中國(guó)退耕還林政策系統(tǒng)性評(píng)估研究

前言

　　退耕還林工程是黨中央、國(guó)務(wù)院從中華民族生存和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共進(jìn)而實(shí)施的一項(xiàng)重大生態(tài)工程；是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人著眼于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展全局，審時(shí)度勢(shì)，面向新世紀(jì)作出的重大戰(zhàn)略舉措。　　長(zhǎng)期以來(lái)，人們盲目毀林開(kāi)荒，造成水土流失，沙進(jìn)人退，致使生態(tài)環(huán)境惡化，災(zāi)害頻繁，付出了巨大代價(jià)。長(zhǎng)江、黃河上中游地區(qū)已成為世界上水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一，每年流入長(zhǎng)江、黃河的泥沙量多達(dá)20多億噸，其中2／3來(lái)自坡耕地。毀林開(kāi)荒，陡坡耕種，不斷加劇的水土流失，導(dǎo)致江河湖泊不斷淤積，使兩大流域中下游地區(qū)水患加劇，水資源短缺的矛盾日益突出，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生產(chǎn)生活造成了巨大危害。這些生態(tài)危害不僅使自然資源日益枯竭、物種不斷減少，而且還嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。　　退耕還林工程已經(jīng)實(shí)施了10年，工程實(shí)施以來(lái)進(jìn)展總體順利，取得了舉世矚目的成就，在我國(guó)生態(tài)建設(shè)史上寫(xiě)下了光輝燦爛的篇章。退耕還林工程所完成的造林任務(wù)，相當(dāng)于再造了一個(gè)東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)，是我國(guó)生態(tài)建設(shè)的一項(xiàng)重大成就，工程實(shí)施地區(qū)不僅有效防治了水土流失問(wèn)題，提高了水湖涵養(yǎng)能力，改善了江河源頭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)了這一地區(qū)的防澇、抗旱能力，提高了現(xiàn)有土地的生產(chǎn)力，而且也為平川和中下游地區(qū)提供了生態(tài)保障，促進(jìn)了平川和中下游地區(qū)工農(nóng)業(yè)取得更快的發(fā)展。國(guó)家通過(guò)執(zhí)行退耕還林補(bǔ)助等政策，改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，解決了重大民生問(wèn)題。同時(shí)，退耕還林政策的實(shí)施在一定程度上改變了農(nóng)民的傳統(tǒng)耕種習(xí)慣，調(diào)整了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了地方多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，退耕還林工程改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了新的資源與環(huán)境條件，推動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。退耕還林工程的實(shí)施，促進(jìn)了全國(guó)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！　⊥烁€林工程是我國(guó)乃至世界上投資最大、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程，對(duì)于這樣一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程進(jìn)行成就總結(jié)是十分必要的，但對(duì)這項(xiàng)工程未來(lái)延續(xù)下去的各項(xiàng)政策的完善和改進(jìn)進(jìn)行研究探索更為重要。

內(nèi)容概要

　　《中國(guó)退耕還林政策系統(tǒng)性評(píng)估研究》的研究以完整的退耕還林政策過(guò)程為對(duì)象，即以退耕還林政策的制定、執(zhí)行和效果為分析和評(píng)估的對(duì)象，嘗試借鑒公共政策學(xué)的分析框架，基于國(guó)家林業(yè)重點(diǎn)工程社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)，運(yùn)用多目標(biāo)分析方法，對(duì)我國(guó)退耕還林政策進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)估，建立退耕還林政策分析評(píng)估體系及具體評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估退耕還林政策的綜合效果，以促進(jìn)退耕還林工程的持續(xù)發(fā)展.為政府決策提供借鑒和參考。　　退耕還林工程是中國(guó)林草業(yè)生態(tài)建設(shè)史上涉及面最廣、規(guī)模最大、投入最多、政策性最強(qiáng)、與農(nóng)民關(guān)系最密切的生態(tài)工程。退耕還林政策系一項(xiàng)影響廣泛且深遠(yuǎn)的公共政策。應(yīng)用政策評(píng)估方法開(kāi)展退耕還林還草政策的分析和評(píng)估具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

作者簡(jiǎn)介

　　劉誠(chéng)，1968年2月生于河北景縣，北京林業(yè)大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)，副研究員。博士。國(guó)家科技計(jì)劃課題預(yù)算評(píng)估咨詢(xún)專(zhuān)家?？萍疾哭r(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化成果評(píng)審專(zhuān)家，中國(guó)教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)理事，中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)林業(yè)分會(huì)理事。長(zhǎng)期從事林業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的教學(xué)和研究工作，先后參與國(guó)家林業(yè)局“中國(guó)林學(xué)文獻(xiàn)計(jì)量”、“森林資源資產(chǎn)評(píng)估”和教育部“高校財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化”、“高校財(cái)務(wù)管理體系設(shè)計(jì)”等課題的研究工作，其中參與完成的《森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》獲原林業(yè)部科學(xué)技術(shù)進(jìn)步三等獎(jiǎng)，并發(fā)表或參與發(fā)表學(xué)術(shù)論文10余篇。　　李紅勛，博士，北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院林經(jīng)系主任，副教授，碩士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)榱謽I(yè)經(jīng)濟(jì)政策、林業(yè)企業(yè)管理和人力資源管理和開(kāi)發(fā)，曾經(jīng)參與和支持的課題有“十五”國(guó)家科技攻關(guān)項(xiàng)目。園藝作物現(xiàn)代化生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)研究與示范——設(shè)施園藝科技創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究”、國(guó)家林業(yè)局項(xiàng)目“現(xiàn)代生態(tài)工程系統(tǒng)管理模式研究”、北京市政府課題“北京林業(yè)發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略研究”、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目。北京市海淀區(qū)林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究”等。目前主持的課題有國(guó)家科技支撐項(xiàng)目一項(xiàng)、國(guó)家林業(yè)局軟科學(xué)項(xiàng)目?jī)身?xiàng)、教學(xué)改革項(xiàng)目三項(xiàng)等，并負(fù)責(zé)國(guó)家“第二類(lèi)特色專(zhuān)業(yè)建設(shè)點(diǎn)”農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)建設(shè)，為北京市農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)優(yōu)秀教學(xué)團(tuán)隊(duì)的主要成員。在各類(lèi)學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文20多篇，主編和參編專(zhuān)著和教材5本。先后培養(yǎng)碩士研究生11人。

書(shū)籍目錄

1.引言1.1 研究背景1.2 研究對(duì)象、目的及研究意義1.3 研究數(shù)據(jù)來(lái)源1.4 研究的思路及結(jié)構(gòu)安排2.研究基礎(chǔ)2.1 國(guó)內(nèi)外退耕還林政策研究的文獻(xiàn)評(píng)述2.1.1 國(guó)內(nèi)退耕還林研究評(píng)述2.1.2 國(guó)外退耕還林研究評(píng)述2.1.3 國(guó)內(nèi)外退耕還林研究評(píng)述小結(jié)2.2 退耕還林政策評(píng)估研究的理論基礎(chǔ)2.2.1 公共政策分析及評(píng)估理論2.2.2 公共產(chǎn)品理論及行政補(bǔ)償理論2.2.3 外部效益理論與環(huán)境公平理論2.2.4 可持續(xù)發(fā)展理論及公共管理理論2.2.5 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境相互影響理論3.退耕還林政策體系及評(píng)估框架3.1 退耕還林工程簡(jiǎn)析3.1.1 退耕還林工程規(guī)劃簡(jiǎn)況3.1.2 退耕還林工程的歷史進(jìn)程3.2 退耕還林政策體系分析3.2.1 退耕還林政策體系3.2.2 退耕還林相關(guān)政策規(guī)定3.3 退耕還林政策評(píng)估框架3.3.1 退耕還林政策評(píng)價(jià)體系的思路3.3.2 邑耕還林政策評(píng)價(jià)框架和內(nèi)容3.3.3 建立退耕還林政策評(píng)價(jià)指標(biāo)的原則3.3.4 退耕還林政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系3.3.5 退耕還林政策評(píng)價(jià)方法4.退耕還林政策制定背景回溯分析4.1 退耕還林政策制定的全球背景4.1.1 可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明成為世界各國(guó)的共識(shí)4.1.2 世界幾大林業(yè)生態(tài)工程的做法及分析4.2 國(guó)外實(shí)施退耕還林的目的和背景_4.3 我國(guó)實(shí)施退耕還林政策的現(xiàn)實(shí)背景及分析4.3.1 我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)的退化現(xiàn)狀4.3.2 我國(guó)土地荒漠化和沙漠化呈擴(kuò)大趨勢(shì)4.3.3 我國(guó)的水土流失面積不斷擴(kuò)大4.3.4 我國(guó)水土流失的原因4.4 退耕還林政策制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析4.4.1 政策制定時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況4.4.2 巨耕還林政策實(shí)施前國(guó)家糧食生產(chǎn)及儲(chǔ)備情況4.5 本章小結(jié)5.退耕還林政策實(shí)施進(jìn)展分析5.1 退耕還林政策的實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r5.1.1 退耕還林政策實(shí)施的總體概況5.1.2 退耕還林政策實(shí)施的歷年情況5.1.3 退耕還林具體政策的執(zhí)行情況5.2 退耕還林政策實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r分析5.2.1 退耕還林政策實(shí)施中出現(xiàn)的偏離5.2.2 退耕還林政策實(shí)施發(fā)生偏離的原因分析5.3 本章小結(jié)6.退耕還林政策效果的多維度評(píng)價(jià)與分析6.1 維度1：生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度6.1.1 退耕還林實(shí)現(xiàn)了森林資源的增加6.1.2 退耕還林遏制了水土流失的進(jìn)一步惡化6.1.3 退耕還林進(jìn)一步減少了沙化土地面積6.2 維度2：對(duì)農(nóng)民收入的影響6.3 維度3：對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響6.3.1 退耕還林對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的影響6.3.2 退耕還林對(duì)退耕地區(qū)糧食產(chǎn)量的影響6.3.3 退耕還林對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響6.4 維度4：對(duì)糧食安全的影響6.4.1 糧食安全的基本內(nèi)涵及本質(zhì)6.4.2 退耕還林后我國(guó)糧食產(chǎn)量變化情況6.4.3 退耕還林對(duì)糧食安全的影響6.5 本章小結(jié)7.退耕還林政策效果的綜合評(píng)估7.1 退耕還林政策的多目標(biāo)評(píng)價(jià)7.2 指標(biāo)及屬性的確定方法7.2.1 指標(biāo)的確定7.2.2 確定指標(biāo)集屬性值7.2.3 屬性集的規(guī)范化7.3 指標(biāo)權(quán)重的確定7.3.1 層次分析法工作原理7.3.2 指標(biāo)權(quán)重的確定7.3.3 綜合評(píng)價(jià)計(jì)算方法7.4 退耕還林政策綜合效果評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用7.5 本章小結(jié)8.研究結(jié)論及政策建議8.1 研究結(jié)論8.1.1 退耕還林政策的出臺(tái)符合時(shí)代背景8.1.2 退耕還林政策執(zhí)行雖有偏差但總體進(jìn)展順利8.1.3 退耕還林政策多維目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)8.1.4 退耕還林政策綜合效果顯著8.2 政策建議8.2.1 強(qiáng)政策調(diào)研和論證8.2.2 提高政策制定參與性8.3 本書(shū)創(chuàng)新點(diǎn)及研究展望附錄：中國(guó)退耕還林大事記參考文獻(xiàn)后記

章節(jié)摘錄

　　國(guó)外某些國(guó)家出于糧食安全、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等目的開(kāi)展了類(lèi)似我國(guó)的退耕還林的土地休耕項(xiàng)目。到目前為止，國(guó)外進(jìn)行退耕還林還草的國(guó)家主要有美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家。從國(guó)外學(xué)者研究退耕還林的進(jìn)展看，美國(guó)學(xué)者研究退耕還林的成果比較多，主要集中在CRP（Conservation Re-serve Program）的研究上，主要研究?jī)?nèi)容涉及CRP項(xiàng)目退耕土地的選擇機(jī)制（EBI評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)）、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)和補(bǔ)償金機(jī)制、CRP項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)方法以及成本一收益分析等方面（柯水發(fā)，2007）。隨著中國(guó)退耕還林項(xiàng)目的開(kāi)展，美國(guó)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注中國(guó)退耕還林項(xiàng)目，開(kāi)展了一些研究工作，研究成果值得我國(guó)借鑒。本書(shū)在此以美國(guó)CRP研究為例，對(duì)國(guó)外在退耕規(guī)模與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)研究，以及退耕還林政策影響評(píng)價(jià)等方面的研究進(jìn)行簡(jiǎn)要綜述。　　2.1.2.1國(guó)外退耕還林概況　　進(jìn)行退耕還林還草的西方國(guó)家主要有美國(guó)，歐洲的英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。在美國(guó)，最早于20世紀(jì)30年代，由于農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的雙重壓力，進(jìn)行了一系列類(lèi)似于退耕還林的壓縮耕地面積的計(jì)劃，出現(xiàn)了如“休耕”、“停耕”、“退耕還林”等名詞。歐洲則多為自愿棄耕，并無(wú)明顯的政府行為的干預(yù)（李世東，2002）。但因社會(huì)、歷史背景，國(guó)情，科技、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等不同，各國(guó)退耕還林還草的目的、基礎(chǔ)及政策等差異較大?！　≡诿绹?guó)，20世紀(jì)20年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了嚴(yán)重衰退，農(nóng)場(chǎng)相繼破產(chǎn)，工人大量失業(yè)，政府意識(shí)到了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境的迫切性。紐約州率先制定了《休依特法案》，按照這一法案，政府購(gòu)買(mǎi)了40多萬(wàn)hm。耕地，進(jìn)行退耕還林，建立了林場(chǎng)，恢復(fù)了森林植被。美國(guó)著名的謝南多亞國(guó)家森林公園，就是1936年由退耕農(nóng)田改建而成的，現(xiàn)在該公園已被郁郁蔥蔥的森林覆蓋（B.H.Green，1990）。《休依特法案》的制定標(biāo)志著美國(guó)退耕還林還草工程的開(kāi)始。20世紀(jì)50-60年代，美國(guó)政府又推行一種“自愿退耕計(jì)劃（Land Retire-ment Or Acreage Division）”，引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主把一部分耕地退出生產(chǎn)用于土壤保護(hù)，對(duì)按照計(jì)劃進(jìn)行退耕的農(nóng)場(chǎng)主給予農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼（龍花樓，2000）。此后，1961年制定了“緊急飼料谷物計(jì)劃”，1965年實(shí)施了“有償轉(zhuǎn)耕計(jì)劃”，1985年又制定實(shí)施了“保護(hù)性?xún)?chǔ)備計(jì)劃”（Conserration Reserve Program，CRP），對(duì)易發(fā)生土壤侵蝕的耕地實(shí)行為期10年的休耕或永久性退耕還林還草，作為補(bǔ)償，農(nóng)業(yè)部每年向退耕農(nóng)戶支付一定數(shù)量的補(bǔ)助。到1990年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)易發(fā)生土壤侵蝕的4777萬(wàn)hm。耕地全部進(jìn)行了退耕還林還草或休耕（陳大夫，2000）。

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