中國(guó)公民參與

內(nèi)容概要

公民參與是民主制度的一個(gè)重要維度。公民參與對(duì)于民主治理的作用至少體現(xiàn)在公共政府產(chǎn)生與監(jiān)督、公共決策運(yùn)作過(guò)程、公民自治能力發(fā)展等三個(gè)方面。經(jīng)典的公民參與主要指公民通過(guò)各種途徑影響政府及其決策的過(guò)程，包括選舉中的投票參與，以及公共政策參與等；現(xiàn)代治理理念下的公民參與還包括了在社區(qū)或其他小群體中的公民自治?！　≡谥袊?guó)，公民的政治參與面臨著兩方面的挑戰(zhàn)：一方面，既往單位體制下的公民參與以政府組織和動(dòng)員的方式進(jìn)行，實(shí)際上只是公民“出場(chǎng)”或者決策貫徹的過(guò)程，缺乏公民權(quán)力的體現(xiàn)；另一方面，在社會(huì)變遷的過(guò)程里，人們有較多利益訴求，尚未形成合適的表達(dá)渠道，公民參與政治和社會(huì)生活的能力較低。促進(jìn)公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)有效的治理，需要加強(qiáng)公民的參與能力，促進(jìn)制度化參與機(jī)制的形成?！　∵@本案例集選擇了六個(gè)不同方面公民參與的代表性案例，除了公共預(yù)算的公民制度化參與之外，案例主要集中在非政府組織的參與模式上。通過(guò)對(duì)這些案例的剖析，力圖總結(jié)各種類(lèi)型公民參與的機(jī)制，有效參與的原則，以及應(yīng)避免的誤區(qū)。它希望從兩個(gè)方面促進(jìn)中國(guó)公民參與的實(shí)踐：第一是在不同場(chǎng)景中更深入和細(xì)致地理解公民參與的理念，認(rèn)知有序參與的基本原則；第二是發(fā)展公民參與的方法、工具、程序和機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上積累參與經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)公民參與的能力。

作者簡(jiǎn)介

賈西津，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。北京大學(xué)法學(xué)（社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)）博士，北京醫(yī)科大學(xué)臨床醫(yī)學(xué)學(xué)士、碩士。2001年到清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所從事博士后研究，工作至今。研究方向?yàn)楣裆鐣?huì)與治理，關(guān)注公民參與、公民社會(huì)比較研究、社會(huì)轉(zhuǎn)型等主題。出版《心靈與秩序》、《第三次改革》、《中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期行業(yè)協(xié)會(huì)的角色與功能》、《全球公民社會(huì)》（譯）。

書(shū)籍目錄

公民參與民主政治的意義（代序）前言第一篇 中國(guó)公民參與的非政府組織途徑分析第二篇 公共政策的公民參與——以環(huán)保NGO參與公共工程決策為例第三篇 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的民間組織參與——以江西省扶貧試點(diǎn)為例第四篇 城市社區(qū)的參與式治理——以寧波海曙區(qū)參與式治理為例第五篇 農(nóng)民自組織參與農(nóng)村社會(huì)治理——以山西永濟(jì)農(nóng)民協(xié)會(huì)為例第六篇 外來(lái)工的參與式治理——以奉化力邦村、上海桃苑村、?？谕鈦?lái)工之家為例第七篇 公共預(yù)算中的公民制度化參與——以浙江溫嶺為例第八篇 公眾參與中的媒體角色及其作用第九篇 公民參與的階梯

章節(jié)摘錄

　　第一篇 中國(guó)公民參與的非政府組織途徑分析　　提示問(wèn)題　　1.什么是公民參與？　　2.非政府組織在公民參與中具有哪些作用？　　提要　　公民參與的形式主要包括經(jīng)典的選舉參與、公民參與公共政策，以及新型治理理念下的參與式治理。公民參與的本質(zhì)意義可以被視為公民權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，非政府組織作為公民自組織，是公民權(quán)力實(shí)現(xiàn)的重要途徑。本篇分析了中國(guó)非政府組織在不同類(lèi)型公民參與模式中的作用和特性。第一類(lèi)是以選舉和人大代表制度為核心的結(jié)構(gòu)性參與，它們對(duì)公民的賦權(quán)意義最強(qiáng)，但是目前相關(guān)的公民自組織非常薄弱，思想庫(kù)在推動(dòng)其發(fā)展中也存在角色張力，故而這類(lèi)參與在現(xiàn)階段呈現(xiàn)出個(gè)體性參與的特征；第二類(lèi)是公民對(duì)立法和公共政策的決策性參與，它們是最普遍的公民參與模式，在中國(guó)，政策倡導(dǎo)性非政府組織在某些領(lǐng)域得以較好發(fā)展，但是尚未形成普遍的制度性參與途徑；第三類(lèi)是參與式治理，代表了新型治理理念下的公民參與模式，其中，在農(nóng)村農(nóng)民自組織參與治理，城市社區(qū)參與式治理，弱勢(shì)群體參與式自治等方面，以及非政府組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，形成公民權(quán)力新的生長(zhǎng)點(diǎn)。本篇最后分析了中國(guó)非政府組織的參與障礙及其化解途徑，指出中國(guó)傳統(tǒng)文化中“包納性”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即政府和民間的權(quán)力構(gòu)成大、小和消、長(zhǎng)的關(guān)系，從而二者成為對(duì)立、取舍的兩個(gè)主體，是制約公民參與的關(guān)鍵因素。在中國(guó)實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與，首先必須構(gòu)建共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得公民權(quán)力的增長(zhǎng)和公共治理的目標(biāo)一致起來(lái)。共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是政府的公共性?！　」駞⑴c在20世紀(jì)后半葉的民主制度中被賦予了愈漸重要的地位，成為對(duì)代議制民主的一種發(fā)展。雖然主流的民主理論一直并未忽視公民政治參與的視角，但它在經(jīng)典意義上主要是指公民通過(guò)政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動(dòng)，特別是與投票相關(guān)的一系列行為。1960年代中期美國(guó)約翰遜政府推行的“偉大社會(huì)計(jì)劃”，掀起“新公共參涉運(yùn)動(dòng)”（New Public Involvement）的熱潮，1964年《平等機(jī)會(huì)法案》提出“最大程度易化參與”，這使得公民參與的含義遠(yuǎn)突破被動(dòng)的、投票的或代議的、間接的范圍，而具有了更廣泛和更多樣的意義。1990年代的全球治理變革進(jìn)一步將公民政治參與提到了更高的地位，治理理論創(chuàng)始人之一J.N.Rosenau明確提出治理模式下政府已不是唯一政治活動(dòng)主體；全球治理委員會(huì)1995年的報(bào)告也指出“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。這顯示出，公民及其私人組織被擺在了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。　　現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢(shì)體現(xiàn)了公民參與內(nèi)涵在三個(gè)方面的擴(kuò)展。第～，公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴(kuò)展。傳統(tǒng)公民政治參與盡管包括民主投票和其他影響公共決策過(guò)程的行為，但是法定的參與地位主要局限于投票選舉代議者，公民對(duì)公共事務(wù)決策過(guò)程的影響更多是“沒(méi)有權(quán)力”的力量，而“公共參涉”（PuEic Involvement）行動(dòng)則導(dǎo)致在決策中法定地包含公民的作用，即公民參與具有了法定參與決策的含義。第二，公民參與客體從政府政策目標(biāo)向公共事務(wù)的結(jié)果目標(biāo)擴(kuò)展，公民主體性資格增強(qiáng)。傳統(tǒng)公民參與主要指對(duì)政府組織或者其公共決策的影響，是對(duì)政治的間接參與，隨著現(xiàn)代公民社會(huì)理念的復(fù)興、“公民治理”（Citizen Governance）等觀念的提出，公民參與除了被理解為政府和政策參與，還包含了對(duì)公共事務(wù)的直接治理，特別是在社區(qū)層面的公民自治。它反映了現(xiàn)代公共治理從政府組織中心向公共事務(wù)結(jié)果中心的發(fā)展趨勢(shì)。第三，公民的積極參與受到更多的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)民主的發(fā)展。政府主導(dǎo)的“活躍公民”（Active Citizens）、“鄰里合約”（Neighborhood Engagement）等行動(dòng)，都體現(xiàn)對(duì)公民積極參與公共治理的導(dǎo)向，政府與民間力圖構(gòu)建平等的“合作伙伴”關(guān)系。上述三方面公民參與內(nèi)涵的擴(kuò)展，后兩項(xiàng)特別是1990年代中期以來(lái)的新動(dòng)向。它們的背景是對(duì)二十世紀(jì)職業(yè)集權(quán)統(tǒng)治模式的反思，對(duì)地方控制和公民資格的傳統(tǒng)價(jià)值的回歸?！　∪绻f(shuō)政治參與擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志，那么中國(guó)當(dāng)代的公民參與實(shí)際上是政治民主化和政治現(xiàn)代化的同步進(jìn)行。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)公民的政治參與，涉及了傳統(tǒng)意義上和擴(kuò)展意義上公民參與的各個(gè)方面，但同時(shí)又與西方任何一種參與模式都不相同。一方面，它不是以選舉為核心的代議制民主的擴(kuò)展，而是在民主選舉、民主決策、民主管理（治理）、民主監(jiān)督等四個(gè)方面分別進(jìn)行的；另一方面，它不是“公民控制”理念目標(biāo)的回歸，而是在經(jīng)濟(jì)全球化和政治穩(wěn)定性的雙重壓力下，對(duì)19世紀(jì)舶來(lái)的西方民主理念和近半世紀(jì)社會(huì)主義（共產(chǎn)主義）實(shí)踐的兩條脈絡(luò)的續(xù)接。因而，中國(guó)當(dāng)代公民參與的激勵(lì)來(lái)源于執(zhí)政者以民為本的傳統(tǒng)“民本”執(zhí)政理念、西方現(xiàn)代民主思想、人民民主主權(quán)觀等不同方面，也就具有復(fù)雜的含義。本篇基于對(duì)當(dāng)代中國(guó)公民參與的整體狀況，把關(guān)注點(diǎn)集中在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，分析公民權(quán)力的生長(zhǎng)，特別是公民自組織的形成及其在公民參與中的作用?！　∫弧∫怨駲?quán)力看待參與　　Sherry Arnstein對(duì)于參與類(lèi)型的劃分被廣泛接受，她將參與的本質(zhì)定義為公民權(quán)力，并依據(jù)公民權(quán)力的程度區(qū)分了三個(gè)層次的八種公民參與模式，其中最高層次是“公民控制”（Citizen Control），它與次之的“代表權(quán)”（Delegated Power）和共享權(quán)力的“伙伴關(guān)系”（Partnership）構(gòu)成第一個(gè)層次的參與，即“公民權(quán)力”（Citizen Power）；第二個(gè)層次的參與被稱(chēng)作“象征”（Tokenism），它又包含了“納諫”（Placation），“咨詢(xún)”（Consultation）和“知情”（Informing）三個(gè)等級(jí)，它們均有公民的參與，但是最后的選擇和決策權(quán)仍然在于政府；另外她指出兩種常被冒充怍參與的“非參與”（Nonparticipation）模式，即“訓(xùn)導(dǎo)”（Therapy）和“操縱”（Manipulation），是政府通過(guò)公民參與的形式達(dá)到訓(xùn)導(dǎo)公民的目的或者擺樣子看的。Sherry的定義早在1969年提出，以美國(guó)為樣本，其最大的意義是將權(quán)力作為本質(zhì)對(duì)公民參與進(jìn)行分析。按照這種權(quán)力關(guān)系，當(dāng)代西方公民參與在公民權(quán)力流向上大致呈現(xiàn)代表權(quán)基礎(chǔ)上向公民控制的遞進(jìn)和伙伴關(guān)系的繁興?！　∪绻覀円惨怨駲?quán)力來(lái)考量中國(guó)的公民參與，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中公民參與的權(quán)力流向有三種可能性：第一種是隨著公民的參與，公民權(quán)力增加，比如公民參與重大工程的環(huán)境評(píng)價(jià)已進(jìn)入制度程序；第二種是不伴有權(quán)力流動(dòng)的公民對(duì)公共治理的影響，比如在公共政策制定中公民利用自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)提供的政策貢獻(xiàn)，政府用于改善自身工作的公民評(píng)議等；第三種是在公民參與的名義下政府權(quán)力的擴(kuò)張或者公民權(quán)力的減少，比如目前政府通過(guò)積極的社區(qū)自治建設(shè)行動(dòng)，實(shí)際上向社區(qū)擴(kuò)張了自身的權(quán)力，這是中國(guó)比較特殊的參與情況，我們可以稱(chēng)之為一種隨著公民參與的權(quán)力的逆流動(dòng)。公民權(quán)力的增長(zhǎng)是公民參與的目標(biāo)，它的來(lái)源既可以是公民主導(dǎo)的積極權(quán)力行為，比如公民組織的倡導(dǎo)，也可以是政府主導(dǎo)的權(quán)力“退出”行為，比如地方政府引入民主投票程序決定公共工程優(yōu)先性的改革。但無(wú)論源自哪一方向，都只有真正建立公民內(nèi)在的參與機(jī)制，才是可持續(xù)性的公民權(quán)力的保障。這正是我們所關(guān)注的公民社會(huì)生長(zhǎng)的方向?！　≈袊?guó)1978年以后的社會(huì)發(fā)展是從國(guó)家全面控制社會(huì)的“總體性社會(huì)”基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型，公民主體性形成于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的私人空間，以及政府職能轉(zhuǎn)型讓渡來(lái)的社會(huì)空間，它與西方公民社會(huì)形成的過(guò)程對(duì)比如圖1所示。西方公民社會(huì)的概念強(qiáng)調(diào)了國(guó)家所不能介入的公民的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。中國(guó)在社會(huì)結(jié)構(gòu)上尚不存在這樣的邊界概念，但是隨著改革開(kāi)放，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)一定的私人空間、共同空間和公共空間，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系正在重構(gòu)之中。本文所言非政府組織（NGO）即指公民自組織，它是在公民的共同生活和公共生活之中出現(xiàn)的組織形態(tài)。我們著眼于其在公民賦權(quán)意義上的存在，而不強(qiáng)調(diào)其法律形式，比如它包括作為企業(yè)登記或者沒(méi)有登記注冊(cè)的公民倡導(dǎo)組織，而不包括政府在職能轉(zhuǎn)型中建立的服務(wù)于政府意志的正式“民間組織”?！　《≈袊?guó)非政府組織的參與途徑　　所謂公民“權(quán)力”，是指對(duì)公民意志實(shí)現(xiàn)的一定強(qiáng)制性的保障。政治生活中的權(quán)力來(lái)源有諸多方面。首要的權(quán)力來(lái)源是政治結(jié)構(gòu)，公民通過(guò)投票等方式使得公民權(quán)力落實(shí)于政治結(jié)構(gòu)之中，在轉(zhuǎn)型社會(huì)，這種參與還體現(xiàn)為對(duì)政治制度本身的影響。公民對(duì)政治結(jié)構(gòu)的參與是最為根本和重要的參與途徑。其二，法律規(guī)則構(gòu)成普遍的強(qiáng)制性權(quán)力來(lái)源，這種強(qiáng)制力是嵌于政治結(jié)構(gòu)之中的，例如，法作為最高原則還是統(tǒng)治工具，決定了法律的不同強(qiáng)制性范圍。政府的政策通常不獨(dú)立具有強(qiáng)制性，但是在中國(guó)，政策可以視為一種強(qiáng)制性規(guī)則。公民對(duì)法律政策的影響是經(jīng)典的參與模式，可以稱(chēng)之為決策性參與，是一種間接參與。其三，資源的流動(dòng)也具有權(quán)力流動(dòng)的意義，資源配置中的權(quán)力關(guān)系與其配置規(guī)則相關(guān)。以資源引導(dǎo)的權(quán)力的重新分配，代表了參與的新思路，屬于直接參與，可以稱(chēng)之為參與式治理。另外，還有一種強(qiáng)制性是潛在的，它沒(méi)有法定的強(qiáng)制地位，但是構(gòu)成強(qiáng)大的壓力使之必須得到考慮，可以稱(chēng)之為“形勢(shì)”強(qiáng)制力，比如民意，它可以影響上述各個(gè)層次，其強(qiáng)制力度與決策者個(gè)人因素相關(guān)。下面分三個(gè)層次，分析中國(guó)公民權(quán)力生長(zhǎng)的特征，以及非政府組織在公民參與中的作用?！　?.結(jié)構(gòu)性參與：民主選舉和人民代表制度參與中公民組織的薄弱和思想庫(kù)的張力　　現(xiàn)代西方的民主從選舉民主向參與式民主、協(xié)商民主等模式演進(jìn)，新模式均強(qiáng)調(diào)公民在間接選舉以外的直接民主。但是需要注意，它并不是對(duì)選舉民主的否定，而是在其基礎(chǔ)上的途徑擴(kuò)展和程序遞進(jìn)。中國(guó)的情形則有所不同，在改革開(kāi)放以前的很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)實(shí)行的“大民主”，是一個(gè)涉及面廣泛的，但沒(méi)有決策規(guī)則和民主程序的群眾運(yùn)動(dòng)。因而對(duì)當(dāng)前中國(guó)公民參與的考量，首先是看公民在選舉權(quán)、代表權(quán)等政治制度中的參與權(quán)?！　∧壳爸袊?guó)公民的選舉參與主要包括城市居委會(huì)、鄉(xiāng)村村民委員會(huì)，以及區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人民代表的直選。如果分析在選舉和代表授權(quán)過(guò)程中公民權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，可以看到，第一，在基層選舉中，選舉過(guò)程依賴(lài)行政或者單位體制進(jìn)行，公民缺乏獨(dú)立的參選途徑。中國(guó)社會(huì)主體的整合模式從農(nóng)村的三級(jí)生產(chǎn)隊(duì)、城市的單位體制中演變發(fā)展來(lái)，在農(nóng)村社區(qū)，行政色彩弱化的民主選舉中，血緣關(guān)系的宗族紐帶又成為主導(dǎo)力量；在當(dāng)前城市社區(qū)的改革思路中，一個(gè)普遍舉措是在社區(qū)另行設(shè)立政府的辦事機(jī)構(gòu)，而弱化居委會(huì)的公民自治權(quán)力，使之成為服務(wù)性的　組織，其實(shí)質(zhì)是剝離了公民自治組織的自治權(quán)?；鶎舆x舉中體現(xiàn)的公民權(quán)力并不強(qiáng)，其根源除了行政體制的慣性外，另一個(gè)重要因素就是社區(qū)內(nèi)缺乏多元的公民自組織基礎(chǔ)，實(shí)際上缺乏足夠的自治能力，所有的治理實(shí)務(wù)集中于村委會(huì)和居委會(huì)，不可避免自治組織行政化。事實(shí)上，自治社區(qū)內(nèi)的正式治理結(jié)構(gòu)一般是非常簡(jiǎn)單的，有一兩個(gè)選舉出來(lái)的專(zhuān)職或兼職人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府在社區(qū)的事務(wù)，其他大量的治理行為依靠的是各種各樣大小相聯(lián)的鄰里組織、非政府組織。在英國(guó)，全國(guó)政府以下都屬于平等自治體，相互沒(méi)有隸屬關(guān)系，郡、市的志愿部門(mén)委員會(huì)與地方政府一起，扮演重要的治理角色。美國(guó)十萬(wàn)人的一個(gè)鎮(zhèn)可能都沒(méi)有政府，完全由私人經(jīng)營(yíng)、協(xié)會(huì)自治管理。中國(guó)的社區(qū)內(nèi)由于尚未建立起具有公共責(zé)任的政府、具有自治權(quán)的自治組織、多元志愿機(jī)制的非政府組織之間恰當(dāng)?shù)慕巧P(guān)系，使得公民在基層選舉中的參與，權(quán)力關(guān)系是錯(cuò)位的。　　第二，在人民代表制度的參與中，存在兩方面的薄弱。一方面是選舉權(quán)，與上述情況類(lèi)似，由于公民缺乏行政或單位體制外的組織化參與途徑，難以出現(xiàn)參選過(guò)程，形成人大代表的選任與行政職務(wù)和體制內(nèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)高度重合，使得人大代表成為政治榮譽(yù)和行政體制的一部分；另一方面是在代表權(quán)的行使過(guò)程中，由于公民與代表之間缺乏有力的表達(dá)和溝通途徑，同時(shí)代表內(nèi)部也缺乏體制紐帶之外的自我組織，均影響了代表代言公民和公共利益的責(zé)任履行，使人大代表的參與呈現(xiàn)出權(quán)力性特征。近年出現(xiàn)的新趨勢(shì)也從兩個(gè)方面體現(xiàn)了公民權(quán)力的生長(zhǎng)。其一是越來(lái)越多的公民作為獨(dú)立候選人積極地參選人大代表，不過(guò)由于競(jìng)選活動(dòng)受到限制，缺少足夠的組織化途徑支持，他們的參與多表現(xiàn)為個(gè)體行為，呈現(xiàn)“單個(gè)開(kāi)花”的現(xiàn)象，并且成功率非常低。其二是公民意識(shí)到需要通過(guò)人大代表的途徑表達(dá)訴求、解決問(wèn)題。同樣，對(duì)于個(gè)人行為，其公民權(quán)力意義很容易被忽略或者被體制同化；部分非政府組織開(kāi)始積極通過(guò)人大代表進(jìn)行政策影響，不過(guò)非政府組織和人大代表雙方的代言能力都比較弱，并未形成一種制度化的對(duì)話途徑?？梢?jiàn)，公民在選舉和人大代表中的參與權(quán)力已經(jīng)有所生長(zhǎng)，但多具有個(gè)人性的特征，一個(gè)常被參與者自詡的詞匯反映了當(dāng)前中國(guó)公民政治參與的狀況，即“NGP”：非政府個(gè)人（Non-Governmental Person）。它說(shuō)明公民自組織途徑參與的不足?！　〔贿^(guò)自1990年代以來(lái)，有一類(lèi)新興的非政府組織——民間思想庫(kù)，它們?cè)诠竦恼螀⑴c中起到促進(jìn)作用。思想庫(kù)是獨(dú)立的公共政策研究機(jī)構(gòu)，它們獨(dú)立于政府、企業(yè)、政黨、利益集團(tuán)，乃至大學(xué)，從而可以有更中立的公共利益取向。思想庫(kù)在兩個(gè)方面促進(jìn)了公民權(quán)力的增長(zhǎng)：第一個(gè)方面是對(duì)重大政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的專(zhuān)家研究為公民參與架起了橋梁。思想庫(kù)與古代“謀士”最大的不同在于它是獨(dú)立的社會(huì)組織，從而更可能取向于公共利益，思想庫(kù)的本質(zhì)就是專(zhuān)家參與公共政策，從而是公共決策民主化、科學(xué)化的體現(xiàn)；同時(shí)，通過(guò)專(zhuān)家的獨(dú)立研究和公開(kāi)研討，有利于公共議題的公眾參與和民主決策，它也是公共決策公開(kāi)化的體現(xiàn)。例如，天則經(jīng)濟(jì)研究所，海南（中國(guó)）改革發(fā)展研究院，深圳綜合開(kāi)發(fā)研究院等，通過(guò)匯集專(zhuān)家進(jìn)行獨(dú)立研究、承接政府委托研究、不同層次的研討等，促進(jìn)了重大經(jīng)濟(jì)、政治等問(wèn)題的公共決策機(jī)制。思想庫(kù)的另一個(gè)方面作用是直接參與基層民主發(fā)展的程序設(shè)計(jì)、公民教育等實(shí)踐，促進(jìn)公民權(quán)力在政治體制中的實(shí)現(xiàn)。例如，安徽省江淮鄉(xiāng)村建設(shè)研究院在村委會(huì)選舉中開(kāi)發(fā)的組合競(jìng)選模式，有效防止地方宗族勢(shì)力、集體腐敗等問(wèn)題，促進(jìn)公正競(jìng)選，已經(jīng)在安徽省內(nèi)被廣泛采用；北京新民教育中心與相關(guān)政府部門(mén)合作，在東城區(qū)九道灣社區(qū)進(jìn)行的差額直選試點(diǎn)，充分發(fā)揮思想庫(kù)在公民教育、民主程序設(shè)計(jì)等方面的作用，可以被看作是一次民主試驗(yàn)；世界與中國(guó)研究所在浙江溫嶺市“民主懇談”的地方創(chuàng)新基礎(chǔ)上，協(xié)助推進(jìn)人民代表大會(huì)對(duì)公共預(yù)算的決策和監(jiān)督體制改革，構(gòu)建參與式民主的制度化模式，已經(jīng)探索出越來(lái)越成熟的經(jīng)驗(yàn)?！　≈袊?guó)民間思想庫(kù)的深度參與和積極角色，普遍取決于兩個(gè)前提或者說(shuō)存在兩個(gè)制約：第一，依賴(lài)于個(gè)人的體制內(nèi)信任資源，組織自身存在法律地位困境。絕大多數(shù)民間思想庫(kù)沒(méi)有一個(gè)合法而適當(dāng)?shù)姆缮矸?，其產(chǎn)生和作用可以找到諸多與體制相關(guān)聯(lián)的因素，并且個(gè)人依賴(lài)性明顯，甚至可以將一個(gè)人名與該思想庫(kù)對(duì)應(yīng)指稱(chēng)。近年隨著思想庫(kù)的增多，它的多樣性也擴(kuò)展，不過(guò)不能獲得基本“體制內(nèi)認(rèn)同”的人和思想庫(kù)，其作用范圍和力度都受到局限。2005年以來(lái)正在推進(jìn)的一個(gè)改革是，所有以“研究所”、“研究院”等命名的社科研究機(jī)構(gòu)，不允許再在工商部門(mén)登記注冊(cè)，全部屬地化管理，由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)科學(xué)屆聯(lián)合會(huì)作為業(yè)務(wù)主管單位，歸屬民政部門(mén)管理，從而加強(qiáng)了對(duì)思想庫(kù)的管控。第二，思想庫(kù)的作用發(fā)揮，主要依賴(lài)與體制內(nèi)自上而下變革激勵(lì)的結(jié)合，尚難成為一種獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)力量。成熟的思想庫(kù)主要應(yīng)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)研究的作用，站在公共的視角進(jìn)行研究，提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)。中國(guó)目前思想庫(kù)的專(zhuān)業(yè)性大多不強(qiáng)，定位多重。有統(tǒng)計(jì)顯示，其中智慧型占30％，文秘型占20％，兼顧型占50％。具有一定影響的思想庫(kù)，則多具有較強(qiáng)的實(shí)踐性，與某一層次的改革創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合，對(duì)其做出支持和推進(jìn)。地方政府創(chuàng)新和民間創(chuàng)新相結(jié)合，也是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)特色?！　】傮w上，在基層選舉和人民代表制度之中，公民自組織不足，參與所體現(xiàn)的公民權(quán)力較弱；民間思想庫(kù)推動(dòng)了公民權(quán)力的生長(zhǎng)，但其獨(dú)立地位和參與能力之間也具有一定的困境。公民的結(jié)構(gòu)性參與還有待更多的制度變革?！　?.決策性參與：非政府組織倡導(dǎo)的空間　　對(duì)公共決策者和法律政策的影響，包括立法參與和公共政策參與，是經(jīng)典公民參與的基本方式。其中，倡導(dǎo)性非政府組織是公民與決策者對(duì)話的一個(gè)重要途徑。所謂倡導(dǎo)，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過(guò)程；以倡導(dǎo)行為為主的組織，也稱(chēng)為倡導(dǎo)性非政府組織。如果對(duì)于非政府組織按照功能區(qū)分，最基本就分為服務(wù)和倡導(dǎo)兩大類(lèi)。非政府組織的倡導(dǎo)功能被視為其重要作用之一，它為公民有序參與公共決策、督促和改善政府行為提供了組織化的途徑。　　中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)展起來(lái)的非政府組織，一直以服務(wù)型為主導(dǎo)，甚至在中文語(yǔ)境中沒(méi)有與西方非政府組織“倡導(dǎo)”行為相對(duì)應(yīng)的概念。近十多年隨著國(guó)際交流和環(huán)保等非政府組織的活躍，倡導(dǎo)開(kāi)始部分走入了人們的視野。在中國(guó)，公民通過(guò)非政府組織的倡導(dǎo)進(jìn)行法律政策參與，具有三個(gè)特性。首先，倡導(dǎo)行為發(fā)生于特定的政策領(lǐng)域，尚未構(gòu)成一個(gè)普遍的參與渠道。環(huán)境保護(hù)是中國(guó)非政府組織倡導(dǎo)最活躍的領(lǐng)域。環(huán)保領(lǐng)域開(kāi)始的政策倡導(dǎo)具有很多特定條件。例如，它是針對(duì)政策層次而不是直接針對(duì)政府治理模式的倡導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)全球公共物品，其政策指向是超國(guó)家的，環(huán)境保護(hù)具有較廣泛而溫和的公眾參與性，環(huán)保領(lǐng)域的政策在此前不是一個(gè)重要的政策領(lǐng)域，敏感度低，環(huán)保非政府組織倡導(dǎo)的方向與政府環(huán)保部門(mén)的意向是一致的等等。在其他很多國(guó)際非政府組織倡導(dǎo)活躍的領(lǐng)域，如人權(quán)、反腐敗、和平、正義等，中國(guó)的非政府組織幾乎還不存在；在教育、扶貧等非政府組織活躍的領(lǐng)域里，其活動(dòng)也基本以服務(wù)為主，對(duì)政府政策的倡導(dǎo)并不明顯。

編輯推薦

　　公民參與是民主政治的核心問(wèn)題之一，無(wú)論對(duì)于政治國(guó)家，還是對(duì)于公民社會(huì)，公民參與都是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。其實(shí)，所有民主的價(jià)值和意義，只有通過(guò)公民參與才能真正實(shí)現(xiàn)。換言之，只有通過(guò)公民參與，民主政治才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有公民參與，就沒(méi)有民主政治?！　　峥善健　∫怨駲?quán)力看待公民參與，可以看到公民在政治制度、公共政策、自我治理等層面不同程度的參與，以及眾多不體現(xiàn)公民權(quán)力的假性參與。本書(shū)的六個(gè)案例，分別選取公共預(yù)算中的制度化參與、公共政策的倡導(dǎo)性參與、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的民間組織參與，以及城市社區(qū)參與式治理、農(nóng)民自組織參與農(nóng)村治理、外來(lái)工群體的參與式治理等方面的典型公民參與案例，對(duì)參與的核心機(jī)制、原則、問(wèn)題、效果、制度條件等做了分析。最后專(zhuān)門(mén)探討了媒體在公民參與中的角色，并翻譯了阿斯廷女士1969年發(fā)表的著名論文——《公民參與的階梯》?！　　Z西津

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