分散化的公共治理

內(nèi)容概要

“分散化的治理”是本書(shū)創(chuàng)造的一個(gè)新詞，它反映了正在世界范圍內(nèi)興起的潮流，即在政府核心部委之外大量設(shè)立具有一定獨(dú)立性的公共組織雖然在許多國(guó)家有一半以上的公共雇員在這類(lèi)組織中就業(yè)，而且有一半以上的公共開(kāi)支也都發(fā)生在這類(lèi)組織之中，但是以往人們并沒(méi)有從政府治理的角度對(duì)之進(jìn)行深入的研究。與這類(lèi)組織有關(guān)的一些重要問(wèn)題仍有待解決，例如，政府是否對(duì)它們進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管？它們負(fù)有多少責(zé)任，對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)任？本書(shū)是OECD“分散化的公共治理”研究項(xiàng)目的研究成果之一，介紹了九個(gè)國(guó)家在治理公共組織方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，試圖為各國(guó)根據(jù)自己的情況尋求解決問(wèn)題的答案開(kāi)啟思路，提供教益。

書(shū)籍目錄

中文版序前言綜合報(bào)告  一 簡(jiǎn)介及定義  二 優(yōu)先事項(xiàng)的變動(dòng)：從建立代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體的動(dòng)因，到如何實(shí)現(xiàn)良好的     治理代理機(jī)構(gòu)：探求原則的過(guò)程艾倫·舍克  一 代理機(jī)構(gòu)作為管理工具  二 代理機(jī)構(gòu)作為新公共管理工具  三 作為治理工具的代理機(jī)構(gòu)  四 重建部門(mén)能力加拿大托比·法伊夫 湯姆·菲茨帕特里克  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)    政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展法國(guó)克勞德·羅歇 馬克·卡巴內(nèi) 西蒙·福爾梅里  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的培訓(xùn)和最新進(jìn)展德國(guó)馬麗安·多勒 威納·雅恩  背景  法律與組織框架  漢事結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展荷蘭 羅納德·范奧斯特魯姆  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展新西蘭德雷克·吉爾  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展西班牙愛(ài)德華多·薩皮科·戈尼 馬里奧·格拉斯  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展瑞典托爾比約典·洛松  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展英國(guó)羅伯·威爾 保羅·威斯特  簡(jiǎn)介 第一部分：執(zhí)行機(jī)構(gòu)  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展 第二部分：非政府部門(mén)公共實(shí)體（NDPBs）  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展美國(guó)羅納德·莫  背景  法律與組織框架  治理結(jié)構(gòu)  政策一致性、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制  評(píng)價(jià)、汲取的教訓(xùn)和最新進(jìn)展分散化的公共治理：代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體的責(zé)任與控制原則羅伯·萊金背景和定義  一 代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體的“良好的治理”原則  二 代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體的良好的“內(nèi)部治理”原則附錄1 標(biāo)志——政府管理形式從代理制到更具原則性的選擇德雷克·吉爾附錄2 理解中東歐國(guó)家興起的機(jī)構(gòu)化和治理運(yùn)動(dòng)米洛斯勞·貝布拉維

章節(jié)摘錄

書(shū)摘    歷史上，西班牙政府是以政府單位和職能組織為基礎(chǔ)的。部長(zhǎng)會(huì)議是最高的行政決策實(shí)體，在政府首腦領(lǐng)導(dǎo)下集體行動(dòng)。政府首腦同時(shí)可以得到政府首腦辦公室的支持。主要的中央行政單位是部委，這是一種處理若干相關(guān)政策部門(mén)的官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)。兩個(gè)部也有平行的職能：財(cái)政部負(fù)責(zé)預(yù)算編制和管理，公共行政部負(fù)責(zé)人理資源管理。部門(mén)的高級(jí)管理實(shí)體通常由下列人員組成：一位部長(zhǎng)、兩位或三位國(guó)務(wù)秘書(shū)、一位副部長(zhǎng)和若干秘書(shū)長(zhǎng)。    西班牙于1958年開(kāi)始致力于與對(duì)政府相關(guān)的實(shí)體進(jìn)行分類(lèi)（Ley de Entidades Estatales Autonomas），其目標(biāo)是闡明多樣化和分散化政府實(shí)體的法律制度。在隨后的幾年中，一般立法和預(yù)算立法延續(xù)了這種努力，修改它們的名稱和法律框架。1977年以來(lái)，《一般預(yù)算法》（General Budget Law，1988年修訂）將這些實(shí)體分解為履行“行政”職責(zé)的自治實(shí)體，以及履行“商業(yè)、工業(yè)和金融”職責(zé)的實(shí)體。這項(xiàng)法律也規(guī)定了國(guó)有公司的法律特性，要求它們遵守私法。最后，對(duì)“其他特定司法條例規(guī)定的其他公共實(shí)體”的存在進(jìn)行制度化，即那些剩下的政府實(shí)體并不包括在前面的分類(lèi)之中。剩下的各類(lèi)實(shí)體都要受各自特定的法規(guī)管轄；如果《一般預(yù)算法》提到的話，就要受《一般預(yù)算法》的管轄；或者以實(shí)體自身的法律沒(méi)有覆蓋的問(wèn)題作為補(bǔ)充基礎(chǔ)。    過(guò)去20年里，準(zhǔn)自治政府實(shí)體的數(shù)量大幅增加，分布領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大。圍繞分散化過(guò)程的爭(zhēng)論已經(jīng)出現(xiàn)，有時(shí)被稱為“離心傾向”或“組織工程”（organisational engineering），而且常常被視為是脫離公法或“Huida del Derecho Administrativo”。    另一方面，也有人將這個(gè)過(guò)程解釋為一般公法（DerechoAdministrativo）不能適應(yīng)公共干預(yù)新領(lǐng)域和標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)后果。即使是國(guó)務(wù)會(huì)議（Consejo de Estado )這樣顯赫的咨詢實(shí)體也對(duì)公法的僵化表示擔(dān)憂，認(rèn)為公共行政管理正在尋求“私人規(guī)則”來(lái)避免這種僵化。不過(guò)，它也認(rèn)為這個(gè)過(guò)程“在西班牙這樣的國(guó)家需要得到特別的呵護(hù)，因?yàn)樵摮绦驅(qū)φ麄€(gè)發(fā)達(dá)的公法體系產(chǎn)生了影響?！?   為了遏制準(zhǔn)自治政府實(shí)體數(shù)量的增長(zhǎng)，西班牙已經(jīng)開(kāi)始根據(jù)一997年通過(guò)的新的《組織法》（Ley de Organizacion yFuncionamiento de la Administracion General del Estado或LOFAGE）進(jìn)行審查。該法律建立了簡(jiǎn)化的全球分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將一般的政府實(shí)體分為兩類(lèi)：自治組織（Organismos Autonomos,OA，具有行政職能的自治實(shí)體）和EPE（Entidades PublicasEmpresariales,提供可用于交換的服務(wù)或商品的公共實(shí)體）。前者在公法管轄之下運(yùn)行，后者在私法管轄之下運(yùn)行，但是不包括一般法律（例如，關(guān)于預(yù)算體制、戰(zhàn)略決策等的法律）明確設(shè)定的特定職能。由于EPE不同于國(guó)有公司，通常完全受私法管轄（參見(jiàn)專(zhuān)欄1），所以這個(gè)名字有點(diǎn)誤導(dǎo)。    瑞典的公共行政管理和代理機(jī)構(gòu)    用組織的術(shù)語(yǔ)說(shuō)，瑞典國(guó)家行政當(dāng)局被分成三個(gè)主要的層級(jí)—中央、區(qū)域和地方。中央層級(jí)被分成十分小的部委和中央行政代理機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分。除了外交部外，包括遍及全世界的使領(lǐng)館，其他各部人員至多只有幾百人。部委的數(shù)量隨著執(zhí)政的政府不同而有變化，但是在過(guò)去的2030年間，這個(gè)數(shù)量在1214之間波動(dòng)，目前只有10個(gè)。部委和首相辦公室被視為政府機(jī)關(guān)（Regeringskansliet）。政府機(jī)關(guān)的主要職能是準(zhǔn)備、計(jì)劃和協(xié)調(diào)。    政府機(jī)關(guān)雇員數(shù)量逐漸增長(zhǎng)。目前不包括外交部的駐外使領(lǐng)館大約有3 800名雇員。相比較而言，代理機(jī)構(gòu)中雇傭了20多萬(wàn)公務(wù)員。代理機(jī)構(gòu)的規(guī)?？梢允菗碛袛?shù)千名雇員的十分龐大的單位，也可以是只有一到兩名公務(wù)員在簡(jiǎn)直執(zhí)行十分特殊的任務(wù)的小機(jī)構(gòu)。今天的瑞典存在大約600個(gè)代理機(jī)構(gòu)，這個(gè)數(shù)字是1990年的大約兩倍。    區(qū)域?qū)蛹?jí)包括單獨(dú)的區(qū)域代理機(jī)構(gòu)（縣行政當(dāng)局）和中央代理機(jī)構(gòu)的區(qū)域分支。許多代理機(jī)構(gòu)還擁有地方組織，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)有辦公室，例如勞動(dòng)市場(chǎng)交易辦公室和社會(huì)保險(xiǎn)辦公室。    另外一個(gè)瑞典獨(dú)有的特點(diǎn)是斯德哥爾摩的代理機(jī)構(gòu)逆地方化（delocalisation）。許多中央代理機(jī)構(gòu)都已經(jīng)從斯德哥爾摩開(kāi)始逆地方化，現(xiàn)在正向全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散。20世紀(jì)60年代末，代理機(jī)構(gòu)的逆地方化成為政府區(qū)域和就業(yè)政策的組成部分。就業(yè)機(jī)會(huì)逐漸向大城市集中，這種趨勢(shì)受到現(xiàn)存代理機(jī)構(gòu)的逆地方化和在斯德哥爾摩以外建立新代理機(jī)構(gòu)的阻遏。于是，像基魯納（Kiruna）這樣偏遠(yuǎn)的北方小鎮(zhèn)和像卡爾斯羅納（Karlskrona )這樣偏遠(yuǎn)的南方小鎮(zhèn)今天也都有了代理機(jī)構(gòu)的存在。    對(duì)瑞典部委規(guī)模小的一個(gè)解釋是，政府政策實(shí)施很多是由半獨(dú)立的行政性代理機(jī)構(gòu)和它們的區(qū)域及地方組織執(zhí)行的。另一種解釋是，列人政府議事日程之前的調(diào)查和準(zhǔn)備工作基本上是由政府調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行的。瑞典每年有大約250—300個(gè)這樣的委員會(huì)積極活動(dòng)，雇傭了大約600人。大多數(shù)委員會(huì)都會(huì)在一至兩年內(nèi)完成所承擔(dān)的工作，當(dāng)然也有少數(shù)會(huì)花費(fèi)幾年的時(shí)間。    調(diào)查委員會(huì)和決策過(guò)程    政府議案通常要在進(jìn)行了某種形式的調(diào)查之后才會(huì)出現(xiàn)。調(diào)查可以通過(guò)多種途徑進(jìn)行。例如，政府可以選擇一個(gè)部委進(jìn)行調(diào)查，這種調(diào)查就是以工作組的形式進(jìn)行的，有時(shí)會(huì)讓私人顧問(wèn)參與其中。政府還可以要求代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)既擁有專(zhuān)家又擁有資源。但是，對(duì)于大的和綜合的問(wèn)題，政府通常都會(huì)任命一個(gè)特別調(diào)查委員會(huì)。    這些委員會(huì)在法律上可以代表代理機(jī)構(gòu)，但是卻很難控制代理機(jī)構(gòu)的資源。成為一個(gè)代理機(jī)構(gòu)意味著委員會(huì)所提交的所有材料都是公開(kāi)的。委員會(huì)可以被視為政府辦公室的職能擴(kuò)展。在其他國(guó)家通常是由政府部委執(zhí)行的大量準(zhǔn)備工作在瑞典則是由這些組織上獨(dú)立的特別委員會(huì)執(zhí)行的。政府使用若干工具控制這些特別委員會(huì)。最初幾乎所有的特別委員會(huì)都會(huì)接到政府書(shū)面指示。這些或多或少都可以是開(kāi)放的，但是通常會(huì)提供一個(gè)相當(dāng)準(zhǔn)確、確定的框架，委員會(huì)可以在這個(gè)框架內(nèi)尋找答案。不過(guò)，向政府提交報(bào)告是委員會(huì)唯一的責(zé)任，而且這種報(bào)告可以不受政府指令的限制。    政府還可以向特別委員會(huì)提供必要的財(cái)務(wù)資源，所有的支出都必須向所屬部委清晰地匯報(bào)。政府還決定委員會(huì)的組織，以及它們的構(gòu)成，當(dāng)然，這種構(gòu)成可以變化。超過(guò)一半的政府特別委員會(huì)只有一個(gè)人，但是有許多專(zhuān)家和顧問(wèn)作支撐。在這些情況下，主席獨(dú)自對(duì)委員會(huì)的報(bào)告負(fù)責(zé)，即使他或她有許多專(zhuān)家和顧問(wèn)幫助工作也是如此。    多成員委員會(huì)由若干個(gè)分別代表不同政治派別和組織的人員構(gòu)成，對(duì)調(diào)查和調(diào)查結(jié)果集體負(fù)責(zé)。調(diào)查委員會(huì)的任何一位成員或顧問(wèn)如果不同意大多數(shù)人得出的結(jié)論，都可以提交一份書(shū)面的保留意見(jiàn)—專(zhuān)家需要得到委員會(huì)的許可才能出具保留意見(jiàn)。在重要的或政治上存在矛盾的議題上，多成員委員會(huì)可以由國(guó)會(huì)所有政治派別的代表組成。提供給每個(gè)政治派別的特別委員會(huì)委員席位數(shù)在一定程度上取決于各政治派別在國(guó)會(huì)中的規(guī)模。    政府還可以用更為非正式的方式影響和控制特別委員會(huì)。幾乎三分之二的特別委員會(huì)都有一名公務(wù)員派駐，他們等于是部委的眼睛和耳朵。他或她通常都會(huì)擔(dān)任專(zhuān)家或秘書(shū)的角色。    特別委員將報(bào)告提交給政府所要遵守的提名程序通常十分寬泛。所有政府認(rèn)為受到重大問(wèn)題影響或?qū)χ卮髥?wèn)題感興趣的代理機(jī)構(gòu)和組織都被給予一份報(bào)告副本，通?？梢栽谌齻€(gè)月內(nèi)就委員會(huì)的報(bào)告提交一份書(shū)面的意見(jiàn)。這些意見(jiàn)可以是幾行字，也可以是數(shù)百頁(yè)，內(nèi)容可多可少。顯然，那些被要求闡述意見(jiàn)的代理機(jī)構(gòu)和組織提出的意見(jiàn)最有可能影響政府的立場(chǎng)。    這個(gè)決策過(guò)程為各種利益集團(tuán)提供了影響決策的機(jī)會(huì)，但是，政府并非沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。首先，政府對(duì)特別調(diào)查委員會(huì)擁有巨大的影響力。例如，部委公務(wù)員可以代表政府利益向特別調(diào)查委員會(huì)下達(dá)指令，他們還可以充任特別委員會(huì)的專(zhuān)家或秘書(shū)，然后匯編各方面的意見(jiàn)，撰寫(xiě)提供給國(guó)會(huì)的政府報(bào)告。而且，特別委員主席往往會(huì)與部長(zhǎng)保持密切接觸。    最后，還應(yīng)該提到的是，一些所謂的特別調(diào)查委員會(huì)還呈現(xiàn)出比較持久的特征，承擔(dān)著實(shí)施而不是準(zhǔn)備政策的任務(wù)。有的特別調(diào)查委員會(huì)存續(xù)時(shí)間甚至超過(guò)20年，它們可能已經(jīng)具備了常規(guī)代理機(jī)構(gòu)的特征。    執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色和規(guī)模    多數(shù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)是一個(gè)（既向公眾也向其他服務(wù)提供者）提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它或者扮演監(jiān)管者的角色。也有很多執(zhí)行機(jī)構(gòu)在其經(jīng)營(yíng)性功能之外還扮演了一種專(zhuān)門(mén)性的政策角色。    英國(guó)目前有131個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)（以及4個(gè)與“下幾步計(jì)劃”一起運(yùn)行的其他機(jī)構(gòu)），在公務(wù)員中大約有3/4以上的人（大約375 000人）受雇于這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)，所有的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都是在最近15年建立起來(lái)的。第一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)—交通檢察署（Vehicle Inspectorate）是在1988年8月建立的。    法律與組織框架    執(zhí)行機(jī)構(gòu)的模式極具彈性的，就像前內(nèi)閣辦公廳常設(shè)大臣彼得·肯普爵士所說(shuō)：“我們沒(méi)有藍(lán)本或模具，我們的目標(biāo)是設(shè)計(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使它們能夠反映各自的環(huán)境和目標(biāo)。”    執(zhí)行機(jī)構(gòu)是英國(guó)政府的合法組成部分。它們通常沒(méi)有自己的法律身份，而是在其主管部委的授權(quán)下運(yùn)行。如果一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須要擁有一個(gè)法律身份—例如為了控制資產(chǎn)或者債務(wù)，在這樣的情況下，可能需要立法。    那些成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的部門(mén)通常具有以下一些共同特征：    ·分立的行政管理單位，具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，因而有進(jìn)行結(jié)構(gòu)變革的正當(dāng)性。    ·主要負(fù)責(zé)向公眾或政府提供服務(wù)。但是，在有些情況下也能扮演一個(gè)重要的政策建議者的角色。    ·能夠單獨(dú)對(duì)其主管部門(mén)負(fù)責(zé)。它們必須能擁有執(zhí)行機(jī)構(gòu)特定的目標(biāo)，這一目標(biāo)需要向議會(huì)報(bào)告，它們還必須編制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告和會(huì)計(jì)報(bào)表（并提交給內(nèi)閣辦公廳和財(cái)政部）。    ……

媒體關(guān)注與評(píng)論

中文版序事業(yè)單位改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，是公共領(lǐng)域繼國(guó)有企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)改革之后的又一項(xiàng)重要改革。    中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次代表大會(huì)提出“按照政事分開(kāi)的原則，改革事業(yè)單位管理體制”的要求后，原國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室即開(kāi)始對(duì)中國(guó)事業(yè)單位改革問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真研究。2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整后，經(jīng)濟(jì)體制改革職能并入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制綜合司進(jìn)一步加大了對(duì)中國(guó)事業(yè)單位改革問(wèn)題研究的力度，并與世界銀行合作，將之列為重要研究課題。        中國(guó)事業(yè)單位改革研究課題確定的主要研究任務(wù)是：摸清中國(guó)事業(yè)單位的現(xiàn)狀，包括資產(chǎn)、人員、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、服務(wù)職能、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等方面的情況；分析中國(guó)事業(yè)單位存在的主要問(wèn)題及其原因；提出中國(guó)事業(yè)單位改革的基本思路和政策措施建議，包括改革的目標(biāo)、任務(wù)、原則和步驟，以及事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、財(cái)稅管理、資產(chǎn)管理、人事管理、社會(huì)保障、監(jiān)管體制等方面的改革思路；等等。    為了做好課題研究，我們不僅注重吸收國(guó)內(nèi)以往的研究成果，而且注重借鑒國(guó)際上事業(yè)單位改革的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)“關(guān)于從傳統(tǒng)行政管理模式向新型公共管理體制轉(zhuǎn)化”課題組，在對(duì)OECD 16個(gè)成員國(guó)的社會(huì)公共服務(wù)部門(mén)的改革進(jìn)行調(diào)研后提出了相關(guān)報(bào)告。我們將這一報(bào)告全文翻譯出版，作為課題組的研究參考資料。希望本書(shū)也能引起從事、關(guān)心、支持中國(guó)事業(yè)單位改革的讀者的興趣。                                 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司                                             中國(guó)事業(yè)單位改革研究課題組                                                              2004年3月

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