分散化的公共治理

內(nèi)容概要

“分散化的治理”是本書創(chuàng)造的一個新詞，它反映了正在世界范圍內(nèi)興起的潮流，即在政府核心部委之外大量設(shè)立具有一定獨立性的公共組織雖然在許多國家有一半以上的公共雇員在這類組織中就業(yè)，而且有一半以上的公共開支也都發(fā)生在這類組織之中，但是以往人們并沒有從政府治理的角度對之進行深入的研究。與這類組織有關(guān)的一些重要問題仍有待解決，例如，政府是否對它們進行了恰當?shù)谋O(jiān)管？它們負有多少責任，對誰負責任？本書是OECD“分散化的公共治理”研究項目的研究成果之一，介紹了九個國家在治理公共組織方面的經(jīng)驗和教訓，試圖為各國根據(jù)自己的情況尋求解決問題的答案開啟思路，提供教益。

書籍目錄

中文版序前言綜合報告  一 簡介及定義  二 優(yōu)先事項的變動：從建立代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體的動因，到如何實現(xiàn)良好的     治理代理機構(gòu)：探求原則的過程艾倫·舍克  一 代理機構(gòu)作為管理工具  二 代理機構(gòu)作為新公共管理工具  三 作為治理工具的代理機構(gòu)  四 重建部門能力加拿大托比·法伊夫 湯姆·菲茨帕特里克  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)    政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展法國克勞德·羅歇 馬克·卡巴內(nèi) 西蒙·福爾梅里  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的培訓和最新進展德國馬麗安·多勒 威納·雅恩  背景  法律與組織框架  漢事結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展荷蘭 羅納德·范奧斯特魯姆  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展新西蘭德雷克·吉爾  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展西班牙愛德華多·薩皮科·戈尼 馬里奧·格拉斯  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展瑞典托爾比約典·洛松  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展英國羅伯·威爾 保羅·威斯特  簡介 第一部分：執(zhí)行機構(gòu)  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展 第二部分：非政府部門公共實體（NDPBs）  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展美國羅納德·莫  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責任機制  評價、汲取的教訓和最新進展分散化的公共治理：代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體的責任與控制原則羅伯·萊金背景和定義  一 代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體的“良好的治理”原則  二 代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體的良好的“內(nèi)部治理”原則附錄1 標志——政府管理形式從代理制到更具原則性的選擇德雷克·吉爾附錄2 理解中東歐國家興起的機構(gòu)化和治理運動米洛斯勞·貝布拉維

章節(jié)摘錄

書摘    歷史上，西班牙政府是以政府單位和職能組織為基礎(chǔ)的。部長會議是最高的行政決策實體，在政府首腦領(lǐng)導下集體行動。政府首腦同時可以得到政府首腦辦公室的支持。主要的中央行政單位是部委，這是一種處理若干相關(guān)政策部門的官僚層級結(jié)構(gòu)。兩個部也有平行的職能：財政部負責預算編制和管理，公共行政部負責人理資源管理。部門的高級管理實體通常由下列人員組成：一位部長、兩位或三位國務秘書、一位副部長和若干秘書長。    西班牙于1958年開始致力于與對政府相關(guān)的實體進行分類（Ley de Entidades Estatales Autonomas），其目標是闡明多樣化和分散化政府實體的法律制度。在隨后的幾年中，一般立法和預算立法延續(xù)了這種努力，修改它們的名稱和法律框架。1977年以來，《一般預算法》（General Budget Law，1988年修訂）將這些實體分解為履行“行政”職責的自治實體，以及履行“商業(yè)、工業(yè)和金融”職責的實體。這項法律也規(guī)定了國有公司的法律特性，要求它們遵守私法。最后，對“其他特定司法條例規(guī)定的其他公共實體”的存在進行制度化，即那些剩下的政府實體并不包括在前面的分類之中。剩下的各類實體都要受各自特定的法規(guī)管轄；如果《一般預算法》提到的話，就要受《一般預算法》的管轄；或者以實體自身的法律沒有覆蓋的問題作為補充基礎(chǔ)。    過去20年里，準自治政府實體的數(shù)量大幅增加，分布領(lǐng)域也逐步擴大。圍繞分散化過程的爭論已經(jīng)出現(xiàn)，有時被稱為“離心傾向”或“組織工程”（organisational engineering），而且常常被視為是脫離公法或“Huida del Derecho Administrativo”。    另一方面，也有人將這個過程解釋為一般公法（DerechoAdministrativo）不能適應公共干預新領(lǐng)域和標準的一個后果。即使是國務會議（Consejo de Estado )這樣顯赫的咨詢實體也對公法的僵化表示擔憂，認為公共行政管理正在尋求“私人規(guī)則”來避免這種僵化。不過，它也認為這個過程“在西班牙這樣的國家需要得到特別的呵護，因為該程序?qū)φ麄€發(fā)達的公法體系產(chǎn)生了影響?！?   為了遏制準自治政府實體數(shù)量的增長，西班牙已經(jīng)開始根據(jù)一997年通過的新的《組織法》（Ley de Organizacion yFuncionamiento de la Administracion General del Estado或LOFAGE）進行審查。該法律建立了簡化的全球分類標準，將一般的政府實體分為兩類：自治組織（Organismos Autonomos,OA，具有行政職能的自治實體）和EPE（Entidades PublicasEmpresariales,提供可用于交換的服務或商品的公共實體）。前者在公法管轄之下運行，后者在私法管轄之下運行，但是不包括一般法律（例如，關(guān)于預算體制、戰(zhàn)略決策等的法律）明確設(shè)定的特定職能。由于EPE不同于國有公司，通常完全受私法管轄（參見專欄1），所以這個名字有點誤導。    瑞典的公共行政管理和代理機構(gòu)    用組織的術(shù)語說，瑞典國家行政當局被分成三個主要的層級—中央、區(qū)域和地方。中央層級被分成十分小的部委和中央行政代理機構(gòu)兩個部分。除了外交部外，包括遍及全世界的使領(lǐng)館，其他各部人員至多只有幾百人。部委的數(shù)量隨著執(zhí)政的政府不同而有變化，但是在過去的2030年間，這個數(shù)量在1214之間波動，目前只有10個。部委和首相辦公室被視為政府機關(guān)（Regeringskansliet）。政府機關(guān)的主要職能是準備、計劃和協(xié)調(diào)。    政府機關(guān)雇員數(shù)量逐漸增長。目前不包括外交部的駐外使領(lǐng)館大約有3 800名雇員。相比較而言，代理機構(gòu)中雇傭了20多萬公務員。代理機構(gòu)的規(guī)?？梢允菗碛袛?shù)千名雇員的十分龐大的單位，也可以是只有一到兩名公務員在簡直執(zhí)行十分特殊的任務的小機構(gòu)。今天的瑞典存在大約600個代理機構(gòu)，這個數(shù)字是1990年的大約兩倍。    區(qū)域?qū)蛹壈▎为毜膮^(qū)域代理機構(gòu)（縣行政當局）和中央代理機構(gòu)的區(qū)域分支。許多代理機構(gòu)還擁有地方組織，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)有辦公室，例如勞動市場交易辦公室和社會保險辦公室。    另外一個瑞典獨有的特點是斯德哥爾摩的代理機構(gòu)逆地方化（delocalisation）。許多中央代理機構(gòu)都已經(jīng)從斯德哥爾摩開始逆地方化，現(xiàn)在正向全國范圍內(nèi)擴散。20世紀60年代末，代理機構(gòu)的逆地方化成為政府區(qū)域和就業(yè)政策的組成部分。就業(yè)機會逐漸向大城市集中，這種趨勢受到現(xiàn)存代理機構(gòu)的逆地方化和在斯德哥爾摩以外建立新代理機構(gòu)的阻遏。于是，像基魯納（Kiruna）這樣偏遠的北方小鎮(zhèn)和像卡爾斯羅納（Karlskrona )這樣偏遠的南方小鎮(zhèn)今天也都有了代理機構(gòu)的存在。    對瑞典部委規(guī)模小的一個解釋是，政府政策實施很多是由半獨立的行政性代理機構(gòu)和它們的區(qū)域及地方組織執(zhí)行的。另一種解釋是，列人政府議事日程之前的調(diào)查和準備工作基本上是由政府調(diào)查委員會進行的。瑞典每年有大約250—300個這樣的委員會積極活動，雇傭了大約600人。大多數(shù)委員會都會在一至兩年內(nèi)完成所承擔的工作，當然也有少數(shù)會花費幾年的時間。    調(diào)查委員會和決策過程    政府議案通常要在進行了某種形式的調(diào)查之后才會出現(xiàn)。調(diào)查可以通過多種途徑進行。例如，政府可以選擇一個部委進行調(diào)查，這種調(diào)查就是以工作組的形式進行的，有時會讓私人顧問參與其中。政府還可以要求代理機構(gòu)進行調(diào)查，因為代理機構(gòu)既擁有專家又擁有資源。但是，對于大的和綜合的問題，政府通常都會任命一個特別調(diào)查委員會。    這些委員會在法律上可以代表代理機構(gòu)，但是卻很難控制代理機構(gòu)的資源。成為一個代理機構(gòu)意味著委員會所提交的所有材料都是公開的。委員會可以被視為政府辦公室的職能擴展。在其他國家通常是由政府部委執(zhí)行的大量準備工作在瑞典則是由這些組織上獨立的特別委員會執(zhí)行的。政府使用若干工具控制這些特別委員會。最初幾乎所有的特別委員會都會接到政府書面指示。這些或多或少都可以是開放的，但是通常會提供一個相當準確、確定的框架，委員會可以在這個框架內(nèi)尋找答案。不過，向政府提交報告是委員會唯一的責任，而且這種報告可以不受政府指令的限制。    政府還可以向特別委員會提供必要的財務資源，所有的支出都必須向所屬部委清晰地匯報。政府還決定委員會的組織，以及它們的構(gòu)成，當然，這種構(gòu)成可以變化。超過一半的政府特別委員會只有一個人，但是有許多專家和顧問作支撐。在這些情況下，主席獨自對委員會的報告負責，即使他或她有許多專家和顧問幫助工作也是如此。    多成員委員會由若干個分別代表不同政治派別和組織的人員構(gòu)成，對調(diào)查和調(diào)查結(jié)果集體負責。調(diào)查委員會的任何一位成員或顧問如果不同意大多數(shù)人得出的結(jié)論，都可以提交一份書面的保留意見—專家需要得到委員會的許可才能出具保留意見。在重要的或政治上存在矛盾的議題上，多成員委員會可以由國會所有政治派別的代表組成。提供給每個政治派別的特別委員會委員席位數(shù)在一定程度上取決于各政治派別在國會中的規(guī)模。    政府還可以用更為非正式的方式影響和控制特別委員會。幾乎三分之二的特別委員會都有一名公務員派駐，他們等于是部委的眼睛和耳朵。他或她通常都會擔任專家或秘書的角色。    特別委員將報告提交給政府所要遵守的提名程序通常十分寬泛。所有政府認為受到重大問題影響或?qū)χ卮髥栴}感興趣的代理機構(gòu)和組織都被給予一份報告副本，通?？梢栽谌齻€月內(nèi)就委員會的報告提交一份書面的意見。這些意見可以是幾行字，也可以是數(shù)百頁，內(nèi)容可多可少。顯然，那些被要求闡述意見的代理機構(gòu)和組織提出的意見最有可能影響政府的立場。    這個決策過程為各種利益集團提供了影響決策的機會，但是，政府并非沒有優(yōu)勢。首先，政府對特別調(diào)查委員會擁有巨大的影響力。例如，部委公務員可以代表政府利益向特別調(diào)查委員會下達指令，他們還可以充任特別委員會的專家或秘書，然后匯編各方面的意見，撰寫提供給國會的政府報告。而且，特別委員主席往往會與部長保持密切接觸。    最后，還應該提到的是，一些所謂的特別調(diào)查委員會還呈現(xiàn)出比較持久的特征，承擔著實施而不是準備政策的任務。有的特別調(diào)查委員會存續(xù)時間甚至超過20年，它們可能已經(jīng)具備了常規(guī)代理機構(gòu)的特征。    執(zhí)行機構(gòu)的角色和規(guī)模    多數(shù)執(zhí)行機構(gòu)是一個（既向公眾也向其他服務提供者）提供服務的機構(gòu)，它或者扮演監(jiān)管者的角色。也有很多執(zhí)行機構(gòu)在其經(jīng)營性功能之外還扮演了一種專門性的政策角色。    英國目前有131個執(zhí)行機構(gòu)（以及4個與“下幾步計劃”一起運行的其他機構(gòu)），在公務員中大約有3/4以上的人（大約375 000人）受雇于這些執(zhí)行機構(gòu)，所有的執(zhí)行機構(gòu)都是在最近15年建立起來的。第一個執(zhí)行機構(gòu)—交通檢察署（Vehicle Inspectorate）是在1988年8月建立的。    法律與組織框架    執(zhí)行機構(gòu)的模式極具彈性的，就像前內(nèi)閣辦公廳常設(shè)大臣彼得·肯普爵士所說：“我們沒有藍本或模具，我們的目標是設(shè)計執(zhí)行機構(gòu)，使它們能夠反映各自的環(huán)境和目標?！?   執(zhí)行機構(gòu)是英國政府的合法組成部分。它們通常沒有自己的法律身份，而是在其主管部委的授權(quán)下運行。如果一個執(zhí)行機構(gòu)必須要擁有一個法律身份—例如為了控制資產(chǎn)或者債務，在這樣的情況下，可能需要立法。    那些成為執(zhí)行機構(gòu)的部門通常具有以下一些共同特征：    ·分立的行政管理單位，具有相當?shù)囊?guī)模，因而有進行結(jié)構(gòu)變革的正當性。    ·主要負責向公眾或政府提供服務。但是，在有些情況下也能扮演一個重要的政策建議者的角色。    ·能夠單獨對其主管部門負責。它們必須能擁有執(zhí)行機構(gòu)特定的目標，這一目標需要向議會報告，它們還必須編制執(zhí)行機構(gòu)的年度報告和會計報表（并提交給內(nèi)閣辦公廳和財政部）。    ……

媒體關(guān)注與評論

中文版序事業(yè)單位改革是中國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，是公共領(lǐng)域繼國有企業(yè)、政府機構(gòu)改革之后的又一項重要改革。    中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會提出“按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制”的要求后，原國務院經(jīng)濟體制改革辦公室即開始對中國事業(yè)單位改革問題進行認真研究。2003年國務院機構(gòu)調(diào)整后，經(jīng)濟體制改革職能并入國家發(fā)展和改革委員會。國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制綜合司進一步加大了對中國事業(yè)單位改革問題研究的力度，并與世界銀行合作，將之列為重要研究課題。        中國事業(yè)單位改革研究課題確定的主要研究任務是：摸清中國事業(yè)單位的現(xiàn)狀，包括資產(chǎn)、人員、經(jīng)費來源、服務職能、運行機制、管理體制等方面的情況；分析中國事業(yè)單位存在的主要問題及其原因；提出中國事業(yè)單位改革的基本思路和政策措施建議，包括改革的目標、任務、原則和步驟，以及事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)、運行機制、財稅管理、資產(chǎn)管理、人事管理、社會保障、監(jiān)管體制等方面的改革思路；等等。    為了做好課題研究，我們不僅注重吸收國內(nèi)以往的研究成果，而且注重借鑒國際上事業(yè)單位改革的有關(guān)經(jīng)驗。經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)“關(guān)于從傳統(tǒng)行政管理模式向新型公共管理體制轉(zhuǎn)化”課題組，在對OECD 16個成員國的社會公共服務部門的改革進行調(diào)研后提出了相關(guān)報告。我們將這一報告全文翻譯出版，作為課題組的研究參考資料。希望本書也能引起從事、關(guān)心、支持中國事業(yè)單位改革的讀者的興趣。                                 國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制綜合改革司                                             中國事業(yè)單位改革研究課題組                                                              2004年3月

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