會(huì)等19家基金會(huì)獲得3A等級(jí)，中華國(guó)際科學(xué)交流基金會(huì)等14家基金會(huì)獲得2A等級(jí)，中國(guó)關(guān)心下一代健康體育基金會(huì)等10家基金會(huì)獲得1A等級(jí)。

編輯推薦

　　中國(guó)非營(yíng)利組織法研究方興未艾。北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心長(zhǎng)期致力于此，近期將陸續(xù)推出這一領(lǐng)域的研究成果，包括（但是不限于）外國(guó)相關(guān)立法的介紹，非營(yíng)利組織法綱要，公益信托制度，基金會(huì)法律規(guī)則詮釋?zhuān)O(jiān)管體制研究，等等。希望這些著作能夠記載和解讀正在發(fā)生的現(xiàn)實(shí)和變化，同時(shí)為蓬勃發(fā)展的中國(guó)非營(yíng)利組織提供法律知識(shí)和智慧支持。

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