非政府組織與政府的合作機(jī)制

前言

　　2007年9月中國(guó)政法大學(xué)危機(jī)管理研究中心正式成立，至今不過(guò)一年半的時(shí)間。在這很短的時(shí)間里，中心的年輕人懷揣社會(huì)責(zé)任感，勤奮踏實(shí)地開(kāi)展研究工作，取得了良好的成績(jī)。我看成績(jī)主要就體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是立足現(xiàn)實(shí)需要，組合研究力量，承擔(dān)了多項(xiàng)政府部門(mén)委托的重要課題，研究成果獲得委托單位的肯定和好評(píng)，其中的“北京市實(shí)施《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》地方立法草案研究”還在社會(huì)面上獲得良好反響；其二就是組織撰寫(xiě)了這套八卷本的公共危機(jī)管理研究叢書(shū)。這套書(shū)的選題貼近實(shí)踐需求，涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的地方法律規(guī)制、食品安全監(jiān)管機(jī)制、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系、自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件的恢復(fù)重建政策等公共危機(jī)管理研究的前沿，理論和實(shí)踐結(jié)合得比較好，是到目前為止國(guó)內(nèi)危機(jī)管理研究的第一套多卷本叢書(shū)。作為這套叢書(shū)主編的老師，我是非常高興的?！　∥艺J(rèn)為在當(dāng)前形勢(shì)下，成立危機(jī)管理的研究機(jī)構(gòu)并積極開(kāi)展學(xué)術(shù)研究是十分必要和及時(shí)的。任何歷史的進(jìn)步同時(shí)都會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面的東西，這是人類(lèi)歷史發(fā)展的規(guī)律，誰(shuí)都無(wú)法擺脫。而這些負(fù)面的東西如果處理不好便會(huì)造成社會(huì)的危機(jī)。這是人類(lèi)歷史發(fā)展的常態(tài)。因而危機(jī)管理可以說(shuō)是一直伴隨著人類(lèi)歷史發(fā)展的各個(gè)時(shí)期的。而在我國(guó)當(dāng)前時(shí)期，危機(jī)管理的問(wèn)題尤為迫切。由于改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，未能及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和處理好其所帶來(lái)的負(fù)面的東西，致使許多方面的問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累起來(lái)。目前，正是這些矛盾集中爆發(fā)的時(shí)期，從而使社會(huì)面臨著多方面的嚴(yán)重危機(jī)。因此便將危機(jī)管理問(wèn)題迫切地提到了議事日程上來(lái)。這就充分地顯示出危機(jī)管理研究的極端重要性。這套叢書(shū)正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而出的。

內(nèi)容概要

　　討論公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的關(guān)系定位問(wèn)題，以此來(lái)論證公共危機(jī)管理中政府與非政府組織合作的必要性與必然性。治理理論的興起對(duì)政府的治理秩序提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也將政府的公共管理推向了從統(tǒng)治到治理的變革進(jìn)程之中。作為理論方面的實(shí)踐回應(yīng)，全球結(jié)社革命的興起，使公民的自由結(jié)社以及在此基礎(chǔ)上大規(guī)模興起的非政府組織成為國(guó)際社會(huì)和各國(guó)所關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)西方國(guó)家政府面臨著福利國(guó)家的現(xiàn)實(shí)沖擊、理論上的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)以及非政府組織的大規(guī)模發(fā)展時(shí)，如何改革政府與非政府組織之間的關(guān)系則成為政府突破困境、推動(dòng)變革的關(guān)鍵之舉。因此從其他國(guó)家的理論研究以及具體實(shí)踐來(lái)看，政府與非政府組織之間的關(guān)系都由傳統(tǒng)的“競(jìng)爭(zhēng)范式”走向了“合作伙伴的關(guān)系范式”。這種范式變革所帶來(lái)的是重塑政府、重塑非政府組織的治理結(jié)構(gòu)變革。政府不再是統(tǒng)治中心和單一主體，非政府組織方面的志愿者失靈問(wèn)題也使非政府組織重新看待發(fā)展問(wèn)題以及與政府的關(guān)系問(wèn)題。實(shí)際上合作伙伴的關(guān)系范式所探討的是如何在保證政府與非政府組織相對(duì)獨(dú)立以及相互平等的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)二者之間的信任，尋找到一種展開(kāi)合作的方式方法。而在公共危機(jī)管理領(lǐng)域，由于公共危機(jī)管理的特殊性，政府往往占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，并且從我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程以及危機(jī)管理觀(guān)念來(lái)看，依靠政府的政治動(dòng)員與行政動(dòng)員來(lái)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)已經(jīng)成為廣為接受的一種事實(shí)與管理方法。但是在經(jīng)歷了SARS危機(jī)以及汶川大地震之后，尤其是美國(guó)的“9·11”事件引發(fā)了全球性的公共危機(jī)管理體系變革的《非政府組織與政府的合作機(jī)制:公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)之道》第一章主要是在對(duì)政府與非政府組織關(guān)系敘述的基礎(chǔ)上，宏觀(guān)地來(lái)背景下，政府依靠組織優(yōu)勢(shì)與權(quán)力優(yōu)勢(shì)所展開(kāi)的公共危機(jī)管理雖為必要，但卻也出現(xiàn)了效率悖論、有組織地不負(fù)責(zé)任以及公共服務(wù)與特殊服務(wù)之間的矛盾等問(wèn)題。由此，非政府組織在公共危機(jī)管理中的功能優(yōu)勢(shì)才映入人們的眼簾，基于這種功能互補(bǔ)、資源互補(bǔ)基礎(chǔ)上的合作也就成為必要，并且與復(fù)雜性和全球化背景下的公共危機(jī)新特點(diǎn)以及公共危機(jī)管理的新趨向相一致?！　〉诙戮唧w討論了其他國(guó)家在公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作模式，以比較研究為基礎(chǔ)，為具體研究我國(guó)合作機(jī)制問(wèn)題提供研究思路。依據(jù)公共危機(jī)管理中政府與非政府組織合作的正式化程度，也就是二者的合作是否在專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理法律中予以規(guī)范，是否建立了制式化的合作路徑以及合作保障為依據(jù)，可以將國(guó)外的合作分成兩種模式：一種是框架性的合作模式；一種是制式化的合作模式。前者的合作是基于一般性和整體性的政府與非政府組織之間的合作框架或是相互間簽訂的合作契約，以此為基礎(chǔ)展開(kāi)在公共危機(jī)管理領(lǐng)域中的合作。但是，具體的制度性規(guī)劃方面與后者相比則沒(méi)有那么突出。而制式化合作中的典型代表是美國(guó)，美國(guó)公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作不僅在其國(guó)家應(yīng)對(duì)計(jì)劃中有了具體明確的規(guī)定，同時(shí)政府還發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用、培育作用、扶持作用，展開(kāi)各項(xiàng)合作計(jì)劃和支持計(jì)劃來(lái)保障非政府組織參與公共危機(jī)管理并與政府展開(kāi)合作，同時(shí)提升非政府組織的行動(dòng)能力。雖然是兩種模式的劃分，但是這兩種模式中的共同點(diǎn)就是非政府組織比較發(fā)達(dá)，這是政府與非政府組織展開(kāi)合作的組織基礎(chǔ)；同時(shí)政府的合作態(tài)度非常積極，在鼓勵(lì)合作以及推動(dòng)合作過(guò)程中，在法律、政策、資金、人員等各方面都發(fā)揮著積極的作用。由此可見(jiàn)，公共危機(jī)管理中政府與非政府組織合作機(jī)制的構(gòu)建需要非政府組織的高度發(fā)達(dá)、政府的積極推動(dòng)和制式化的建設(shè)作保證?！　〉谌聦?duì)我國(guó)汶川地震應(yīng)對(duì)中政府與非政府組織的合作情況做出了簡(jiǎn)要介紹，同時(shí)通過(guò)對(duì)具體事例的分析，從合作的制度性規(guī)范、合作的渠道與方式、合作的內(nèi)容方面具體分析了其中存在的問(wèn)題。而本章的分析主要是從政府職能研究的視角展開(kāi)的。因?yàn)樵诠参C(jī)管理中政府與非政府組織的合作，最為核心的問(wèn)題是政府的職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，如果政府的職能轉(zhuǎn)變無(wú)法進(jìn)行或是出現(xiàn)問(wèn)題，必然會(huì)影響到合作機(jī)制的構(gòu)建。本章最后還對(duì)日本阪神大地震后政府與非政府組織的合作機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了研究，專(zhuān)門(mén)對(duì)阪神大地震后日本非政府組織的持續(xù)發(fā)展以及轉(zhuǎn)型、政府的支持政策以及具體支持做法、制度壁壘的打破等方面來(lái)總結(jié)阪神大地震之后政府與非政府組織合作機(jī)制構(gòu)建中的一些經(jīng)驗(yàn)，希望對(duì)我國(guó)能有借鑒之意。從分析中可以看出，汶川大地震可否成為“志愿者發(fā)展元年”，關(guān)鍵還是要看政府之后的支持政策以及非政府組織在地震應(yīng)對(duì)之后的持續(xù)發(fā)展。而日本與我國(guó)相類(lèi)似的地方就在于基于傳統(tǒng)觀(guān)念所制定的有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)對(duì)非政府組織的發(fā)展形成了制度性障礙，但是日本在阪神大地震之后采取了果斷的措施對(duì)其非政府組織的管理制度進(jìn)行了改革，雖然仍存在一些問(wèn)題，但卻為合作機(jī)制的構(gòu)建清除了一些制度性障礙?！　〉谒恼聞t針對(duì)我國(guó)的具體國(guó)情探討了合作機(jī)制的構(gòu)建問(wèn)題。任何制度的變革都是在“先賦博弈”結(jié)構(gòu)中展開(kāi)的，具有路徑依賴(lài)的特征。因此如果脫離了中國(guó)的實(shí)際去談公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作問(wèn)題則會(huì)顯得蒼白無(wú)力。我國(guó)從總體性社會(huì)向后總體性社會(huì)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期結(jié)構(gòu)特征，限定了我國(guó)政府與非政府組織的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。對(duì)于合作的兩個(gè)主體而言，我國(guó)轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)特征直接影響到了我國(guó)政府對(duì)非政府組織的管理體制，以及與非政府組織的合作意愿。轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)特征再加上政府限制性的管理體制，使我國(guó)非政府組織的發(fā)展?fàn)顟B(tài)呈現(xiàn)出發(fā)展不足和發(fā)展畸形的狀態(tài)，這些因素成為阻礙建立我國(guó)公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的制度性障礙。雖然之后還具體探討了我國(guó)政府與非政府組織合作的阻力、動(dòng)力問(wèn)題，以及怎樣在現(xiàn)有的框架內(nèi)建立合作的路徑，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)如果制度性障礙不能破除，一些妥協(xié)性的合作方式與合作選擇也不會(huì)真正解決我國(guó)公共危機(jī)管理中的問(wèn)題，所謂的“志愿者發(fā)展元年”也只能是一種美好的愿望。

書(shū)籍目錄

導(dǎo)論第一章　沖突抑或合作——公共危機(jī)管理中的政府與NGO第一節(jié)　國(guó)家？市場(chǎng)？與公民社會(huì)？——理論與現(xiàn)實(shí)的選擇第二節(jié)　公共危機(jī)管理中的政府與NGO第二章　國(guó)外公共危機(jī)管理中政府與NGO的合作模式第一節(jié)　英國(guó)框架式的公共危機(jī)合作模式第二節(jié)　美國(guó)與日本制式化的公共危機(jī)合作模式第三章　從沉默到爆發(fā)——汶川大地震所引發(fā)的思考第一節(jié)　汶川地震中的政府與NGO第二節(jié)　我國(guó)公共危機(jī)管理中政府與NGO的合作問(wèn)題——基于對(duì)汶川地震的思考第三節(jié)　日本阪神大地震的經(jīng)驗(yàn)與啟示第四章　制度阻礙與變革——立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)的策略選擇第一節(jié)　我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的政府與NGO第二節(jié)　立足現(xiàn)實(shí)的策略選擇——我國(guó)公共危機(jī)管理中政府與NGO合作機(jī)制的構(gòu)建參考文獻(xiàn)

章節(jié)摘錄

　　一、問(wèn)題的提出與研究視角　　地震、海嘯、SARS、金融風(fēng)暴、全球變暖、恐怖主義……“危機(jī)”這樣一個(gè)帶有緊張感和不安感的“不受歡迎”的字眼，在人類(lèi)進(jìn)入21世紀(jì)之時(shí)卻成為一個(gè)為人所熟知的問(wèn)題。實(shí)際上廣義而言，人類(lèi)時(shí)時(shí)刻刻都處于危機(jī)之中?？梢詫⑽C(jī)看成是一種狀態(tài)，一種不同于常態(tài)的、不穩(wěn)定和不確定的、充滿(mǎn)矛盾與沖突的、超出人們正?？煽胤秶c接受范圍的由危機(jī)事件而引發(fā)的狀態(tài)。也可以說(shuō)，危機(jī)是一種客觀(guān)存在，一種源于變化與未知而產(chǎn)生的客觀(guān)存在。所以無(wú)論是個(gè)人、組織、社會(huì)，都會(huì)時(shí)常處于一種人與人之間的、人與自然之間的、人與社會(huì)之間的、組織與組織之間的矛盾沖突狀態(tài)。但作為一種客觀(guān)狀態(tài)，有些危機(jī)爆發(fā)顯露了出來(lái)，有些則一直隱藏積蓄等待著，還有一些則在變化過(guò)程中自行消亡了。而有些危機(jī)是良性可控的，有些危機(jī)則是惡性不可控的。當(dāng)危機(jī)的影響范圍僅限于個(gè)體、個(gè)別組織或少量組織之間，并且其破壞程度在個(gè)人或者組織可承受范圍之內(nèi)，那么這種危機(jī)就可以稱(chēng)為是“個(gè)人危機(jī)”或是“組織危機(jī)”，這樣的危機(jī)并不在本書(shū)的研究之列。本書(shū)所研究的危機(jī)應(yīng)該具備兩個(gè)基本特性：一是公共性，也就是危機(jī)的影響范圍廣泛，危機(jī)波及公共領(lǐng)域；二是嚴(yán)重的破壞性和危害性，即危機(jī)爆發(fā)的后果是可怕的，產(chǎn)生了大規(guī)模的破壞性，并且已經(jīng)對(duì)公共領(lǐng)域的生產(chǎn)、生活秩序，以及基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重的破壞與危害。在這種情況下，個(gè)人以及組織個(gè)體的力量已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)并解決這種危機(jī)狀態(tài)，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的危機(jī)管理職責(zé)。具備這種特性的危機(jī)可以稱(chēng)之為“公共危機(jī)”，而采取一些行動(dòng)最大程度地避免或減少危機(jī)所造成的損害，以提高對(duì)公共危機(jī)發(fā)生的預(yù)見(jiàn)能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力，就可以稱(chēng)為是公共危機(jī)管理。危機(jī)管理體現(xiàn)的是一種人與危機(jī)之間的關(guān)系，是人類(lèi)不斷認(rèn)識(shí)危機(jī)的過(guò)程，是人類(lèi)面對(duì)危機(jī)不斷提升治理能力的進(jìn)程。

編輯推薦

　　中國(guó)政法大學(xué)危機(jī)管理研究中心·公共危機(jī)管理研究叢書(shū)。

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