中國公民參與

內(nèi)容概要

公民參與是民主制度的一個重要維度。公民參與對于民主治理的作用至少體現(xiàn)在公共政府產(chǎn)生與監(jiān)督、公共決策運(yùn)作過程、公民自治能力發(fā)展等三個方面。經(jīng)典的公民參與主要指公民通過各種途徑影響政府及其決策的過程，包括選舉中的投票參與，以及公共政策參與等；現(xiàn)代治理理念下的公民參與還包括了在社區(qū)或其他小群體中的公民自治?！　≡谥袊?，公民的政治參與面臨著兩方面的挑戰(zhàn)：一方面，既往單位體制下的公民參與以政府組織和動員的方式進(jìn)行，實際上只是公民“出場”或者決策貫徹的過程，缺乏公民權(quán)力的體現(xiàn)；另一方面，在社會變遷的過程里，人們有較多利益訴求，尚未形成合適的表達(dá)渠道，公民參與政治和社會生活的能力較低。促進(jìn)公民有序政治參與，實現(xiàn)有效的治理，需要加強(qiáng)公民的參與能力，促進(jìn)制度化參與機(jī)制的形成。　　這本案例集選擇了六個不同方面公民參與的代表性案例，除了公共預(yù)算的公民制度化參與之外，案例主要集中在非政府組織的參與模式上。通過對這些案例的剖析，力圖總結(jié)各種類型公民參與的機(jī)制，有效參與的原則，以及應(yīng)避免的誤區(qū)。它希望從兩個方面促進(jìn)中國公民參與的實踐：第一是在不同場景中更深入和細(xì)致地理解公民參與的理念，認(rèn)知有序參與的基本原則；第二是發(fā)展公民參與的方法、工具、程序和機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上積累參與經(jīng)驗，增進(jìn)公民參與的能力。

作者簡介

賈西津，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。北京大學(xué)法學(xué)（社會學(xué)專業(yè)）博士，北京醫(yī)科大學(xué)臨床醫(yī)學(xué)學(xué)士、碩士。2001年到清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所從事博士后研究，工作至今。研究方向為公民社會與治理，關(guān)注公民參與、公民社會比較研究、社會轉(zhuǎn)型等主題。出版《心靈與秩序》、《第三次改革》、《中國轉(zhuǎn)型時期行業(yè)協(xié)會的角色與功能》、《全球公民社會》（譯）。

書籍目錄

公民參與民主政治的意義（代序）前言第一篇 中國公民參與的非政府組織途徑分析第二篇 公共政策的公民參與——以環(huán)保NGO參與公共工程決策為例第三篇 政府購買公共服務(wù)中的民間組織參與——以江西省扶貧試點(diǎn)為例第四篇 城市社區(qū)的參與式治理——以寧波海曙區(qū)參與式治理為例第五篇 農(nóng)民自組織參與農(nóng)村社會治理——以山西永濟(jì)農(nóng)民協(xié)會為例第六篇 外來工的參與式治理——以奉化力邦村、上海桃苑村、?？谕鈦砉ぶ覟槔谄咂?公共預(yù)算中的公民制度化參與——以浙江溫嶺為例第八篇 公眾參與中的媒體角色及其作用第九篇 公民參與的階梯

章節(jié)摘錄

　　第一篇 中國公民參與的非政府組織途徑分析　　提示問題　　1.什么是公民參與？　　2.非政府組織在公民參與中具有哪些作用？　　提要　　公民參與的形式主要包括經(jīng)典的選舉參與、公民參與公共政策，以及新型治理理念下的參與式治理。公民參與的本質(zhì)意義可以被視為公民權(quán)力的實現(xiàn)，非政府組織作為公民自組織，是公民權(quán)力實現(xiàn)的重要途徑。本篇分析了中國非政府組織在不同類型公民參與模式中的作用和特性。第一類是以選舉和人大代表制度為核心的結(jié)構(gòu)性參與，它們對公民的賦權(quán)意義最強(qiáng)，但是目前相關(guān)的公民自組織非常薄弱，思想庫在推動其發(fā)展中也存在角色張力，故而這類參與在現(xiàn)階段呈現(xiàn)出個體性參與的特征；第二類是公民對立法和公共政策的決策性參與，它們是最普遍的公民參與模式，在中國，政策倡導(dǎo)性非政府組織在某些領(lǐng)域得以較好發(fā)展，但是尚未形成普遍的制度性參與途徑；第三類是參與式治理，代表了新型治理理念下的公民參與模式，其中，在農(nóng)村農(nóng)民自組織參與治理，城市社區(qū)參與式治理，弱勢群體參與式自治等方面，以及非政府組織參與公共服務(wù)購買中，形成公民權(quán)力新的生長點(diǎn)。本篇最后分析了中國非政府組織的參與障礙及其化解途徑，指出中國傳統(tǒng)文化中“包納性”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即政府和民間的權(quán)力構(gòu)成大、小和消、長的關(guān)系，從而二者成為對立、取舍的兩個主體，是制約公民參與的關(guān)鍵因素。在中國實現(xiàn)公民有序政治參與，首先必須構(gòu)建共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得公民權(quán)力的增長和公共治理的目標(biāo)一致起來。共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是政府的公共性?！　」駞⑴c在20世紀(jì)后半葉的民主制度中被賦予了愈漸重要的地位，成為對代議制民主的一種發(fā)展。雖然主流的民主理論一直并未忽視公民政治參與的視角，但它在經(jīng)典意義上主要是指公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關(guān)的一系列行為。1960年代中期美國約翰遜政府推行的“偉大社會計劃”，掀起“新公共參涉運(yùn)動”（New Public Involvement）的熱潮，1964年《平等機(jī)會法案》提出“最大程度易化參與”，這使得公民參與的含義遠(yuǎn)突破被動的、投票的或代議的、間接的范圍，而具有了更廣泛和更多樣的意義。1990年代的全球治理變革進(jìn)一步將公民政治參與提到了更高的地位，治理理論創(chuàng)始人之一J.N.Rosenau明確提出治理模式下政府已不是唯一政治活動主體；全球治理委員會1995年的報告也指出“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。這顯示出，公民及其私人組織被擺在了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體?！　‖F(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢體現(xiàn)了公民參與內(nèi)涵在三個方面的擴(kuò)展。第～，公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴(kuò)展。傳統(tǒng)公民政治參與盡管包括民主投票和其他影響公共決策過程的行為，但是法定的參與地位主要局限于投票選舉代議者，公民對公共事務(wù)決策過程的影響更多是“沒有權(quán)力”的力量，而“公共參涉”（PuEic Involvement）行動則導(dǎo)致在決策中法定地包含公民的作用，即公民參與具有了法定參與決策的含義。第二，公民參與客體從政府政策目標(biāo)向公共事務(wù)的結(jié)果目標(biāo)擴(kuò)展，公民主體性資格增強(qiáng)。傳統(tǒng)公民參與主要指對政府組織或者其公共決策的影響，是對政治的間接參與，隨著現(xiàn)代公民社會理念的復(fù)興、“公民治理”（Citizen Governance）等觀念的提出，公民參與除了被理解為政府和政策參與，還包含了對公共事務(wù)的直接治理，特別是在社區(qū)層面的公民自治。它反映了現(xiàn)代公共治理從政府組織中心向公共事務(wù)結(jié)果中心的發(fā)展趨勢。第三，公民的積極參與受到更多的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)強(qiáng)勢民主的發(fā)展。政府主導(dǎo)的“活躍公民”（Active Citizens）、“鄰里合約”（Neighborhood Engagement）等行動，都體現(xiàn)對公民積極參與公共治理的導(dǎo)向，政府與民間力圖構(gòu)建平等的“合作伙伴”關(guān)系。上述三方面公民參與內(nèi)涵的擴(kuò)展，后兩項特別是1990年代中期以來的新動向。它們的背景是對二十世紀(jì)職業(yè)集權(quán)統(tǒng)治模式的反思，對地方控制和公民資格的傳統(tǒng)價值的回歸?！　∪绻f政治參與擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志，那么中國當(dāng)代的公民參與實際上是政治民主化和政治現(xiàn)代化的同步進(jìn)行。中國改革開放以來公民的政治參與，涉及了傳統(tǒng)意義上和擴(kuò)展意義上公民參與的各個方面，但同時又與西方任何一種參與模式都不相同。一方面，它不是以選舉為核心的代議制民主的擴(kuò)展，而是在民主選舉、民主決策、民主管理（治理）、民主監(jiān)督等四個方面分別進(jìn)行的；另一方面，它不是“公民控制”理念目標(biāo)的回歸，而是在經(jīng)濟(jì)全球化和政治穩(wěn)定性的雙重壓力下，對19世紀(jì)舶來的西方民主理念和近半世紀(jì)社會主義（共產(chǎn)主義）實踐的兩條脈絡(luò)的續(xù)接。因而，中國當(dāng)代公民參與的激勵來源于執(zhí)政者以民為本的傳統(tǒng)“民本”執(zhí)政理念、西方現(xiàn)代民主思想、人民民主主權(quán)觀等不同方面，也就具有復(fù)雜的含義。本篇基于對當(dāng)代中國公民參與的整體狀況，把關(guān)注點(diǎn)集中在國家與社會的關(guān)系上，分析公民權(quán)力的生長，特別是公民自組織的形成及其在公民參與中的作用。　　一　以公民權(quán)力看待參與　　Sherry Arnstein對于參與類型的劃分被廣泛接受，她將參與的本質(zhì)定義為公民權(quán)力，并依據(jù)公民權(quán)力的程度區(qū)分了三個層次的八種公民參與模式，其中最高層次是“公民控制”（Citizen Control），它與次之的“代表權(quán)”（Delegated Power）和共享權(quán)力的“伙伴關(guān)系”（Partnership）構(gòu)成第一個層次的參與，即“公民權(quán)力”（Citizen Power）；第二個層次的參與被稱作“象征”（Tokenism），它又包含了“納諫”（Placation），“咨詢”（Consultation）和“知情”（Informing）三個等級，它們均有公民的參與，但是最后的選擇和決策權(quán)仍然在于政府；另外她指出兩種常被冒充怍參與的“非參與”（Nonparticipation）模式，即“訓(xùn)導(dǎo)”（Therapy）和“操縱”（Manipulation），是政府通過公民參與的形式達(dá)到訓(xùn)導(dǎo)公民的目的或者擺樣子看的。Sherry的定義早在1969年提出，以美國為樣本，其最大的意義是將權(quán)力作為本質(zhì)對公民參與進(jìn)行分析。按照這種權(quán)力關(guān)系，當(dāng)代西方公民參與在公民權(quán)力流向上大致呈現(xiàn)代表權(quán)基礎(chǔ)上向公民控制的遞進(jìn)和伙伴關(guān)系的繁興?！　∪绻覀円惨怨駲?quán)力來考量中國的公民參與，可以發(fā)現(xiàn)中國社會轉(zhuǎn)型中公民參與的權(quán)力流向有三種可能性：第一種是隨著公民的參與，公民權(quán)力增加，比如公民參與重大工程的環(huán)境評價已進(jìn)入制度程序；第二種是不伴有權(quán)力流動的公民對公共治理的影響，比如在公共政策制定中公民利用自身專業(yè)知識提供的政策貢獻(xiàn)，政府用于改善自身工作的公民評議等；第三種是在公民參與的名義下政府權(quán)力的擴(kuò)張或者公民權(quán)力的減少，比如目前政府通過積極的社區(qū)自治建設(shè)行動，實際上向社區(qū)擴(kuò)張了自身的權(quán)力，這是中國比較特殊的參與情況，我們可以稱之為一種隨著公民參與的權(quán)力的逆流動。公民權(quán)力的增長是公民參與的目標(biāo)，它的來源既可以是公民主導(dǎo)的積極權(quán)力行為，比如公民組織的倡導(dǎo)，也可以是政府主導(dǎo)的權(quán)力“退出”行為，比如地方政府引入民主投票程序決定公共工程優(yōu)先性的改革。但無論源自哪一方向，都只有真正建立公民內(nèi)在的參與機(jī)制，才是可持續(xù)性的公民權(quán)力的保障。這正是我們所關(guān)注的公民社會生長的方向?！　≈袊?978年以后的社會發(fā)展是從國家全面控制社會的“總體性社會”基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型，公民主體性形成于市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的私人空間，以及政府職能轉(zhuǎn)型讓渡來的社會空間，它與西方公民社會形成的過程對比如圖1所示。西方公民社會的概念強(qiáng)調(diào)了國家所不能介入的公民的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。中國在社會結(jié)構(gòu)上尚不存在這樣的邊界概念，但是隨著改革開放，已經(jīng)開始出現(xiàn)一定的私人空間、共同空間和公共空間，國家與社會的關(guān)系正在重構(gòu)之中。本文所言非政府組織（NGO）即指公民自組織，它是在公民的共同生活和公共生活之中出現(xiàn)的組織形態(tài)。我們著眼于其在公民賦權(quán)意義上的存在，而不強(qiáng)調(diào)其法律形式，比如它包括作為企業(yè)登記或者沒有登記注冊的公民倡導(dǎo)組織，而不包括政府在職能轉(zhuǎn)型中建立的服務(wù)于政府意志的正式“民間組織”?！　《≈袊钦M織的參與途徑　　所謂公民“權(quán)力”，是指對公民意志實現(xiàn)的一定強(qiáng)制性的保障。政治生活中的權(quán)力來源有諸多方面。首要的權(quán)力來源是政治結(jié)構(gòu)，公民通過投票等方式使得公民權(quán)力落實于政治結(jié)構(gòu)之中，在轉(zhuǎn)型社會，這種參與還體現(xiàn)為對政治制度本身的影響。公民對政治結(jié)構(gòu)的參與是最為根本和重要的參與途徑。其二，法律規(guī)則構(gòu)成普遍的強(qiáng)制性權(quán)力來源，這種強(qiáng)制力是嵌于政治結(jié)構(gòu)之中的，例如，法作為最高原則還是統(tǒng)治工具，決定了法律的不同強(qiáng)制性范圍。政府的政策通常不獨(dú)立具有強(qiáng)制性，但是在中國，政策可以視為一種強(qiáng)制性規(guī)則。公民對法律政策的影響是經(jīng)典的參與模式，可以稱之為決策性參與，是一種間接參與。其三，資源的流動也具有權(quán)力流動的意義，資源配置中的權(quán)力關(guān)系與其配置規(guī)則相關(guān)。以資源引導(dǎo)的權(quán)力的重新分配，代表了參與的新思路，屬于直接參與，可以稱之為參與式治理。另外，還有一種強(qiáng)制性是潛在的，它沒有法定的強(qiáng)制地位，但是構(gòu)成強(qiáng)大的壓力使之必須得到考慮，可以稱之為“形勢”強(qiáng)制力，比如民意，它可以影響上述各個層次，其強(qiáng)制力度與決策者個人因素相關(guān)。下面分三個層次，分析中國公民權(quán)力生長的特征，以及非政府組織在公民參與中的作用?！　?.結(jié)構(gòu)性參與：民主選舉和人民代表制度參與中公民組織的薄弱和思想庫的張力　　現(xiàn)代西方的民主從選舉民主向參與式民主、協(xié)商民主等模式演進(jìn)，新模式均強(qiáng)調(diào)公民在間接選舉以外的直接民主。但是需要注意，它并不是對選舉民主的否定，而是在其基礎(chǔ)上的途徑擴(kuò)展和程序遞進(jìn)。中國的情形則有所不同，在改革開放以前的很長時間里，中國實行的“大民主”，是一個涉及面廣泛的，但沒有決策規(guī)則和民主程序的群眾運(yùn)動。因而對當(dāng)前中國公民參與的考量，首先是看公民在選舉權(quán)、代表權(quán)等政治制度中的參與權(quán)?！　∧壳爸袊竦倪x舉參與主要包括城市居委會、鄉(xiāng)村村民委員會，以及區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人民代表的直選。如果分析在選舉和代表授權(quán)過程中公民權(quán)力的實現(xiàn)，可以看到，第一，在基層選舉中，選舉過程依賴行政或者單位體制進(jìn)行，公民缺乏獨(dú)立的參選途徑。中國社會主體的整合模式從農(nóng)村的三級生產(chǎn)隊、城市的單位體制中演變發(fā)展來，在農(nóng)村社區(qū)，行政色彩弱化的民主選舉中，血緣關(guān)系的宗族紐帶又成為主導(dǎo)力量；在當(dāng)前城市社區(qū)的改革思路中，一個普遍舉措是在社區(qū)另行設(shè)立政府的辦事機(jī)構(gòu)，而弱化居委會的公民自治權(quán)力，使之成為服務(wù)性的　組織，其實質(zhì)是剝離了公民自治組織的自治權(quán)。基層選舉中體現(xiàn)的公民權(quán)力并不強(qiáng)，其根源除了行政體制的慣性外，另一個重要因素就是社區(qū)內(nèi)缺乏多元的公民自組織基礎(chǔ)，實際上缺乏足夠的自治能力，所有的治理實務(wù)集中于村委會和居委會，不可避免自治組織行政化。事實上，自治社區(qū)內(nèi)的正式治理結(jié)構(gòu)一般是非常簡單的，有一兩個選舉出來的專職或兼職人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府在社區(qū)的事務(wù)，其他大量的治理行為依靠的是各種各樣大小相聯(lián)的鄰里組織、非政府組織。在英國，全國政府以下都屬于平等自治體，相互沒有隸屬關(guān)系，郡、市的志愿部門委員會與地方政府一起，扮演重要的治理角色。美國十萬人的一個鎮(zhèn)可能都沒有政府，完全由私人經(jīng)營、協(xié)會自治管理。中國的社區(qū)內(nèi)由于尚未建立起具有公共責(zé)任的政府、具有自治權(quán)的自治組織、多元志愿機(jī)制的非政府組織之間恰當(dāng)?shù)慕巧P(guān)系，使得公民在基層選舉中的參與，權(quán)力關(guān)系是錯位的?！　〉诙?，在人民代表制度的參與中，存在兩方面的薄弱。一方面是選舉權(quán)，與上述情況類似，由于公民缺乏行政或單位體制外的組織化參與途徑，難以出現(xiàn)參選過程，形成人大代表的選任與行政職務(wù)和體制內(nèi)評價標(biāo)準(zhǔn)高度重合，使得人大代表成為政治榮譽(yù)和行政體制的一部分；另一方面是在代表權(quán)的行使過程中，由于公民與代表之間缺乏有力的表達(dá)和溝通途徑，同時代表內(nèi)部也缺乏體制紐帶之外的自我組織，均影響了代表代言公民和公共利益的責(zé)任履行，使人大代表的參與呈現(xiàn)出權(quán)力性特征。近年出現(xiàn)的新趨勢也從兩個方面體現(xiàn)了公民權(quán)力的生長。其一是越來越多的公民作為獨(dú)立候選人積極地參選人大代表，不過由于競選活動受到限制，缺少足夠的組織化途徑支持，他們的參與多表現(xiàn)為個體行為，呈現(xiàn)“單個開花”的現(xiàn)象，并且成功率非常低。其二是公民意識到需要通過人大代表的途徑表達(dá)訴求、解決問題。同樣，對于個人行為，其公民權(quán)力意義很容易被忽略或者被體制同化；部分非政府組織開始積極通過人大代表進(jìn)行政策影響，不過非政府組織和人大代表雙方的代言能力都比較弱，并未形成一種制度化的對話途徑?？梢?，公民在選舉和人大代表中的參與權(quán)力已經(jīng)有所生長，但多具有個人性的特征，一個常被參與者自詡的詞匯反映了當(dāng)前中國公民政治參與的狀況，即“NGP”：非政府個人（Non-Governmental Person）。它說明公民自組織途徑參與的不足?！　〔贿^自1990年代以來，有一類新興的非政府組織——民間思想庫，它們在公民的政治參與中起到促進(jìn)作用。思想庫是獨(dú)立的公共政策研究機(jī)構(gòu)，它們獨(dú)立于政府、企業(yè)、政黨、利益集團(tuán)，乃至大學(xué)，從而可以有更中立的公共利益取向。思想庫在兩個方面促進(jìn)了公民權(quán)力的增長：第一個方面是對重大政治經(jīng)濟(jì)問題的專家研究為公民參與架起了橋梁。思想庫與古代“謀士”最大的不同在于它是獨(dú)立的社會組織，從而更可能取向于公共利益，思想庫的本質(zhì)就是專家參與公共政策，從而是公共決策民主化、科學(xué)化的體現(xiàn)；同時，通過專家的獨(dú)立研究和公開研討，有利于公共議題的公眾參與和民主決策，它也是公共決策公開化的體現(xiàn)。例如，天則經(jīng)濟(jì)研究所，海南（中國）改革發(fā)展研究院，深圳綜合開發(fā)研究院等，通過匯集專家進(jìn)行獨(dú)立研究、承接政府委托研究、不同層次的研討等，促進(jìn)了重大經(jīng)濟(jì)、政治等問題的公共決策機(jī)制。思想庫的另一個方面作用是直接參與基層民主發(fā)展的程序設(shè)計、公民教育等實踐，促進(jìn)公民權(quán)力在政治體制中的實現(xiàn)。例如，安徽省江淮鄉(xiāng)村建設(shè)研究院在村委會選舉中開發(fā)的組合競選模式，有效防止地方宗族勢力、集體腐敗等問題，促進(jìn)公正競選，已經(jīng)在安徽省內(nèi)被廣泛采用；北京新民教育中心與相關(guān)政府部門合作，在東城區(qū)九道灣社區(qū)進(jìn)行的差額直選試點(diǎn)，充分發(fā)揮思想庫在公民教育、民主程序設(shè)計等方面的作用，可以被看作是一次民主試驗；世界與中國研究所在浙江溫嶺市“民主懇談”的地方創(chuàng)新基礎(chǔ)上，協(xié)助推進(jìn)人民代表大會對公共預(yù)算的決策和監(jiān)督體制改革，構(gòu)建參與式民主的制度化模式，已經(jīng)探索出越來越成熟的經(jīng)驗?！　≈袊耖g思想庫的深度參與和積極角色，普遍取決于兩個前提或者說存在兩個制約：第一，依賴于個人的體制內(nèi)信任資源，組織自身存在法律地位困境。絕大多數(shù)民間思想庫沒有一個合法而適當(dāng)?shù)姆缮矸?，其產(chǎn)生和作用可以找到諸多與體制相關(guān)聯(lián)的因素，并且個人依賴性明顯，甚至可以將一個人名與該思想庫對應(yīng)指稱。近年隨著思想庫的增多，它的多樣性也擴(kuò)展，不過不能獲得基本“體制內(nèi)認(rèn)同”的人和思想庫，其作用范圍和力度都受到局限。2005年以來正在推進(jìn)的一個改革是，所有以“研究所”、“研究院”等命名的社科研究機(jī)構(gòu)，不允許再在工商部門登記注冊，全部屬地化管理，由當(dāng)?shù)厣鐣茖W(xué)屆聯(lián)合會作為業(yè)務(wù)主管單位，歸屬民政部門管理，從而加強(qiáng)了對思想庫的管控。第二，思想庫的作用發(fā)揮，主要依賴與體制內(nèi)自上而下變革激勵的結(jié)合，尚難成為一種獨(dú)立的專業(yè)力量。成熟的思想庫主要應(yīng)發(fā)揮專業(yè)研究的作用，站在公共的視角進(jìn)行研究，提供專業(yè)咨詢。中國目前思想庫的專業(yè)性大多不強(qiáng)，定位多重。有統(tǒng)計顯示，其中智慧型占30％，文秘型占20％，兼顧型占50％。具有一定影響的思想庫，則多具有較強(qiáng)的實踐性，與某一層次的改革創(chuàng)新實踐相結(jié)合，對其做出支持和推進(jìn)。地方政府創(chuàng)新和民間創(chuàng)新相結(jié)合，也是中國社會轉(zhuǎn)型過程中的一個特色。　　總體上，在基層選舉和人民代表制度之中，公民自組織不足，參與所體現(xiàn)的公民權(quán)力較弱；民間思想庫推動了公民權(quán)力的生長，但其獨(dú)立地位和參與能力之間也具有一定的困境。公民的結(jié)構(gòu)性參與還有待更多的制度變革?！　?.決策性參與：非政府組織倡導(dǎo)的空間　　對公共決策者和法律政策的影響，包括立法參與和公共政策參與，是經(jīng)典公民參與的基本方式。其中，倡導(dǎo)性非政府組織是公民與決策者對話的一個重要途徑。所謂倡導(dǎo)，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過程；以倡導(dǎo)行為為主的組織，也稱為倡導(dǎo)性非政府組織。如果對于非政府組織按照功能區(qū)分，最基本就分為服務(wù)和倡導(dǎo)兩大類。非政府組織的倡導(dǎo)功能被視為其重要作用之一，它為公民有序參與公共決策、督促和改善政府行為提供了組織化的途徑?！　≈袊母镩_放以來發(fā)展起來的非政府組織，一直以服務(wù)型為主導(dǎo)，甚至在中文語境中沒有與西方非政府組織“倡導(dǎo)”行為相對應(yīng)的概念。近十多年隨著國際交流和環(huán)保等非政府組織的活躍，倡導(dǎo)開始部分走入了人們的視野。在中國，公民通過非政府組織的倡導(dǎo)進(jìn)行法律政策參與，具有三個特性。首先，倡導(dǎo)行為發(fā)生于特定的政策領(lǐng)域，尚未構(gòu)成一個普遍的參與渠道。環(huán)境保護(hù)是中國非政府組織倡導(dǎo)最活躍的領(lǐng)域。環(huán)保領(lǐng)域開始的政策倡導(dǎo)具有很多特定條件。例如，它是針對政策層次而不是直接針對政府治理模式的倡導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)作為一個全球公共物品，其政策指向是超國家的，環(huán)境保護(hù)具有較廣泛而溫和的公眾參與性，環(huán)保領(lǐng)域的政策在此前不是一個重要的政策領(lǐng)域，敏感度低，環(huán)保非政府組織倡導(dǎo)的方向與政府環(huán)保部門的意向是一致的等等。在其他很多國際非政府組織倡導(dǎo)活躍的領(lǐng)域，如人權(quán)、反腐敗、和平、正義等，中國的非政府組織幾乎還不存在；在教育、扶貧等非政府組織活躍的領(lǐng)域里，其活動也基本以服務(wù)為主，對政府政策的倡導(dǎo)并不明顯。

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　　公民參與是民主政治的核心問題之一，無論對于政治國家，還是對于公民社會，公民參與都是實現(xiàn)善治的必要條件。其實，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現(xiàn)。換言之，只有通過公民參與，民主政治才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來?？梢哉f，沒有公民參與，就沒有民主政治。　　——俞可平　　以公民權(quán)力看待公民參與，可以看到公民在政治制度、公共政策、自我治理等層面不同程度的參與，以及眾多不體現(xiàn)公民權(quán)力的假性參與。本書的六個案例，分別選取公共預(yù)算中的制度化參與、公共政策的倡導(dǎo)性參與、政府購買公共服務(wù)中的民間組織參與，以及城市社區(qū)參與式治理、農(nóng)民自組織參與農(nóng)村治理、外來工群體的參與式治理等方面的典型公民參與案例，對參與的核心機(jī)制、原則、問題、效果、制度條件等做了分析。最后專門探討了媒體在公民參與中的角色，并翻譯了阿斯廷女士1969年發(fā)表的著名論文——《公民參與的階梯》?！　　Z西津

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