城市公用事業(yè)市場化中的政府責(zé)任

前言

　　城市公用事業(yè)屬于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)，也是典型的民生行業(yè)，與公眾社會(huì)生活聯(lián)系十分密切。近代以來，提高民眾生活水平一直是諸多仁人志士不懈追求的目標(biāo)。然而在中國社會(huì)曲折發(fā)展的歷程中，民生問題卻長期沒有得到足夠的重視。改革開放以來，民生問題得到了前所未有的關(guān)注和發(fā)展。特別是近些年來，我國的改革與發(fā)展進(jìn)程正是國家不斷重視民生、改善民生的過程，國家的政治發(fā)展積極而深刻地體現(xiàn)著對民生的關(guān)注。在中央政府的努力推動(dòng)下，民生這一關(guān)系到每個(gè)普通民眾生存、生活與發(fā)展的問題，日益成為國家政治生活中的頭等大事。這些年來，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀、以人為本、執(zhí)政為民、科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等執(zhí)政理念，逐漸成為政府重要的政治思維，并逐漸累積成為黨和國家發(fā)展的重要理論成果。在這種熱切的民生關(guān)懷背后，則是黨和政府對以人為本管理理念的高度認(rèn)同和接納。美國政治家基辛格曾概括中國的政治特點(diǎn)，他認(rèn)為相對于美國的“實(shí)用主義”而言，中國的是“理念主義”?；粮襁@里所要表達(dá)的意思是，中國政治管理領(lǐng)域重視理想的追求和觀念對管理行為的導(dǎo)引作用。確實(shí)，人們可以看到，近些年來民生理念在我國政治領(lǐng)域生成并很快進(jìn)入了主流意識(shí)形態(tài)，執(zhí)政黨的執(zhí)政方式和政府的施政舉措也隨之發(fā)生重大改變。親民的溫情、務(wù)實(shí)的作風(fēng)、具體細(xì)微的人性關(guān)懷正成為眾多領(lǐng)導(dǎo)者的標(biāo)志性風(fēng)格。一些領(lǐng)導(dǎo)人在各種場合強(qiáng)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以人為本，要關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，著力促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和解決民生問題，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。要以解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為重點(diǎn)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多地體現(xiàn)到改善民生中來，要真誠傾聽群眾呼聲，真實(shí)反映群眾愿望，真情關(guān)心群眾疾苦，多為群眾辦好事、辦實(shí)事。這樣，領(lǐng)導(dǎo)者就把務(wù)實(shí)管理與關(guān)切民生有機(jī)地融到了一體，執(zhí)政黨和政府將公眾放到了前所未有的重要地位。民生問題成為科學(xué)發(fā)展觀的著力點(diǎn)和衡量社會(huì)和諧的重要指標(biāo)。黨的十七大的召開，可以說是為民眾生活提供了豐富的內(nèi)涵。通過切實(shí)解決有關(guān)民生的迫切問題，可以讓社會(huì)大眾真正分享改革與發(fā)展的成果，邁向數(shù)千年未遇的幸福生活。黨的十七大報(bào)告更是號召全黨全社會(huì)要“開拓奮進(jìn)，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利、譜寫人民美好生活新篇章而努力奮斗”。執(zhí)政黨和政府對民生問題的密切關(guān)注，為作為民生重要組成部分的城市公用事業(yè)發(fā)展進(jìn)一步明確了方向、提供了動(dòng)力?！　「母镩_放以來，城市公用事業(yè)得到了較大的發(fā)展。在這一過程中，城市公用事業(yè)得益于市場化的拓展。市場化為城市公用事業(yè)尋找到了除政府之外的另一條發(fā)展之路。但是，毋庸諱言，我國城市公用事業(yè)從政府全能包攬到市場提供出現(xiàn)了政府放棄責(zé)任、市場過度逐利、公眾利益難以得到有效保障甚至受到傷害的情況。那么，如何在城市公用事業(yè)市場化進(jìn)程中處理好政府與市場的關(guān)系，明確政府的責(zé)任，維護(hù)和發(fā)展公共利益，顯然是一個(gè)值得研究的重要問題?！　”緯诩扔醒芯砍晒幕A(chǔ)上，運(yùn)用跨學(xué)科分析、比較分析、規(guī)范分析、實(shí)證分析、定性分析、定量分析、歷史分析等多種研究方法，主要對城市公用事業(yè)的歷史演進(jìn)、市場化中存在的政府責(zé)任問題及政府責(zé)任的明晰與規(guī)范化進(jìn)行較為全面、細(xì)致的探討。　　本書對城市公用事業(yè)市場化中政府責(zé)任這一問題的研究，其理論意義和實(shí)踐價(jià)值是明顯的。理論上，它試圖進(jìn)一步豐富和完善公共管理理論。在城市化進(jìn)程中，城市公用事業(yè)管理日益成為公共管理的重要內(nèi)容。在公共管理研究中，對城市公用事業(yè)的研究比較有限，即使作為公共管理的分支，城市管理學(xué)對城市公用事業(yè)的分析也顯得不足，因此在城市公用事業(yè)市場化迅猛發(fā)展的情勢下，諸多城市公用事業(yè)的發(fā)展由于缺乏有效的理論指導(dǎo)而陷入困境。本書解析了改革前由政府壟斷形成的政府單一責(zé)任下，城市公用事業(yè)的發(fā)展與困境及其原因；分析了政府責(zé)任調(diào)整過程中，城市公用事業(yè)市場化改革的興起與發(fā)展的動(dòng)因、取得的成效、存在的問題,以及這些問題與政府責(zé)任缺失的關(guān)系；探討了城市公用事業(yè)的基本特征、政府責(zé)任的一般理論、城市公用事業(yè)市場化中政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。分別借助于委托與代理理論對城市公用事業(yè)市場化中主體關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行理論闡釋，借助于交易與成本理論對城市公用事業(yè)市場化中利益交換進(jìn)行理論分析，借助于政府與市場理論對城市公用事業(yè)市場化中的公益保障與效率實(shí)現(xiàn)進(jìn)行理論剖析。本書還對西方政府推進(jìn)城市公用事業(yè)市場化改革進(jìn)程和特點(diǎn)及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒做了梳理和總結(jié)。這些分析充實(shí)和豐富了公共管理理論，也為城市管理理論的發(fā)展提供了力所能及的學(xué)術(shù)積淀。實(shí)踐上，本書認(rèn)為我國城市公用事業(yè)市場化中，強(qiáng)化政府責(zé)任的路徑選擇重點(diǎn)在于明晰城市公用事業(yè)市場化中公共利益的價(jià)值取向，科學(xué)推進(jìn)城市公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建城市公用事業(yè)市場化運(yùn)作的科學(xué)決策機(jī)制，完善城市公用事業(yè)的管制體制。本書還以南寧市公共交通為例對城市公用事業(yè)市場化中政府責(zé)任構(gòu)建進(jìn)行了實(shí)證研究，分析了汽車化時(shí)代城市公共交通的困惑，南寧市公共交通發(fā)展的基本狀況、問題和困難，公交市場化存在的風(fēng)險(xiǎn)，以及南寧市政府在公共交通發(fā)展中的責(zé)任。這些對于完善城市公用事業(yè)市場化政策，推動(dòng)城市公用事業(yè)市場化科學(xué)發(fā)展具有一定的參考價(jià)值?！　‘?dāng)然，城市公用事業(yè)市場化中的政府責(zé)任問題是一個(gè)內(nèi)涵相當(dāng)豐富的理論與實(shí)踐問題，涉及的學(xué)科領(lǐng)域非常廣泛，要對這一問題進(jìn)行全面、深刻的探討，不是一件容易的事情，因此本書不可避免地存在一些疏漏和偏頗之處，對于存在的問題，作者真誠希望諸位同行和學(xué)者專家提出寶貴意見，以便在今后的研究工作中作進(jìn)一步的思考與完善。

內(nèi)容概要

近年來，城市公用事業(yè)市場化已成為我國城市公用事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢。城市公用事業(yè)市場化改革促進(jìn)了城市的發(fā)展，但同時(shí)由于市場自身的局限性和政府管理與服務(wù)中存在著種種問題，市場化推進(jìn)中出現(xiàn)了扭曲、過度、偏差等不良現(xiàn)象，影響到公用事業(yè)的發(fā)展。城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的提供應(yīng)該是多元化的，城市公用產(chǎn)品和服務(wù)可以借助民營企業(yè)來提供，政府與民營企業(yè)合作也是提供公用產(chǎn)品和服務(wù)的重要形式。城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的提供渠道可以適當(dāng)選擇，提供的責(zé)任也可以是多層次的。但是城市公用產(chǎn)品和服務(wù)無論由哪個(gè)方面提供，都帶有公共性的特質(zhì)，政府要對其提供的效能和質(zhì)量擔(dān)負(fù)最后的責(zé)任。新中國成立后相當(dāng)長一段時(shí)期里，我國形成了政府單獨(dú)承擔(dān)城市公用事業(yè)責(zé)任的機(jī)制，這種機(jī)制的形成有其特定的歷史背景，取得了一定的成就，但政府的壟斷性也使得公用事業(yè)發(fā)展最終陷入困局。改革開放以來，隨著市場化和城市化的快速發(fā)展，城市公用事業(yè)的原有供給機(jī)制顯得更加捉襟見肘，同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也為城市公用事業(yè)走多元化的市場發(fā)展之路提供了條件。在政府的失去下，城市公用事業(yè)市場化得到了興起和發(fā)展，為我國城市公用事業(yè)注入了動(dòng)力與活力。但是，在這一過程中，卻出現(xiàn)了政府責(zé)任缺失的現(xiàn)象，也由此引發(fā)了一系列城市公用事業(yè)發(fā)展問題。在城市公用事業(yè)市場化過程中，構(gòu)建政府的責(zé)任是必要的。政府需要充分承擔(dān)起公共管理的責(zé)任明晰城市公用事業(yè)市場化中公共利益的價(jià)值取向，科學(xué)推進(jìn)公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建城市公用事業(yè)市場化運(yùn)作的科學(xué)決策機(jī)制，城市公用事業(yè)的管制體制。政府公共管理責(zé)任的充分承擔(dān)，可以為城市公用事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展提供有效的制度保障。本書在最后以南寧市公共交通為例，對城市公用事業(yè)市場化中的政府責(zé)任進(jìn)行了實(shí)證分析。

作者簡介

李珍剛，1964年生。2000～2003年就讀于中山大學(xué)行政管理專業(yè)，獲管理學(xué)博士學(xué)位，2005～2007年在復(fù)旦大學(xué)從事公共管理博士后研究?，F(xiàn)為文本民族大學(xué)管理學(xué)院院長、教授，公共管理學(xué)科帶頭人，行政管理專業(yè)和社會(huì)保障專業(yè)碩士生導(dǎo)師，教育部高等學(xué)校高職高專公共管理類專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員。主持和參與各種課題10余項(xiàng)，出版專著《當(dāng)代中國政府與非營利組織互動(dòng)關(guān)系研究》1部，參編其他著作4部，發(fā)表論文40余篇，有多項(xiàng)成果獲得省級獎(jiǎng)勵(lì)。研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c實(shí)踐、城市公共管理及社會(huì)保障理論與政策。

書籍目錄

1　導(dǎo)言　1.1　選題的緣由　1.2　國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀　1.3　研究的基本內(nèi)容及目標(biāo)　1.4　相關(guān)概念辨析　1.5　研究方法和路徑　1.6　研究的資料來源2　政府壟斷：改革前政府單一責(zé)任下城市公用事業(yè)的發(fā)展與困境　2.1　新中國成立后城市公用事業(yè)政府單一管理責(zé)任機(jī)制的形成　2.2　政府單一責(zé)任下城市公用事業(yè)的發(fā)展及對社會(huì)的貢獻(xiàn)　2.3　政府單一責(zé)任下城市公用事業(yè)發(fā)展的困局　2.4　政府單一責(zé)任下城市公用事業(yè)艱難發(fā)展的原因解析3　政府責(zé)任調(diào)整：城市公用事業(yè)市場化改革的興起與發(fā)展　3.1　政府責(zé)任的變化與我國城市公用事業(yè)市場化改革的興起　3.2　政府責(zé)任調(diào)整下的城市公用事業(yè)市場化改革　3.3　城市公用事業(yè)市場化的動(dòng)因　3.4　改革開放以來城市公用事業(yè)取得的成效　3.5　目前我國城市公用事業(yè)市場化發(fā)展中存在的問題　3.6　政府責(zé)任缺失：城市公用事業(yè)市場化問題的根由4　城市公用事業(yè)市場化與政府責(zé)任承擔(dān)的理論解讀　4.1　城市公用事業(yè)的基本特征　4.2　政府責(zé)任的一般理論　4.3　城市公用事業(yè)市場化中政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任　4.4　委托與代理：城市公用事業(yè)市場化中主體關(guān)系結(jié)構(gòu)的理論闡釋　　4.5　交易與成本：城市公用事業(yè)市場化中利益互換的理論分析　4.6　政府與市場：城市公用事業(yè)市場化中的公平保障與效率實(shí)現(xiàn)的理論剖析5　經(jīng)驗(yàn)借鑒：西方城市公用事業(yè)市場化改革中的政府責(zé)任　　5.1　西方城市公用事業(yè)市場化改革：重壓下政府責(zé)任的發(fā)展之路　　……6　城市公用事業(yè)市場化中強(qiáng)化政府責(zé)任的路徑選擇7　城市公用事業(yè)市場化中政府責(zé)任機(jī)制構(gòu)建的實(shí)證分析：以南寧市公共交通為例結(jié)束語參考文獻(xiàn)后記

章節(jié)摘錄

　　蘇聯(lián)建立后，基于應(yīng)對國內(nèi)外嚴(yán)峻環(huán)境的需要和改變落后面貌的渴望，走上了一條快速工業(yè)化的路子。這種快速工業(yè)化的道路，帶來了城市人口的快速增加和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。到20世紀(jì)80年代初，蘇聯(lián)已有大小城市1203個(gè)，城市人口占全國總?cè)丝诘?3％，比1917年增加了4倍多。截至1981年1月1日，蘇聯(lián)共有48個(gè)城市人口超過50萬，其中21個(gè)超過100萬。蘇聯(lián)全國約有3／4的固定基金集中在城市，城市經(jīng)濟(jì)的主體是工業(yè)。①但是，城市如何管理好工業(yè)，是蘇聯(lián)長期沒有解決好的一個(gè)問題。　　長期以來，蘇聯(lián)傳統(tǒng)的城市管理方法在促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)，也存在著諸多問題。蘇聯(lián)沒有把城市境內(nèi)所轄工業(yè)企業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立的完整體系加以規(guī)劃和管理，他們的傳統(tǒng)做法是以部門管理為主，實(shí)行按部門分割的多部門、多層次的行政管理體制。在中心城市中，按部門原則建立起來的各工業(yè)部及其分支單位是管理工業(yè)企業(yè)的主體。這種以部門為主的管理體制有許多缺點(diǎn)和矛盾，這些缺點(diǎn)和矛盾也制約了城市公用事業(yè)的發(fā)展。有學(xué)者分析認(rèn)為，蘇聯(lián)以部門為主體的管理體制的缺點(diǎn)和矛盾概括起來有多個(gè)方面。②　　(1)多頭多部門領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重破壞了城市經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，割斷了城市與外地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系　　中央各部和主管部門爭相在大城市辦工業(yè)，例如，基輔市的工業(yè)企業(yè)分別屬于87個(gè)部和主管部門領(lǐng)導(dǎo)，列寧格勒市的工業(yè)企業(yè)分別屬于150個(gè)部和主管部門領(lǐng)導(dǎo)，莫斯科市的工業(yè)也屬于上百個(gè)部和主管部門管。

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