審計與政府績效評估機制研究

內(nèi)容概要

審計和政府績效評估的關(guān)系和機制問題，是政府績效管理與和諧社會建設研究的前沿問題。本書從政府與社會的關(guān)系出發(fā)，依據(jù)審計與政府績效評估動因理論和價值取向，分析審計與政府績效評估的關(guān)系理論，比較國內(nèi)外審計參與型政府績效評估實踐，構(gòu)建政府績效評估概念框架，并據(jù)此設計政府四重績效要素的具體評估準則，作為評估者遵循的技術(shù)標準。評估主體根據(jù)具體評估準則實施政府績效的評估程序和方法，獲取政府四重績效實際信息，并與四重績效目標比較分析評判四重績效的達標程度及組合狀態(tài)：不和諧、半和諧、和諧等。從而確定社會的和諧程度，并決定政府流程是否需要改進。在整個評估及其結(jié)果所引導的和諧社會建設分析框架得以有效的應用，必須得到審計與評估動力機制、審計評估質(zhì)量和風險控制機制、報告規(guī)范和公告問責機制以及激勵機制等所構(gòu)成的政府績效審計評估機制的支撐。本書遵循規(guī)范（分析性）研究與實證研究相結(jié)合的研究范式。包括演繹和歸納法理論分析，調(diào)查實證分析和博弈分析及案例分析等方法相結(jié)合。本書的主要觀點和創(chuàng)新點如下：    （1）審計與政府績效評估的動因在于受托責任關(guān)系。其發(fā)展取決于審計與評估的理論基礎和實踐需求。即公共受托責任理論為評估的社會基礎，以民主政治理論為政治基礎，以新公共管理理論為學科基礎，以儒家思想為文化基礎等。這些特定的評估理論基礎決定了我國政府績效審計評估的特定的動力機制的形成與機理。政府績效審計評估的價值取向在于公眾滿意與社會和諧。具體體現(xiàn)為：和諧社會建設需要高質(zhì)量的績效審計評估；政府績效審計評估促進民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會建設。    （2）從審計的本質(zhì)觀探討審計與評估，評估與評價本源的關(guān)系。認為審計的本質(zhì)是一種評價過程。由此推斷，政府績效審計尤其是政府內(nèi)部績效審計的本質(zhì)是一種政府績效評價過程。審計免疫系統(tǒng)論更強調(diào)政府績效審計的事前、事中和事后全過程審計評價，有別于政府績效評估的結(jié)果導向性。一般意義上，政府績效評估是指對一定時期內(nèi)特定政府的成績和效益的測量和評析。政府績效評估包含政府績效評價，而政府績效審計著眼于經(jīng)濟陛、效率性和效果性的價值性判斷，更接近于政府績效評價，甚至有稱政府績效審計評價。據(jù)此可認為政府績效審計評價是政府績效評估的組成部分。政府績效審計與政府績效評估交互發(fā)展，共同內(nèi)在于政府績效管理。政府績效審計無論是外部審計或是內(nèi)部審計，對政府績效管理或績效評估均具有制約性（批判性）和建設性作用，兩者是相輔相成，相互作用的關(guān)系。    （3）發(fā)達國家獨立的專業(yè)審計機構(gòu)不僅參與政府績效評估，而且像英美的審計署的績效審計是一種主導型的政府績效評估。美國首創(chuàng)績效審計之先河；英國的績效審計20年的探索和實踐，在方法和內(nèi)容上都已比較成熟；其他國家的績效審計也成了政府績效評價的最主要方式之一。這些國家的審計參與型的政府績效評估共有特點：獨立的專業(yè)審計機構(gòu)設置的獨立性；有法律依據(jù)；有完善的審計準則體系；隸屬于立法機關(guān)的審計機構(gòu)評估、政府內(nèi)部的評估、民間評估機構(gòu)及公民評議有機結(jié)合，形成360。評估組織體系，確保評估的質(zhì)量，促進政府績效的改善。我國審計機關(guān)作為政府績效評估主體，同美國、加拿大等國家相比，我國政府績效審計還處于剛剛起步階段，對各級政府組織的成本收益分析評估機制還沒有建立起來。但是，我國審計署的績效審計評估實踐和五年規(guī)劃以及深圳市和浙江省的績效審計評估的探索，均表明我國政府績效審計在政府績效評估和政府績效管理中發(fā)揮越來越大的作用。同時，為了更好地發(fā)揮審計在政府績效管理中的作用，必須在體制機制方面創(chuàng)新，發(fā)展和完善政府部門內(nèi)部審計評估，增強審計參與政府績效評估的程度，提升政府績效，服務于和諧社會建設。     （4）從政府績效評估的含義及其派生的概念如評估的對象、評估的基本方式、評估的分類、評估的目的、原則和評估的局限性與影響因素等方面，初步構(gòu)建了政府績效評估的概念框架；從政府績效評估系統(tǒng)的構(gòu)成、績效評估委托者、一績效評估主體、評估客體和評估環(huán)境等方面，分析政府績效評估系統(tǒng)的運行規(guī)律和基本特征。從政府績效的復合概念角度，對政治績效、經(jīng)濟績效、社會績效和生態(tài)績效評估內(nèi)容的構(gòu)成和特點進行剖析，系統(tǒng)闡釋政府績效評估內(nèi)容及其指標的基本構(gòu)成。并根據(jù)政府四重績效要素和績效評估的概念框架制定具體要素的評估準則，從而形成績效評估準則體系和評估指標體系，指導政府績效評估實務。     （5）科學合理的政府績效評估指標體系的設計，需要在績效評估概念框架的指導下，解決各個重要因素的選擇與確定，如評價指標、指標權(quán)重、不同評價指標類型之間的平衡等。具體到構(gòu)建和諧社會建設的審計參與型政府績效評估指標體系，在分析政府績效評價指標的動因與目標、綜合傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)計量的基礎上，綜合考慮政府的層級省一市一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村的職能分工等特征，考慮政府績效要素構(gòu)成，考慮指標設計的先進思想如平衡計分卡、關(guān)鍵業(yè)績法等，考慮指標體系的效度和信度，考慮指標的可審性及可靠性，考慮可操作性，只有如此，才能達到政府績效評估的目標。據(jù)此，政府績效評估指標體系的構(gòu)建，按政府層級分為省、市、縣、鄉(xiāng)政府績效評估指標體系；按系統(tǒng)觀分為政府整體績效評估指標和部門績效和公務員個人績效評估指標體系；按政府行為過程分為投入經(jīng)濟性、運行的效率性、效果性以及環(huán)境性和公正性評估值指標體系；按評估主體分為內(nèi)部評估、外部評估和內(nèi)外結(jié)合評估指標體系；按政府職能分為政治績效、經(jīng)濟績效、社會績效和生態(tài)績效評估指標體系；按評估方法分為關(guān)鍵業(yè)績評價指標體系和平衡計分卡評價指標體系等。無論何種評估指標體系，確保評估目標的實現(xiàn)，離不開對這些指標體系的真實性、可靠性、相關(guān)性等審計認定。本研究在研究不同的評價指標體系的基礎上，構(gòu)建了蘊涵和諧社會特征和政府行為過程以及政府職能和審計參與的政府績效平衡計分卡評價指標（80）綜合體系。     （6）公共治理理念下政府績效審計評估報告準則。作為“免疫系統(tǒng)”的國家審計，監(jiān)督和評估政府重大投資項目和政府行為績效信息是國家治理或公共治理的重要工具。公共治理理論倡導滿足公共需要，政府績效審計評估報告的出具和績效信息的審計公告是適應社會公眾需要的結(jié)果，審計評估信息的供求會存在差距，審計評估期望差距理論較好地解釋了這一現(xiàn)象。我們調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)：從當前的現(xiàn)實特征看，審計評估信息的供求關(guān)系不平衡，存在政府績效審計評估期望差距。政府績效審計評估報告準則的出臺能夠縮小與彌合信息使用者的審計期望差距。政府績效審計評估報告準則的具體內(nèi)容，要明確報告的目的，考慮審計評估人員提供績效審計評估信息的影響因素以及審計評估報告重點披露的內(nèi)容。針對政府績效審計評估供需雙方的期望差距較大，我們提出以準則建設為切入點的縮小差距措施。     從INTOSAI的ISSAI框架和美國政府審計框架可以看出，審計準則以公共治理為基礎，績效審計報告以滿足信息使用者的需要為特征，既滿足了治理需要又規(guī)范了績效信息報告和披露的行為。我國的地方政府的績效審計經(jīng)驗及績效審計報告看，存在審計依據(jù)不足、審計報告形式比較隨意、報告用語不夠規(guī)范、責任范圍不明確等問題，根本原因在于尚未確立公共治理的理念。為此，根據(jù)新公布的《國家審計準則（2009）》征求意見稿的內(nèi)容，具體分析和構(gòu)建了績效審計報告準則要素和內(nèi)容，以便指導審計評估者的報告行為。     （7）政府績效審計評估的風險控制機制是政府績效評估的關(guān)鍵之一。風險的存在意味著不和諧因素的存在。因此，對評估不和諧因素的預防、揭示和控制等，實質(zhì)上是對績效評估風險的預防與控制。政府績效審計評估風險可分為內(nèi)生性風險和外部環(huán)境所產(chǎn)生的風險。在對政府績效評估風險分析的基礎上，在政府績效評估的不同階段，針對不同的評估風險進行相應的控制。在風險導向的評估計劃階段，應遵循重要性原則和可行性原則，降低評估風險；在經(jīng)濟性和效率性評估過程中，對確定績效評估項目面臨的風險和績效評估技術(shù)方法所帶來的風險，實施相應的風險控制措施；在評估報告階段，主要針對由外部環(huán)境所帶來的風險，績效評估人員應保持應有的職業(yè)謹慎。在效果性評估中針對來自外部環(huán)境的風險，應加大政府績效評估的宣傳力度，營造一個良好的外部環(huán)境。為了有效應對政府績效評估的風險，在政府績效評估的指標體系設計和應用，綜合考慮政府績效指標和風險延伸績效或不和諧指標，達到提高評估質(zhì)量之目的。     （8）政府績效審計評估結(jié)果披露或公告，是績效評估透明性的重要體現(xiàn)。評估機構(gòu)在出具的評估報告中，應披露政府及其相關(guān)部門對社會公共資源進行代理的經(jīng)濟性、效率性和效果性情況，應披露政府工作中存在的不經(jīng)濟、低效率、效果差和不和諧的問題，并提出相應的適當?shù)母倪M建議。針對評估報告披露的結(jié)果由不同機構(gòu)給予激勵、整改和問責，有效利用評估結(jié)果。評估與不評估、作為與不作為、整改與不整改、問責與不問責、后續(xù)評估與不后續(xù)評估的博弈分析表明，為確保政府績效的提高和改進，政府績效審計評估必須進行整改、后評估，必須實施問責機制。     （9）政府績效評估結(jié)果的有效運用，意味著績效評估價值的體現(xiàn)。對政府績效評估的結(jié)果可能存在的情況：四重績效均未達標，我們稱其不和諧態(tài)；四重績效至少有一項未達標，我們稱其半和諧態(tài)；四重績效均達標，我們稱其和諧態(tài)。不同的評價結(jié)果，意味著對政府執(zhí)政責任的追究和激勵的不同以及政府流程的改進方向和程度不同。評價結(jié)果四重績效均達標的和諧態(tài)，意味著我國政府績效人民滿意，社會處于民主法制健全有效、公平正義、誠信友愛、安定有序、充滿活力、人與自然和諧相處的和諧社會。“青島模式”、“杭州模式”的實證表明政府績效評估結(jié)果的運用，引導、激勵、推動政府流程的改進和績效的提高，有力地促進和諧社會的發(fā)展。根據(jù)政府績效理論的分析和國內(nèi)外的政府績效評價和審計的實踐總結(jié)，在現(xiàn)有評估模式的基礎上，實施強化審計評價的“四位一體”綜合考評模式，將更加有利于和諧社會建設。     因此，本書建議政府績效評估參與主體在強化公民參與的基礎上，加大內(nèi)外部政府績效審計評價的權(quán)重，在現(xiàn)有的審計機關(guān)專設績效評估部門，履行政府績效評價功能，合理保證政府績效信息的可信性。隨著我國行政體制的深入改革，大部制的運營，適時建立評估法規(guī)或修訂績效審計法規(guī)，按照國際審計機關(guān)的設置模式，改革目前我國審計機關(guān)行政模式為立法模式的審計體制，統(tǒng)領(lǐng)全國的政府績效評估和審計工作，既體現(xiàn)大部制設置原則，又保證政府績效評估的獨立性和權(quán)威性，更加有利于政府績效的改進，有利于和諧社會建設。     本書的創(chuàng)新點：     （1）理論創(chuàng)新。審計與政府績效評估的共同的基本動因在于受托責任關(guān)系。初步提出構(gòu)建了政府績效評估概念框架：績效評估目標一績效信息質(zhì)量特征一四重績效評估要素一績效評估原則和準則一四重績效的計量報告。這一概念框架作為政府績效評估的基本理論，指導評估實務。并且提出了政府績效審計尤其是政府內(nèi)部績效審計的本質(zhì)是一種政府績效評價過程。政府績效審計與政府績效評估交互發(fā)展，共同內(nèi)在于政府績效管理。政府績效審計無論是外部審計或是內(nèi)部審計，對政府績效管理或績效評估均具有制約性（批判性）和建設性作用，兩者是相輔相成，相互作用的關(guān)系。     （2）評估模式的創(chuàng)新。比較分析審計參與型政府績效評估模式，提出強化審計參與型的“四位一體”政府績效綜合考評模式。即以社會主義和諧社會建設為遠景，以科學發(fā)展觀為指導，借助于平衡記分卡管理工具，構(gòu)建體現(xiàn)以人為本，目標考核、公民考核、領(lǐng)導評價及審計評價“四位一體”綜合考評，蘊涵和諧社會要義的政治績效、經(jīng)濟績效、社會績效和生態(tài)績效指標體系和績效評估質(zhì)量控制和結(jié)果有效運用等機制，實現(xiàn)政府績效的持續(xù)改進和社會的和諧發(fā)展。

作者簡介

郝玉貴，男，1963年生，河南省伊川縣人，經(jīng)濟學博士；杭州電子科技大學教授，碩士生導師，中國注冊會計師。兼任省審計學會理事，省注冊會計師協(xié)會理事，省會計理論專家成員等。曾在《會計研究》、《審計研究》、《審計與經(jīng)濟研究》等刊物發(fā)表40余篇論文，其中多篇被《人大報刊復印資料》轉(zhuǎn)載。出版《審計成本管理研究》等著作14部，其中專著6部。主持和主要完成《中國審計組織體系研究》等3項國家社科基金項目，4項省部級課題，主持完成廳級課題13項。曾獲廳級以上獎13項，其中《建立有效的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運機制研究》獲省人民政府社會科學一等獎，《會計實證研究與應用研究》和《審計市場管理機制研究》獲省會計優(yōu)秀成果一等獎?！秾徲嬶L險與審計質(zhì)量控制研究》獲省審計優(yōu)秀成果一等獎等。主要研究方向：審計、內(nèi)部控制與會計審計市場等。

書籍目錄

第1章  導論　1.1  研究的背景、意義與目標　1.2  國內(nèi)外研究述評　1.3  研究的基本思路和方法　1.4  主要內(nèi)容　1.5  本課題理論創(chuàng)新程度或?qū)嶋H價值第2章  審計與政府績效評估動因及價值　2.1  審計或評估產(chǎn)生和發(fā)展的基本動因——受托責任　2.2  政府審計與政府績效評估的一般動因——公共受托責任　2.3  政府績效審計和政府績效評估的具體動因——政府績效責任關(guān)系　2.4  我國政府績效審計和評估的理論基礎　2.5  我國政府績效審計與評估的和諧社會價值取向　2.6  本部分小結(jié)第3章  審計與政府績效評估關(guān)系理論　3.1  審計本質(zhì)與評估、評價　3.2  政府績效審計與政府績效評估關(guān)系　3.3  政府績效審計在績效評估中的作用　3.4  審計機關(guān)或?qū)徲嬳椖勘旧淼目冃гu估　3.5  本部分小結(jié)第4章  審計參與型政府績效評估國際實踐　4.1  國外審計參與型政府績效評估　4.2  我國審計參與型政府績效評估　4.3  本部分小結(jié)第5章  政府績效評估的概念框架與評估準則體系　5.1  政府績效評估概念框架的初步研究　5.2  政府績效評估的概念框架及其內(nèi)容　5.3  政府績效評估系統(tǒng)的運行規(guī)律和基本特征　5.4  政府績效審計評估準則體系設想　5.5  本部分小結(jié)第6章  和諧理念下審計參與型政府績效評估指標體系　6.1  政府層級與政府運行過程　6.2  政府績效評估指標的構(gòu)建　6.3  政府績效評估指標體系的邏輯框架　6.4  本部分小結(jié)第7章  公共治理理念下政府績效審計評估報告準則　7.1  公共治理理念與政府績效審計評估報告準則　7.2  政府績效審計報告供求調(diào)查分析　7.3  政府績效審計評估報告準則構(gòu)建　7.4  政府績效審計報告準則：公共治理理念的體現(xiàn)　7.5  政府績效審計報告準則框架構(gòu)成　7.6  政府績效審計報告的質(zhì)量要素及測評　7.7  本部分小結(jié)第8章  政府績效審計評估風險控制機制　8.1  政府績效審計評估風險分析　8.2  政府績效審計評估的風險控制機制　8.3  政府績效審計評估風險的應對　8.4  本部分小結(jié)第9章  政府績效審計評估結(jié)果的公告與問責機制　9.1  政府績效審計評估結(jié)果披露和問責的理論基礎　9.2  政府績效審計評估的信息公開制度　9.3  政府績效審計評估公告整改效果的博弈分析　9.4  政府績效審計評估的問責機制　9.5  本部分小結(jié)第10章  政府績效評估和諧效果與審計參與型模式構(gòu)想　10.1  政府績效評估不同結(jié)果的分析　10.2  政府績效評估促進和諧社會建設效果　10.3  審計參與型“四位一體”政府績效綜合考評模式　10.4  本部分小結(jié)第11章  研究結(jié)論、建議與局限　11.1  基本結(jié)論與建議　11.2  研究的局限　11.3  未來的研究參考文獻

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