中國縣鄉(xiāng)財政運行及解困研究

前言

　　一 研究緣起　　眾所周知，縣鄉(xiāng)財政是我國的基層財政，面對的基本上是農村和農民，1994年以來縣鄉(xiāng)財政收不抵支、負債累累的困境使得基層政權運轉、公共產品提供、公益事業(yè)發(fā)展等歷經艱難。2002年農村稅費改革的全面推行以及2006年全國范圍內的取消農業(yè)稅改革，使得縣鄉(xiāng)財政面臨更大的困境。盡管中國的縣鄉(xiāng)財政困難問題已持續(xù)了10年有余，但尚未從根本上緩解?？h鄉(xiāng)財政困難這一理論難題和現實頑疾已直接影響到我國“三農”問題的解決，也與中央政府提出的“以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展”和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學發(fā)展觀理念很不適應。如何通過實地調研和理論探索，在總結和吸收國內外相關研究成果的基礎上突破現有認識的局限，整合多學科知識，系統(tǒng)分析縣鄉(xiāng)財政困難的成因，全面謀劃縣鄉(xiāng)解困的方略，無疑是擺在財稅理論工作者面前的一項艱巨課題。本書正是朝這一方向努力的初步探索?！　《?本書結構及主要觀點　　本書對縣鄉(xiāng)財政解困問題的研究，遵循了縣鄉(xiāng)財政地位職責——總體運行——困境——成因分析及對策研究的邏輯思路，因此，本書共分四章。第一章對縣鄉(xiāng)財政的地位、職責、適度規(guī)模進行規(guī)范分析，從而為下面的研究奠定基礎。這一部分先是通過歷史考察發(fā)現，自秦以來縣制是相當穩(wěn)定的一級地方政權，盡管各朝各代的縣一級的財政管理機構名稱各異，但縣級財政的存在是基本穩(wěn)定的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為鄉(xiāng)村基層政權的財政機構，總是隨著鄉(xiāng)村社會經濟的發(fā)展而發(fā)展，并也隨著鄉(xiāng)村基層政權的變化而變化的。縣鄉(xiāng)財政作為國家財政體系的基礎，無論對國家財政活動，還是對本地公眾，都具有濕著而重要的意義。但當前縣鄉(xiāng)財政表現出的發(fā)展的不平衡性和赤字、債務的嚴重性大大制約了縣鄉(xiāng)財政作用的發(fā)揮。對此，我們認為，應清晰地界定縣鄉(xiāng)政府的職責，促使財力與事權相匹配并通過引入私人投資和有序地培育、壯大非營利組織來緩解基層公共產品提供的不足。在政府層級調整問題上，我們的觀點是縮省、市縣平級、保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

內容概要

本書是“中國青年學者文庫”之一，全書共分4個章節(jié)，對長期困擾我國財政的縣鄉(xiāng)財政困難問題做了很好的研究，沿著縣鄉(xiāng)財政地位職責-總體運行-困境-成因分析及對策研究的思路所做的分析和探討，邏輯嚴謹思路清晰。該書可供各大專院校作為教材使用，也可供從事相關工作的人員作為參考用書使用。

作者簡介

李一花，女，漢族，山東東營人，1971年9月生。廈門大學經濟學博士，中國社會科學院財貿所博士后?，F任山東大學經濟學院財稅系副教授，碩士生導師，主要研究方向為公共財政、地方財政、財政體制、財政政策等。主持國家社會科學基金項目、教育部基金項目、省軟科學項目各1項，參加國家、省部級課題6項，獲省部級獎4項，專著《中國地方政府投資研究》1部，參編著作、教材5部。近幾年有40多篇文章在《財政研究》、《文史哲》、《財經問題研究》等專業(yè)刊物上發(fā)表，并有多篇文章被“人大復印資料”、“高校文科學術文摘”全文轉載。

書籍目錄

第一章  縣鄉(xiāng)財政的地位、職責及適度規(guī)模研究  第一節(jié)  縣鄉(xiāng)財政的地位及特點    一  縣鄉(xiāng)財政的歷史變遷考察    二  轉型時期縣鄉(xiāng)財政地位界定    三  當前縣鄉(xiāng)財政的特點分析  第二節(jié)  縣鄉(xiāng)財政職責及其實現    一  成熟市場經濟國家政府間財政職責劃分情況    二  轉型國家地方財政職責的定位    三  體制轉型和經濟發(fā)展中的縣鄉(xiāng)財政職責定位    四  縣鄉(xiāng)財政職責的實現  第三節(jié)  縣鄉(xiāng)政府組織結構與適度規(guī)模    一  關于政府規(guī)模的衡量指標    二  影響政府規(guī)模的因素分析    三  對政府規(guī)模判斷的幾個基點    四  縣鄉(xiāng)政府組織結構與財政支出規(guī)模的    實  證分析與結論    五  優(yōu)化政府組織結構和規(guī)模的對策  第四節(jié)  縣鄉(xiāng)政府層級調整    一  政府層級設置的必要性分析    二  影響政府層級設置的因素分析    三  中國古代政府層級設置的歷史經驗    四  主要發(fā)達國家政府層級設置的基本做法及特點分析    五  我國地方政府層級調整的原則和設想第二章  縣鄉(xiāng)財政運行的總體分析  第一節(jié)  縣鄉(xiāng)財政運行的宏觀環(huán)境分析    一  城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的差距巨大    二  縣鄉(xiāng)財政發(fā)展的非均衡性  第二節(jié)  縣鄉(xiāng)財政支出分析    一  縣鄉(xiāng)財政支出總量及分級財政支出結構的演變軌跡    二  縣鄉(xiāng)財政支出結構的比較分析    三  縣鄉(xiāng)財政支出結構的變化與區(qū)域比較  第三節(jié)  縣鄉(xiāng)財政收人分析    一  地方財政收入的層級結構分析    二  縣鄉(xiāng)稅收收入規(guī)模變化    三  縣鄉(xiāng)稅收收入的結構變化    四  縣鄉(xiāng)非稅收入及制度外資金  第四節(jié)  縣鄉(xiāng)財政預算自主權、預算程序與制度的分析    一  預算自主權    二  預算程序    三  預算監(jiān)督  附1  基層公共預算改革的實踐  附2  制約人大預算監(jiān)督權有效行使的深層原因    一  制約人大預算監(jiān)督權有效行使的深層原因    二  推進人大對預算監(jiān)督權有效行使的對策建議第三章  縣鄉(xiāng)財政困難的具體分析  第一節(jié)  財政困難的理解及衡量指標    一  如何理解縣鄉(xiāng)財政困難    二  財政困難的普遍性    三  縣鄉(xiāng)財政困難的衡量指標  第二節(jié)  縣鄉(xiāng)財政赤字、債務與風險問題    一  縣鄉(xiāng)財政赤字問題    二  縣鄉(xiāng)財政債務問題  第三節(jié)  縣鄉(xiāng)財政提供基礎教育服務的情況及問題    一  我國義務教育財政管理體制的歷史變遷    二  中國義務教育現存問題分析    三  國外義務教育財政管理體制的比較與啟示    四  完善我國農村義務教育財政管理體制的改革設想  第四節(jié)  縣鄉(xiāng)財政提供醫(yī)療衛(wèi)生服務的情況及問題    一  現階段農村醫(yī)療衛(wèi)生保障存在的問題    二  影響農村醫(yī)療衛(wèi)生保障事業(yè)發(fā)展的因素分析    三  提高農村公共醫(yī)療衛(wèi)生保障服務水平的政策建議第四章  縣鄉(xiāng)財政困境成因及解困思路  第一節(jié)  民主財政建設與縣鄉(xiāng)財政困難解決    一  民主、民主財政的含義及理論基礎    二  西方民主財政的建立過程及啟示    三  民主財政建立的條件分析    四  我國民主財政建設的制度變遷方式及具體改革思路  第二節(jié)  財政立憲與縣鄉(xiāng)財政困難解決    一  “財政自利”考察    二  財政自利與財政立憲的相關性考察    三  中國政府間財政自利的表現    四  緩解縣鄉(xiāng)財政困難的財政立憲之路  第三節(jié)  轉移支付制度的完善與縣鄉(xiāng)財政困難解決    一  我國轉移支付的分類及其在城鄉(xiāng)間的配置效果分析    二  制約財政轉移支付均等化效果的原因分析    三  均等化轉移支付的國際經驗借鑒    四  完善轉移支付，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化  第四節(jié)  縣鄉(xiāng)政府改革與財政困難解決    一  對當前“省直管縣”改革的評述    二  對撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認識：一個理論分析框架    三  鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政變遷：歷史的角度    四  對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政改革幾種觀點的評述    五  鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政改革的前景主要參考文獻

章節(jié)摘錄

　　第一章　縣鄉(xiāng)財政的地位、職責及　　適度規(guī)模研究　　對縣鄉(xiāng)財政的認識，首先要從歷史和國際比較的角度分析縣鄉(xiāng)財政在中國財政體系中的地位及職責問題，在此基礎上對政府財政級次與縣鄉(xiāng)政府適度規(guī)模的進一步研究將會直接關系到縣鄉(xiāng)政府的存續(xù)、價值和財力的安排，因此，本章是該項研究的邏輯基礎和理論基礎?！　〉谝还?jié)　縣鄉(xiāng)財政的地位及特點　　縣鄉(xiāng)財政的歷史變遷考察　　財政是政府的財政，對縣鄉(xiāng)財政歷史變遷的考察須從縣鄉(xiāng)政府的變遷入手。　?。ㄒ唬┛h級政府與財政　　縣制，萌芽于西周，產生于春秋戰(zhàn)國，定制于秦。兩千多年來，縣制雖歷經時代變遷而多有變化，但其基本格局卻異常穩(wěn)定。主要表現在三個方面。第一，縣的地位基本未變。從秦至清末，不論在郡縣二級制、州郡縣三級制、省路府（州）縣四級制和省府（州）縣三級制中，縣的隸屬關系如何變化，縣始終是最基本的政權單位。第二，縣的建制長期延續(xù)。許多縣建制一旦設立，便基本延續(xù)下來?，F存縣中，約有l(wèi)／3縣有千年以上的歷史，大多數的縣在幾千年前就出現了。第三，縣建制的數字相差不大。秦縣數無考，自漢以來，除去隨疆域變遷的增減外，歷代縣數基本上是在1500個上下波動。以上表明，縣在發(fā)展過程中，已逐漸成為在社會、政治、經濟、文化等方面都相對穩(wěn)定的實體，縣制不僅具有深厚的社會經濟基礎，且長期適應于政治和行政上的需要，對歷代政制都產生了重大作用和深遠影響，縣制已經成為國家制度中不可缺少的重要組成部分?！　目h級財政來看，在我國西周時代，隨著國家機構的逐漸完善，財政管理機關也開始初步制度化，包括“天官”和“地官”兩大系統(tǒng)。地官的“閭師、縣師、鄉(xiāng)大夫”主要從事地方一級的貢賦和勞役的征收。到了秦漢時期，在郡一級，由太守總攬大權，倉曹椽分管財政；各縣由縣令總負責，典知倉獄分管財政。及至唐代，與地方行政機構分為州、縣兩級相適應，財政管理機構有二：一為戶曹司戶參軍，職掌戶籍、計賬、道路、雜徭等；二為倉曹司戶參軍，職掌度量、倉庫、賦稅征收等。到了元代，地方財政機構分省和路兩級，路的財政機構有平準行用庫、府倉和稅務。而明代省以下轄府，知府掌一府之政，下設專職官吏，負責計賬、賦役、征管、倉儲等；府下轄縣，知縣掌賦役征牌、黃冊變造、會計審核、稅政管理等。到了清朝，前期各省設布政司，后期為藩司，職掌一省財政稅役之事，縣的行政長官為知縣，職掌一縣政事及財事。到了民國初年，隨著主管財政的最高機關改為財政部，省一級相應地改為財政廳，縣一級才正式命名為財政局。自此縣財政延續(xù)至今?！　　?/pre>








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