新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)范化與立法研究

前言

中國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，近70％的人口是農(nóng)民。農(nóng)民的醫(yī)療保障，不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的健康，還關(guān)系到中國(guó)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。近幾年來(lái)，中央和各級(jí)地方政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)工作，并加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，取得了顯著成效，得到廣大農(nóng)民的歡迎，也受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度脫胎于傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由我國(guó)農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的，通過(guò)互助共濟(jì)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式，來(lái)解決農(nóng)民醫(yī)療保障問(wèn)題的辦法。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題，發(fā)揮了不可替代的重要作用，世界衛(wèi)生組織將之與赤腳醫(yī)生、農(nóng)村三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)并稱(chēng)為中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的“三大法寶”。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，失去了集體經(jīng)濟(jì)支撐的傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步解體，農(nóng)村居民因病致貧漸進(jìn)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，它制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，也影響到中國(guó)的人口安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，重建農(nóng)村醫(yī)療保障體系就成了政府的工作重心之一。2002年10月29日，在全面總結(jié)傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度，同時(shí)，明確了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度相互銜接的基本框架和主要原則。2003年經(jīng)過(guò)那場(chǎng)sARS疫情的嚴(yán)峻洗禮后，各地在中央政府“先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣”的統(tǒng)一部署下，積極穩(wěn)妥地開(kāi)始了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的試點(diǎn)工作。隨著我國(guó)政府“以人為本、和諧發(fā)展”的執(zhí)政理念的確立，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面開(kāi)始，以及試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)工作得到快速發(fā)展，截至2008年底，全國(guó)已有2729個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，提前兩年實(shí)現(xiàn)了覆蓋全國(guó)所有農(nóng)業(yè)人口縣（市、區(qū)）的目標(biāo)，參合農(nóng)民8．15億。農(nóng)民對(duì)基本醫(yī)療服務(wù)的利用得到改善，就醫(yī)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)有所減輕，在一定程度上緩解了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的問(wèn)題。

內(nèi)容概要

本書(shū)是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)領(lǐng)域的專(zhuān)題研究，屬社會(huì)保障法學(xué)的研究范疇。2005年6月，本書(shū)的作者承擔(dān)了國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)范化與立法研究》（批準(zhǔn)號(hào)：05BFX027）的研究工作，經(jīng)過(guò)兩年半的努力，課題組圓滿(mǎn)完成了研究任務(wù)，2009年2月通過(guò)了國(guó)家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦組織的嚴(yán)格驗(yàn)收（結(jié)項(xiàng)證書(shū)號(hào)：20090036），評(píng)價(jià)等級(jí)為良好。本書(shū)即是該課題研究成果的系統(tǒng)化和理論化整理，是兼具理論性和實(shí)務(wù)性的專(zhuān)著。    2002年10月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》提出了建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，它是我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期為農(nóng)民建立的初級(jí)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)：一方面是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的繼承和揚(yáng)棄，并借鑒了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；另一方面是結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，探索了有中國(guó)特色的農(nóng)民醫(yī)療保障制度的思路和做法。由于我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)仍然不發(fā)達(dá)，政府基于對(duì)九億多農(nóng)村人口提供醫(yī)療保障的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)的深深憂(yōu)慮，初始只是提出了一個(gè)并不是很具體的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度框架，并采取了先行“試點(diǎn)”和不斷完善政策的策略。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度于2003年在全國(guó)開(kāi)始“試點(diǎn)”運(yùn)行，2007年進(jìn)入“全面推進(jìn)”階段，2008年上半年就已覆蓋全國(guó)所有縣（市、區(qū)），其制度的基本框架已初步確立。但是，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度至今仍然由黨的執(zhí)政綱領(lǐng)文件、政府各相關(guān)部門(mén)的規(guī)范性政策文件、縣級(jí)政府執(zhí)行政策的規(guī)范性文件等“軟法”予以規(guī)制，并靠自上而下的行政力量主導(dǎo)推行?？梢哉f(shuō)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度目前仍然處于政策選擇和不斷創(chuàng)新階段，是一種“成長(zhǎng)”中的制度。因而，以“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)范化與立法”為研究選題，在社會(huì)保障法學(xué)領(lǐng)域，是對(duì)一個(gè)嶄新問(wèn)題的組合與解讀。這個(gè)命題自身涵蓋了深刻浩瀚的理論淵源和豐富多彩的社會(huì)實(shí)踐景觀。如同野外考察一樣，新型農(nóng)村合作醫(yī)療本身就如一個(gè)新發(fā)現(xiàn)的、奇特的地理結(jié)構(gòu)的外表環(huán)境，對(duì)其本身就足以進(jìn)行、而且正在進(jìn)行多學(xué)科的研究和探討。而其“立法”，就如同在新型農(nóng)村合作醫(yī)療這一外部奇特的地理景觀之中，還存在一個(gè)神秘的“山洞”，黑暗、幽深、迷徑，本課題可以說(shuō)是對(duì)這個(gè)“山洞”粗淺的探險(xiǎn)報(bào)告。之所以如此比喻，是因?yàn)樾滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度本身就包含了豐富的社會(huì)保障理念、價(jià)值構(gòu)造、制度模式和歷史的沿革與轉(zhuǎn)圜，在其基礎(chǔ)上再嵌入立法研究就大大改變了學(xué)術(shù)研究目標(biāo)的“景深”。

作者簡(jiǎn)介

孫淑云，女，1966年12月生，山西省永濟(jì)市人。現(xiàn)任山西大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障法和商法。1987年本科畢業(yè)于山西大學(xué)法律系；1990畢業(yè)于西北政法學(xué)院，獲得法學(xué)碩士學(xué)位；1990年至2001年在工商銀行山西省分行任法律顧問(wèn)；2002年至今供職于山西大學(xué)

書(shū)籍目錄

導(dǎo)論　　　一、課題的研究目的　　　二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀　　　三、課題的研究方法　　　四、課題研究的內(nèi)容與創(chuàng)新第一篇 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)理論　第一章 社會(huì)保障的基礎(chǔ)理論　　第一節(jié) 社會(huì)保障概述　　　一、社會(huì)保障、醫(yī)療保障和農(nóng)村醫(yī)療保障概述　　　二、社會(huì)保降法的一般理論　　第二節(jié) 醫(yī)療保障制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)新農(nóng)合的啟示　　　一、醫(yī)療保障制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)　　　二、醫(yī)療保障制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)新農(nóng)合的啟示　第二章 政策法規(guī)視角下傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療的制度沿革與變遷　　第一節(jié) 傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的起源及其法律性質(zhì)分析　　　一、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的起源　　　二、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的法律淵源　　　三、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的法律性質(zhì)分析　　第二節(jié) 傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的產(chǎn)生發(fā)展及其制度特征　　　一、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度產(chǎn)生的制度背景　　　二、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的自發(fā)產(chǎn)生　　　三、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的曲折發(fā)展-　　　四、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的特征及其制度內(nèi)容的變遷　　第三節(jié) 傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度重建的艱難及其原因檢討　　　一、傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度的衰落與艱難重建　　　二、傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度重建困難的原因探析　第三章 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在社會(huì)醫(yī)療保障體系中的定位　　第一節(jié) 新、舊農(nóng)村合作醫(yī)療制度的比較　　　一、新、舊農(nóng)村合作醫(yī)療制度概述　　　二、新、舊農(nóng)村合作醫(yī)療制度的相同點(diǎn)　　　三、新、舊農(nóng)村合作醫(yī)療制度的不同點(diǎn)　　第二節(jié) 新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的比較　　　一、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度概述　　　二、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的相同點(diǎn)　　　三、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的不同點(diǎn)　　第三節(jié) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的特征　　　一、新農(nóng)合制度的框架　　　二、新農(nóng)合制度的特征　　　三、新農(nóng)合制度試點(diǎn)的運(yùn)行效應(yīng)與緣由第二篇 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的規(guī)范化策略　第四章 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)諸問(wèn)題與規(guī)范化策略　　第一節(jié) 試點(diǎn)縣政策制定者與政策制定程序的調(diào)查　　　一、研究背景與研究目的　　　二、調(diào)查地區(qū)的基本情況　　　三、試點(diǎn)縣新農(nóng)合制度建設(shè)主要訪談結(jié)果　　　四、主要發(fā)現(xiàn)與思考　　第二節(jié) 新農(nóng)合“軟法”建設(shè)及其規(guī)范化　　　一、“軟法”的概念與內(nèi)涵　　　二、新農(nóng)合制度建設(shè)的“軟法”示例　　　三、新農(nóng)合“軟法”治理的狀態(tài)　　　四、“軟法”在新農(nóng)合運(yùn)行中的功能實(shí)現(xiàn)與規(guī)范化　第五章 新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的必要性與可行性　　第一節(jié) 新農(nóng)合制度建設(shè)的基層干部認(rèn)知調(diào)查分析　　　一、調(diào)查目的　　　二、調(diào)查方法與調(diào)查對(duì)象　　　三、調(diào)查試點(diǎn)縣新農(nóng)合開(kāi)展的基本情況　　　四、選題小組討論結(jié)果　　　五、主要發(fā)現(xiàn)與思考　　第二節(jié) 新農(nóng)合立法的必要性和可行性分析　　　一、新農(nóng)合立法的必要性　　　二、新農(nóng)合立法的可行性分析第三篇 新型農(nóng)村合作醫(yī)療法律制度之構(gòu)建  第六章 新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的三個(gè)基本問(wèn)題  第七章 政府在新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的責(zé)任及其制度完美   第八章 新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理的法制化  第九章 新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資制度的完善  第十章 參合農(nóng)民的葳權(quán)利及其法律保障第四篇 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的兩個(gè)特殊問(wèn)題  第十一章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院制度與新農(nóng)合制度的整合與銜接  第十二章 農(nóng)民工醫(yī)療保障制度的城張區(qū)別建設(shè)及其對(duì)接機(jī)制研究第五篇 緒論  第十三章 本課題研究的基本結(jié)論  第十四章 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法建議稿附錄一：課題前期成果目錄附錄二：課題階段成果目錄主要參考文獻(xiàn)后記

章節(jié)摘錄

第一章　社會(huì)保障的基礎(chǔ)理論第一節(jié) 社會(huì)保障概述新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)合”），是我國(guó)政府適應(yīng)“轉(zhuǎn)型時(shí)期”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求所建立的一項(xiàng)農(nóng)村醫(yī)療保障制度，是我國(guó)社會(huì)醫(yī)療保障制度的組成部分。作為一項(xiàng)醫(yī)療保障制度，它的建立和發(fā)展，既有我國(guó)“轉(zhuǎn)型時(shí)期”社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和歷史所決定的偶然性和特殊性，也符合社會(huì)保障和醫(yī)療保障制度發(fā)展的規(guī)律性。因此，有必要先行梳理社會(huì)保障和醫(yī)療保障制度的基礎(chǔ)理論，為研究新農(nóng)合的特殊性奠定邏輯基礎(chǔ)。一、社會(huì)保障、醫(yī)療保障和農(nóng)村醫(yī)療保障概述（一）社會(huì)保障概述社會(huì)保障是一個(gè)十分古老的問(wèn)題，自古以來(lái)，就總有一部分社會(huì)成員因?yàn)閭€(gè)人風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)老、弱、病、殘等生存危機(jī)，需要他人、社會(huì)或政府的援助才不致陷人生活困境。為此，自有國(guó)家存在，各國(guó)政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，緩和階級(jí)矛盾，就分別制定并實(shí)施過(guò)諸如救災(zāi)、濟(jì)貧等社會(huì)政策。如中國(guó)古代歷朝的救荒政策與實(shí)踐；英國(guó)在1601年即頒布了《濟(jì)貧法》；18世紀(jì)末，德國(guó)更適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的需要，率先建立了現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度。但“社會(huì)保障”（Social Security）一詞的出現(xiàn)，最早卻是在美國(guó)1935年頒布的《社會(huì)保障法案》中。隨之，這一用詞在1938年新西蘭通過(guò)的一項(xiàng)法案中出現(xiàn)，1944年第26屆國(guó)際勞工大會(huì)發(fā)表《費(fèi)城宣言》，國(guó)際組織開(kāi)始正式采納社會(huì)保障概念。此后，社會(huì)保障一詞即被多數(shù)國(guó)家所接受。

后記

完成了國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)范化與立法》的研究工作。我收獲許多，感謝更多，今日借專(zhuān)著出版之時(shí)，終于有機(jī)會(huì)一吐為快。在我為之效力的山西大學(xué)法學(xué)院，2005年，對(duì)于從事教師工作僅3年的我來(lái)說(shuō)，教學(xué)科研雖然初有成效，但信心嚴(yán)重不足。我的老師——原院長(zhǎng)王繼軍教授苦口婆心鼓勵(lì)鞭策，“逼”我上了申請(qǐng)國(guó)家社科基金科研項(xiàng)目之路，錢(qián)文亮?xí)泴?duì)我的申請(qǐng)書(shū)予以技術(shù)指導(dǎo)又助我一臂。課題進(jìn)展中，原副院長(zhǎng)趙肖筠教授、現(xiàn)院長(zhǎng)張?zhí)旌缃淌诘榷冀o予無(wú)私的支持和扶助。還有同事陳晉勝教授、董玉明教授、完珉副教授、白紅平副教授、史鳳林副教授、范玉萍老師等都給我許多關(guān)心，已退休的馮照亮老師也不斷地鼓勵(lì)我。他們?yōu)檎n題組研究的順利推進(jìn)創(chuàng)造了良好環(huán)境。在課題組團(tuán)隊(duì)里，我與山西省社科院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)譚克儉研究員、年輕老師史永麗、曹笑輝、李冰強(qiáng)、王士亨、研究生曹克奇、陳海東等結(jié)成忘年交。一起合作研究的時(shí)光里，我們圍繞課題交流對(duì)話、爭(zhēng)執(zhí)討論、切磋砥礪。吉光片羽之間，我們互相啟發(fā)、團(tuán)隊(duì)提升，共同完成了課題繁重的研究任務(wù)。在課題成果向社會(huì)推介時(shí)，我們得到衛(wèi)生部農(nóng)村衛(wèi)生司主管新農(nóng)合工作的聶春雷副司長(zhǎng)的大力支持。我與聶司長(zhǎng)本不認(rèn)識(shí)，雖然在參加一些研討會(huì)上聆聽(tīng)過(guò)他的講話和學(xué)術(shù)討論發(fā)言，但是，都沒(méi)有機(jī)會(huì)交談和相識(shí)。2008年9月，在衛(wèi)生部組織的新農(nóng)合立法研討會(huì)上，聶司長(zhǎng)第一次認(rèn)識(shí)我，非常重視來(lái)自學(xué)界的我們對(duì)新農(nóng)合立法的獨(dú)立研究，在聽(tīng)了我的課題成果匯報(bào)后，當(dāng)機(jī)立斷邀請(qǐng)我參加新農(nóng)合立法工作，為課題組成果的轉(zhuǎn)化提供了珍貴的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。本書(shū)即將付梓之際，聶司長(zhǎng)不僅親自為本書(shū)作序以擴(kuò)大課題成果的社會(huì)影響，還主動(dòng)對(duì)書(shū)稿提出了許多細(xì)致的修改意見(jiàn)，他為新農(nóng)合制度建設(shè)謀的拳拳之心深深感動(dòng)了我們。

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《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)范化與立法研究》由法律出版社出版。

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