社會政策評論（第二輯）

內(nèi)容概要

本輯的論文多集中于中日韓三國社會政策的歷史及現(xiàn)狀的探討，主題涉及“韓國盧武鉉政府的社會政策”“日本資源型地區(qū)低保的歷史與現(xiàn)狀”“中日韓三國的福利范式的比較”以及“東亞綜合農(nóng)協(xié)模式與中國農(nóng)村的合作組織”，等等。 　　本輯聚焦了農(nóng)協(xié)的歷史與現(xiàn)狀，既有日韓的農(nóng)協(xié)的發(fā)展歷史及現(xiàn)狀的研究，也有我國解放前農(nóng)會發(fā)展的基本經(jīng)驗的介紹。因此，本輯的內(nèi)容對于了解日韓的社會政策的歷史及現(xiàn)狀、對于了解農(nóng)會在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中所發(fā)揮的作用的歷史與現(xiàn)狀有一個較為深入透徹的了解；同時，這一主題對于黨中央提出的新農(nóng)村建設(shè)也會有一定的參考。

書籍目錄

特稿　韓國盧武鉉政府的社會政策理論研究和國際比較　日本資源型地區(qū)低保的過去、現(xiàn)在和未來——以九州地區(qū)為例　社會政策學(xué)科發(fā)展的國際經(jīng)驗及其對于中國的啟示　國家力量、社會結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)——中國、日本和韓國福利范式的理論探索與比較分析　日本農(nóng)協(xié)考察報告　日本農(nóng)協(xié)社會福利事業(yè)的建立與發(fā)展研究報告　韓國農(nóng)協(xié)經(jīng)驗及其對中國的啟示　臺灣農(nóng)會的社會資本形成與政策績效　民生主義的合作計劃——論薛仙舟《全國合作化方案》　回憶抗日戰(zhàn)爭時期的延安南區(qū)合作社 　社區(qū)發(fā)展與社區(qū)合作 　我國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的現(xiàn)狀與面臨的問題

章節(jié)摘錄

　　韓國盧武鉉政府的社會政策　　韓國前總統(tǒng)秘書室社會政策首席秘書長 金容益　　高春蘭 譯　　一　緒論　　對20世紀韓國所取得的成就人們往往稱之為“漢江奇跡”，從1950年代初開始，在短短的50年內(nèi)，韓國在戰(zhàn)爭廢墟和冷戰(zhàn)體制下取得了輝煌的成就，成為諸多以經(jīng)濟發(fā)展為目標的國家的研究對象。十年前，即1990年代中期，人們還普遍認為經(jīng)濟增長是市民過上幸福生活的唯一選擇。Taylor-Gooby認為古典福利國家一般應(yīng)具備以下條件，即經(jīng)濟的高度發(fā)展、以現(xiàn)代化勞動市場為基礎(chǔ)的低失業(yè)率、相對穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)等（Taylor—Gooby，2004）。隨著經(jīng)濟的高速增長，韓國認為Taylor—Gooby所說的古典福利國家的條件已經(jīng)具備，因而也希望像其他發(fā)達國家一樣成為福利國家。　　但是除了經(jīng)濟發(fā)展之外，實現(xiàn)福利國家的另一個重要因素即社會政策長期以來在韓國并沒有得到重視。可以代表社會福利的社會政策僅僅停留在臨時應(yīng)急狀態(tài)之中，應(yīng)對產(chǎn)業(yè)化所帶來的諸如失業(yè)、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害、年老、疾病等所謂的舊風(fēng)險（old social risks）而實施社會保險的時問不過是10～20年。到目前為止，只有養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、傷害保險、健康保險等制度得以實施并有財政支持?！　】梢哉f，韓國目前的社會政策體系尚未形成成熟的社會安全網(wǎng)，但是現(xiàn)在卻要面對西方福利國家經(jīng)過100多年發(fā)展以后才出現(xiàn)的新社會風(fēng)險（new social risks）。這是用過去傳統(tǒng)福利國家的模式和制度難以應(yīng)付的新的社會風(fēng)險。這樣一些西方發(fā)達國家已經(jīng)經(jīng)歷過的新社會風(fēng)險，如北美國家社會不平等和貧困的加劇、歐洲國家失業(yè)率和福利費用的急劇增長等（Esping—Anderson，1996）。韓國雖然創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展奇跡，但目前進入低增長時期，而當(dāng)今發(fā)生在西方社會的諸如老齡人口增加、勞動力不足、貧困、失業(yè)、兩極分化等新社會風(fēng)險在韓國也不斷出現(xiàn)。此外，西方福利國家所經(jīng)歷的由福利費用增加而引發(fā)的福利國家改革論在福利制度尚不成熟的韓國也被提及，因而增長優(yōu)先還是分配優(yōu)先的爭論接連不斷。從以上分析可以看出，放棄增長神話的盲目信念，謀求持續(xù)增長的新的方法乃是韓國社會政策所要解決的課題?！　∶鎸n國所面臨的社會政策困境，從2003年5月開始執(zhí)政的參與政府（指盧武鉉政府，以下同，譯者注），承擔(dān)著改革和發(fā)展社會政策的歷史使命，特別是要對社會政策進行系統(tǒng)規(guī)劃和確立目標，同時要克服1997年以來金融危機所帶來的困難，樹立并實踐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?！　【C合考慮這種狀況，介紹在過去5年中參與政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長和福利發(fā)展這兩個目標而設(shè)計的國家發(fā)展規(guī)劃和為實現(xiàn)這一藍圖而實施的戰(zhàn)略，對試圖實現(xiàn)經(jīng)濟增長和福利發(fā)展的國家來說是一個很好的例子?！　∫虼?，本文首先說明韓國所面臨的經(jīng)濟及社會政策環(huán)境的變化和挑戰(zhàn)，這是上面所說的產(chǎn)生新社會危險的內(nèi)外環(huán)境變化，也是韓國所面臨的新的風(fēng)險。然后介紹為應(yīng)對這種政策環(huán)境變化，促進經(jīng)濟發(fā)展而設(shè)計的面向2030年的國家遠景規(guī)劃（Vision 2030）。這是包含經(jīng)濟政策和社會政策兩個方面的國家發(fā)展戰(zhàn)略。在此著重闡述參與政府提出的社會投資戰(zhàn)略的意義和這個戰(zhàn)略所指向的人力資本和社會資本的重要性，以及經(jīng)濟政策和社會政策互相支持、共同發(fā)展的戰(zhàn)略。最后介紹根據(jù)國家發(fā)展前景和戰(zhàn)略，參與政府在過去5年內(nèi)所推行的社會政策的相關(guān)內(nèi)容及其成就?！　≡诮?jīng)濟增長和社會整合同時并舉的情況下，韓國社會政策選擇及其今后發(fā)展方向，對謀求新的社會政策方案的研究者和立法者來說具有重要的借鑒意義?！　《№n國所面臨的新的社會政策環(huán)境　　1.世界化和知識資本的增長　　眾所周知，目前不僅是韓國，世界上所有國家都處于世界化浪潮之中。世界化是在資本主義市場經(jīng)濟條件下，以自由競爭和自由貿(mào)易為基礎(chǔ)，把世界整合成單一市場和交易場所的過程（宋浩根等，2001）。如果一個國家的經(jīng)濟超越自身經(jīng)濟政治體系，同國內(nèi)外因素相互聯(lián)系、相互作用，那么世界化不僅對這個國家的經(jīng)濟領(lǐng)域，而且對政治、社會等所有領(lǐng)域都會產(chǎn)生強烈的影響。在世界化的潮流中像IBRD、IMF等國際組織通過金融資本把全球整合為一個市場，同時巨大的跨國公司順著這種市場和資本的流向，超越一國，在世界市場中把世界捆綁成一個地球村。　　另外，信息技術(shù)革命（Information Technology Revolution）成為促進世界化的動力。在20世紀末，以冷戰(zhàn)的終結(jié)和資本主義市場的繁榮為前提，以計算機和網(wǎng)絡(luò)的普及為手段，世界化成功地把地球變?yōu)閱我皇袌觥Ｏ衩擁\之馬的資本（unfettered capital）超越時空，使國家問的金融交易和金融往來成為可能，而世界市場又把進入這一領(lǐng)域的企業(yè)引向無限的競爭之中。尤其是信息技術(shù)革命加速了意在競爭中占據(jù)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)部門的技術(shù)開發(fā)。企業(yè)的技術(shù)競爭和研發(fā)（R&D）領(lǐng)域的投資成為企業(yè)在市場中求得生存的唯一條件。這種信息技術(shù)革命把各國的產(chǎn)業(yè)體系從制造業(yè)中心向高科技中心轉(zhuǎn)移，與之相伴隨的是要求培養(yǎng)與此相適應(yīng)的具有高新技術(shù)和創(chuàng)新能力的人才。世界化之前強調(diào)土地、勞動等物質(zhì)資本，而現(xiàn)在已經(jīng)到了重視知識資本的時代?！　∮墒澜缁托畔⒓夹g(shù)革命引發(fā)的重大變化，我們在勞動力市場的變化中可見一斑。一方面，在資本的自由流動和世界市場的影響下，企業(yè)為了應(yīng)對市場的變化，在雇用問題上對勞動力市場采取彈性化（柔性化）戰(zhàn)略，即縮減正規(guī)崗位雇用比率，擴大非正規(guī)性工作崗位。另一方面，由于技術(shù)和信息決定企業(yè)的成敗，因而企業(yè)把主要精力放在以知識資本為基礎(chǔ)的高附加值產(chǎn)品開發(fā)上，勞動密集型產(chǎn)業(yè)漸漸衰退。這種現(xiàn)象使得需要有競爭力的人力資本的工作崗位不斷增多，而非技術(shù)工種逐漸減少。勞動力市場的變化在社會政策上要求既要注重保障基本收入的工作崗位，也要開發(fā)具有競爭力的人力資本崗位，并以此為依據(jù)制定和實施新的社會政策?！　≡谑澜缁某绷髦?，韓國不斷增強國家競爭力，在世界市場上確立其地位。1977年韓國人均國民收入不到1000美元，僅過8年的1985年人均國民收入增加10倍多，達到11432美元。1996年韓國加入OECD，進入先進國家的行列，2006年人均國民收入達到18356美元，2007年預(yù)計超過2萬美元。特別是韓國貿(mào)易規(guī)模處于世界第12位，進出口貿(mào)易規(guī)模不斷擴大，同時與智利（2002年）、東盟（ASEAN，2006年）、新加坡（2004年）、美國（2007年）簽訂自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），現(xiàn)在正與歐盟（EU）進行談判?！　〉琼n國的世界化進程并非都是順利的。僅僅在10年前，由于金融危機，外匯儲備見底，不得不向IMF申請金融救濟，韓國經(jīng)濟進入受IMF管制時期。金融危機之前韓國人均國民收入上升到12000美元，但1998年下降到7000美元，所有企業(yè)都按照IMF的要求通過勞動彈性戰(zhàn)略強化企業(yè)競爭力。由于勞動彈性戰(zhàn)略的實施，許多工人失業(yè)。此時在韓國能夠解決因經(jīng)濟危機沖擊而發(fā)生的失業(yè)、貧困等社會危險的社會安全網(wǎng)尚未健全，而經(jīng)濟危機暴露出問題的嚴重性，使國家認識到社會政策的重要性，因而經(jīng)濟危機成了韓國加大社會投入，構(gòu)建社會安全網(wǎng)，發(fā)展社會政策的良機?！　‖F(xiàn)在韓國已經(jīng)克服了金融危機，經(jīng)濟正在穩(wěn)步增長。但是由世界化的余波而引發(fā)的收入不平等、產(chǎn)業(yè)間和企業(yè)間的兩極分化等問題尚未得到解決，特別是非正規(guī)職業(yè)的增加，降低了人們的生活水平，成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的最大因素，因而在韓國有必要更加集中社會政策性投資。但是另一方面也有反面呼聲，即認為日益增長的社會支出阻礙經(jīng)濟增長。因國家特性、政治體制不同，世界化對福利國家的影響可能會有所不同（Gilbert，2002），但在韓國，世界化的加速和福利需求的膨脹，引發(fā)的卻是增長優(yōu)先還是分配優(yōu)先的爭論，這個爭論同進步還是保守的理念沖突一起成為繼續(xù)討論的話題。　　2.低出生率和老齡化的加深　　如果說世界化是全世界共同面對的環(huán)境之一，那么韓國的低出生率與老齡化的趨勢是決定韓國社會政策、經(jīng)濟政策未來走向的獨特變數(shù)。當(dāng)然低出生率和老齡化不僅僅是韓國面臨的問題，但韓國的低出生率和老齡化速度在世界各國都是罕見的，由此引發(fā)的社會問題也是非常嚴峻的。　　據(jù)統(tǒng)計廳《人口動態(tài)統(tǒng)計年鑒》記載，韓國的合計出生率（一位女性一生可生育子女的平均數(shù)，譯者注）1970年代為4.53人，1990年代為1.60人，到2005年只有1.08。這個數(shù)字比美國（2.04）、英國（1.74）、德國（1.37）、日本（1.29）（2004）及OECD平均l.6還要低，幾乎達到世界最低點。不僅如此，老齡化速度也是異常快。2000年韓國老年人口比例已經(jīng)超過全國人口的7％，進入“老齡化社會”，2018年將超過14％，要進入“老齡社會”。這樣的老齡化速度比世界上老年人口最多的日本還要快。日本的老齡人口由7％達到14％用了24年時間，而韓國預(yù)期比日本要少6年，只需要18年的時間。低出生率和老齡化問題意味著減少國家發(fā)展動力的人力資源，而且具有生產(chǎn)能力的人口急劇減少。如果韓國的低出生率和老齡化速度持續(xù)維持下去，那么到2020年韓國人口將有4995萬，達到最高峰，以此為轉(zhuǎn)折點以后便逐漸減少。如圖1所示，勞動人口預(yù)計在2016年為轉(zhuǎn)折點，此后迅速減少。2007年65歲以上的人口約有9％，但到2050年，65歲以上老年人口占全體人口的38.2％。現(xiàn)在勞動人口占71.7％，到2050年約占人口總數(shù)的53％?！　№n國老齡化速度如此之快的原因是什么呢？一方面在于經(jīng)濟增長而引起的生活水平的提高、醫(yī)學(xué)技術(shù)的發(fā)展而導(dǎo)致人的壽命延長；另一方面在于第二次世界大戰(zhàn)和韓國戰(zhàn)爭（1950～1953年在朝鮮半島發(fā)生的戰(zhàn)爭，譯者注）以后出現(xiàn)的人口高峰期（baby boom）以及20世紀六七十年代國家的人口政策。在各國人口結(jié)構(gòu)中直接或間接受“二戰(zhàn)”后人口高峰期的影響是共同現(xiàn)象，但是在韓國，戰(zhàn)后（包括韓國戰(zhàn)爭）出生的人口規(guī)模比哪個國家都要大。在韓國，人口出生率的高漲持續(xù)了20年，到1970年因國家人口政策的調(diào)整而降低。如前所述，合計出生率1970年為4.35，此后逐年下降?，F(xiàn)在1950年代出生的人大都是四五十歲，他們歷經(jīng)韓國經(jīng)濟發(fā)展的20世紀八九十年代，為經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的貢獻，到2020年他們大都進入老齡人口的行列。如圖2，韓國未來人口發(fā)展趨勢中顯示，老齡人口不斷增加，而低齡人口逐漸減少。由此韓國的人口模型是由三角形、壇罐形向水瓶形發(fā)生變化，到2050年可能成為倒金字塔形模型?！　〉统錾屎屠淆g化現(xiàn)狀使韓國勞動力人口急劇下降，對韓國社會的發(fā)展造成極大影響。特別是2020年以后，戰(zhàn)后出生的人口開始進入老齡期，這一時期也是韓國為應(yīng)對老齡化而構(gòu)筑“馬其諾防線”時期。為了克服這些困難，韓國政府雖然做了堅持不懈的努力，但還是需要通過更加積極、更加集中的社會政策來解決這些問題。尤其是在老齡人口的社會安全網(wǎng)尚未成熟的情況下，下一代的撫養(yǎng)負擔(dān)更加艱巨，社會政策的作用顯得更加重要?！　?.兩極分化（Polarization）　　韓國社會面臨的另一個重要的政策環(huán)境是兩極分化的加劇。1990年代以后，韓國受到了世界化和新自由主義勞動力市場彈性化戰(zhàn)略的影響，同時又經(jīng)歷了1997年東南亞金融危機。在這個過程中韓國的內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、收入、消費等方面都出現(xiàn)了兩極化的現(xiàn)象。雖然出口一直保持旺盛的勢頭，但內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)停滯，二者之間的差距急劇擴大。資本投資集中在技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，諸如IT產(chǎn)業(yè)成長迅速，勞動密集型企業(yè)成為夕陽產(chǎn)業(yè)，特別是創(chuàng)造大量勞動崗位的制造業(yè)逐漸衰退，服務(wù)業(yè)不斷成長。不僅在產(chǎn)業(yè)之間兩極分化嚴重，而且在企業(yè)之間這種分化也日益加深，大企業(yè)每年更新創(chuàng)利紀錄，但中小企業(yè)經(jīng)營艱難，破產(chǎn)企業(yè)日益增多?！　Υ齼蓸O分化問題，社會政策更加關(guān)注貧富差距的深化，即收入的兩極化。1997年金融危機以后，韓國的收入不平等現(xiàn)象更加嚴重，這通過基尼系數(shù)、收入五分位分布、相對貧困率上升的趨勢可見一斑。詳見表1、表2?！　№n國收入兩極化是產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域兩極化和勞動力市場兩極化所致。圖3中顯示世界化、信息化及產(chǎn)業(yè)的兩極化最終對勞動力市場產(chǎn)生的影響，即IT或R&D產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使技術(shù)性職業(yè)工資上升，而勞動密集型產(chǎn)業(yè)的衰退使不需要技術(shù)的工作崗位不斷減少。特別是根據(jù)技術(shù)熟練或受教育程度不同而占據(jù)的不同崗位，其工資差異更加明顯。不僅如此，企業(yè)的勞動彈性化戰(zhàn)略加速了非技術(shù)工作崗位的非正規(guī)就業(yè)，使就業(yè)不穩(wěn)定和收入減少伴隨而生（金東春等，2000）。勞動崗位的兩極化最終導(dǎo)致市場收入的兩極化。市場收入的兩極化在資產(chǎn)形成的過程中同樣導(dǎo)致兩極化，甚至影響到構(gòu)成人力資本基本要素的教育與健康。其結(jié)果在勞動力市場中導(dǎo)致低競爭力和低收入的惡性循環(huán)?！　∈杖胧袌龅膬蓸O化或不平等引發(fā)的人力資本不平等現(xiàn)象暴露出政府政策介入和收人再分配的力度不足。一般來說，市場收入作為第一次分配，通過稅收來調(diào)整，二次分配是通過社會保障政策來進行再分配，以此來緩和不平等或者兩極分化的擴大（姜信旭等，2006）。但是韓國在過去數(shù)十年中雖然做了很多努力，但稅收和社會保障制度的調(diào)整比起先進國家來說，仍不能順利運轉(zhuǎn)，不能發(fā)揮有效的安全網(wǎng)的作用（姜永浩等，2006）?！　∵@種兩極化現(xiàn)象給韓國留下了急需解決的課題。這不是單靠社會政策所能解決的問題，需要尋求消除整個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的兩極化、擴大穩(wěn)定的工作崗位、培養(yǎng)優(yōu)秀人才的經(jīng)濟政策和社會政策同時并進的方案?！　≈鲝堅鲩L優(yōu)先的人們強調(diào)增長具有改善分配的效果（trickle down effect），是解決不平等和貧困的最佳方案。雖然在20世紀七八十年代，經(jīng)濟增長確實能夠消除貧困，提高低收入者的工資，解決不平等和貧困問題，但是那種效果在現(xiàn)階段很難再現(xiàn)。圖4顯示，1997年金融危機以前，下位20％階層的收入占有率隨著GDP的上升而上升的現(xiàn)象，在金融危機后并未出現(xiàn)，現(xiàn)在反而出現(xiàn)下降的趨勢。　　同時靠經(jīng)濟增長而創(chuàng)出工作崗位的效果也不是很明顯的。在圖5中可以看出，與1990年代相比，現(xiàn)在經(jīng)濟增長1％而出現(xiàn)的工作崗位的增加數(shù)逐年減少。同時制造業(yè)所能創(chuàng)出工作崗位的系數(shù)也大幅度降低。服務(wù)業(yè)也如此，已經(jīng)到了無雇傭而增長的時代?！　　?/pre>








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