中國農(nóng)村改革路線圖

前言

經(jīng)過30年的改革開放，我國經(jīng)濟、政治、社會、文化、外交等各方面都取得了輝煌的成就，國人共享改革發(fā)展帶來的果實，世界有目共睹。當(dāng)前我國發(fā)展進入關(guān)鍵時期，在內(nèi)部環(huán)境上，發(fā)展階段發(fā)生歷史性跨越，社會需求結(jié)構(gòu)明顯變化；在外部環(huán)境上，后危機時代充滿不確定性。作為一個世界大國，中國面臨歷史性機遇，也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。站在歷史的十字路口，對未來10—20年的改革發(fā)展趨勢作出大的判斷，規(guī)劃設(shè)計后30年改革發(fā)展的路線圖，是時代的需要。為此，中國（海南）改革發(fā)展研究院匯集國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，推出《中國改革智庫資政叢書》。作為中國著名的“改革智庫”，中改院以“直諫中國改革”為己任，長期堅持并深入探討中國改革發(fā)展的焦點、難點問題，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型進程中的重大理論和實踐問題進行獨立、客觀研究，適時提出戰(zhàn)略性研究報告和具有操作性的政策建議。在過去的18年中，中改院率先提出“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”、“基本公共服務(wù)均等化”、“建設(shè)公共服務(wù)型政府”、“加快建立社會主義公共服務(wù)體制”等理念與政策建議，有些直接為中央決策所采納，有些被用作制訂政策和法規(guī)的重要參考。《中國改革智庫資政叢書》定位在為我國的改革發(fā)展提出新的思想觀點和改革發(fā)展的實踐路徑，為政府決策提供咨詢參謀。叢書旨在把學(xué)者的研究成果轉(zhuǎn)化為政府的政策產(chǎn)品，為學(xué)術(shù)話語和政府話語的轉(zhuǎn)換建立通暢的管道。叢書討論的均為“牽一發(fā)而動全身”的問題，極富全局性、前瞻性和戰(zhàn)略性，盡量把“一發(fā)”和“全身”都講透、講清，力爭為讀者提供一個新的觀察中國改革的平臺。

內(nèi)容概要

　　經(jīng)過30年的改革開放，我國經(jīng)濟、政治、社會、文化、外交等各方面都取得了輝煌的成就，國人共享改革發(fā)展帶來的果實，世界有目共睹。當(dāng)前我國發(fā)展進入關(guān)鍵時期，在內(nèi)部環(huán)境上，發(fā)展階段發(fā)生歷史性跨越，社會需求結(jié)構(gòu)明顯變化；在外部環(huán)境上，后危機時代充滿不確定性。作為一個世界大國，中國面臨歷史性機遇，也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。站在歷史的十字路口，對未來10—20年的改革發(fā)展趨勢作出大的判斷，規(guī)劃設(shè)計后30年改革發(fā)展的路線圖，是時代的需要。

書籍目錄

出版前言第一章 歷史新起點上的農(nóng)村改革以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)推進新階段的農(nóng)村綜合改革推進以基本公共服務(wù)為主線的農(nóng)村綜合改革以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為重點推進新農(nóng)村建設(shè)第二章 基本公共服務(wù)是主線拉動農(nóng)村消費重在基本公共服務(wù)為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品中國農(nóng)村公共服務(wù)及農(nóng)村綜合改革農(nóng)村公共服務(wù)的財源與公共財政體制問題探討第三章 土地流轉(zhuǎn)制度改革是根本賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)把土地使用權(quán)真正交給農(nóng)民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的農(nóng)村土地制度改革發(fā)展農(nóng)民土地股份合作制第四章 維護農(nóng)民權(quán)益是目標(biāo)當(dāng)前農(nóng)村改革亟待研究的幾個問題給農(nóng)民全面的國民待遇以提高農(nóng)民收入為目標(biāo)，實現(xiàn)農(nóng)村改革的新突破解決中國“三農(nóng)”問題的根本途徑是賦予農(nóng)民平等權(quán)利農(nóng)民權(quán)益保障與公共政策選擇城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化中國城市化與農(nóng)民權(quán)益保護第五章 解決農(nóng)民工問題是關(guān)鍵引入全國統(tǒng)籌的政策架構(gòu)，為農(nóng)民工群體提供基本公共服務(wù)中國特色城鎮(zhèn)化道路與農(nóng)民工問題社會和諧與農(nóng)民工社會管理的深層問題農(nóng)民工為什么集體性逃離誰來保障億萬農(nóng)民工的選舉權(quán)戶籍制度、就業(yè)歧視與農(nóng)民工權(quán)益保護農(nóng)民工問題要從根本上治理第六章 基層民主是農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的基石困惑與出路壓力型體制下的村級治理現(xiàn)狀、問題及出路探討農(nóng)村綜合改革的思考后選舉時代的村民自治和鄉(xiāng)村政治研究實行縣鄉(xiāng)聯(lián)動改革，重建鄉(xiāng)村治理體系中國農(nóng)村基層行政體制改革的思路探索減免農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村村級組織建設(shè)的影響和對策后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村基層政府面臨的角色定位與轉(zhuǎn)型第七章 經(jīng)典案例賞析美國的土地管理智利農(nóng)業(yè)與農(nóng)村改革與發(fā)展考察報告日本的農(nóng)地制度及其借鑒印度農(nóng)民工的權(quán)益保護印度鄉(xiāng)村自治體系：對印度五個邦的研究農(nóng)村發(fā)展的新途徑：韓國新村運動實例研究山東省農(nóng)村綜合改革的調(diào)查與思考成都市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的模式創(chuàng)新研究后記

章節(jié)摘錄

（2）新階段的農(nóng)村綜合改革，既需要進一步推進農(nóng)村市場化進程，也需要加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制。與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，新階段的農(nóng)村綜合改革是在我國建立市場經(jīng)濟體制框架大背景下的改革，“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”重在通過系統(tǒng)的制度安排來實現(xiàn)。一方面，要通過進一步的農(nóng)村市場化改革，確立城鄉(xiāng)居民在市場競爭中的平等地位，解決過程公平或程序公平問題。新階段的農(nóng)村市場化要在城鄉(xiāng)大市場對接方面有所突破：一是健全農(nóng)產(chǎn)品流通體系，解決農(nóng)戶與大市場對接過程中利益受損的問題；二是解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置，農(nóng)民難以獲得財產(chǎn)性收入，難以靈活地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新的問題；三是建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的金融體系；四是解決農(nóng)民工與城市居民同工同酬，消除就業(yè)歧視的問題；五是農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國際慣例建立系統(tǒng)農(nóng)業(yè)支持保護的政策體系。另一方面，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，確立城鄉(xiāng)居民在基本生存、發(fā)展權(quán)方面的平等地位，以此來解決起點公平的問題。農(nóng)民和農(nóng)民工獲得與城市居民平等的社會角色，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的制度平等。目前，許多地方在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但如果不解決農(nóng)村和農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問題，城鄉(xiāng)戶籍制度統(tǒng)一就只能是形式上的，不能從根本上解決權(quán)利平等的問題。為此，新階段的農(nóng)村綜合改革還要從城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一入手，縮小城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、基本社會保障等方面的差距。（3）統(tǒng)籌規(guī)劃，深化和拓寬新階段農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)容。當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新階段。在這樣一個發(fā)展新階段，城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展加速的勢頭很迅猛，總體上在與國際接軌，向信息化時代邁進，而農(nóng)村還保留著某些原始的生產(chǎn)方式和生活方式。如果沒有系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，城鄉(xiāng)之間的差距會越拉越大，農(nóng)村最終會被邊緣化。面對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大壓力，新階段的農(nóng)村綜合改革的視野還不宜過窄，尤其是不能就農(nóng)村而論農(nóng)村，而是要從整個國家發(fā)展戰(zhàn)略來考慮，從整個上層建筑的變革和調(diào)整來考慮，從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的趨勢來考慮。在過去的幾年中，我國農(nóng)村綜合改革選擇了免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費這些比較有條件做的事情，很快取得了實際效果，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革等方面尚處于探索階段。這些問題的最終解決雖然在很大程度上取決于基層政府變革的實際效果，但更重要的是還涉及中央地方關(guān)系、整個公共財政體制框架的建設(shè)，涉及自上而下涉農(nóng)機構(gòu)的統(tǒng)籌安排。因此，要充分認(rèn)識到新階段農(nóng)村綜合改革的復(fù)雜性，制定長期規(guī)劃，上下聯(lián)動、綜合配套、循序漸進地推進。二、統(tǒng)籌資源在城鄉(xiāng)之間的配置。推進農(nóng)村市場化進程（1）賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠獲得財產(chǎn)性收入。2006年，農(nóng)民居民家庭財產(chǎn)性收入平均只有100元，僅占全部收入的2％。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農(nóng)民帶來多少收益。我院2007中國改革調(diào)查問卷報告顯示，72.3 9％的專家認(rèn)為，使農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要條件之一。①明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)民的土地所有權(quán)，91％是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民在外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。②盡快研究出臺土地物權(quán)法配套法規(guī)。土地是最重要的不動產(chǎn)，但我國的法律體系中尚無不動產(chǎn)登記法。國土資源部門應(yīng)該適應(yīng)《物權(quán)法》頒布實施的新形勢，加快推進《不動產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動產(chǎn)登記法》做好前期準(zhǔn)備。同時，各地方也可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實際，加快制定本地區(qū)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，為國家立法積累經(jīng)驗。③建立對農(nóng)民土地權(quán)益糾紛的法律援助制度。由于土地制度變革相當(dāng)復(fù)雜，需要一個較長的過程。當(dāng)前要盡快建立農(nóng)村土地糾紛的法律援助，使農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時，能夠方便地獲得法律救助。（2）以發(fā)展小額信貸為重點，培育民間金融組織。我院2007中國改革調(diào)查問卷報告顯示，對于如何構(gòu)建農(nóng)村金融體系，專家們主張擴大國有商業(yè)銀行對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度、擴大農(nóng)信社職能、發(fā)展外資農(nóng)村銀行的比例分別為19.5 7％，13.9 4％和10.9 9％。65.4 2％的專家認(rèn)為，應(yīng)該以小額信貸為重點，發(fā)展農(nóng)村民間金融。①放松市場準(zhǔn)入管制，允許直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場。目前，國家調(diào)整和放松了農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入政策并開展了試點工作，已經(jīng)有24家村鎮(zhèn)銀行貸款公司和農(nóng)村資金互助社等3類新型農(nóng)村金融機構(gòu)開業(yè)。以此為契機，應(yīng)繼續(xù)擴大試點范圍，放松市場準(zhǔn)入管制，引導(dǎo)和規(guī)范民間融資行為，允許新設(shè)機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場，興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織，有效發(fā)揮民間借貸對正規(guī)金融體系的補充作用。②創(chuàng)新農(nóng)村信貸抵押擔(dān)保形式。在現(xiàn)有的信貸條件下，農(nóng)村貸款難的根本原因之一在于農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)難以找到有效的貸款抵押資產(chǎn)。政府在繼續(xù)鼓勵農(nóng)戶自愿互助擔(dān)保的同時，應(yīng)通過制度安排，建立專門的擔(dān)?；鸹驌?dān)保機構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)?？梢杂傻胤秸鲑Y支持成立農(nóng)村信用擔(dān)保的基金或機構(gòu)，也可以通過鼓勵措施引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保機構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索實行不動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。盡快修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中有關(guān)不利于農(nóng)地有效、正常抵押擔(dān)保部分。③大力發(fā)展適合農(nóng)戶需求的“草根性”小額信貸組織。實踐證明，鄉(xiāng)村自發(fā)產(chǎn)生的“草根性”的金融組織具有發(fā)展小額信貸的比較優(yōu)勢，比國有商業(yè)銀行和其他城市商業(yè)銀行更有信息優(yōu)勢，更能夠了解農(nóng)戶借貸需求和辨別還貸風(fēng)險。因此，應(yīng)當(dāng)盡快出臺鼓勵和規(guī)范“草根性”小額信貸組織發(fā)展的法規(guī)和政策。（3）以發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織為載體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體制。我國農(nóng)戶在市場流通中的弱勢地位，關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)流通中的組織化程度低，分散的農(nóng)戶應(yīng)對市場風(fēng)險的能力弱。據(jù)調(diào)查，目前42％的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，45％的農(nóng)戶將農(nóng)產(chǎn)品賣給個體商販，只有2.7 ％的農(nóng)戶通過訂單銷售農(nóng)產(chǎn)品。國際經(jīng)驗表明，政府扶持、培育和發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織，可以有效地保護農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品流通過程中合法權(quán)益，使職業(yè)農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成過程中更有發(fā)言權(quán)，更有機會參與利潤平均化過程。

后記

中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展影響著整個中國經(jīng)濟的發(fā)展，中國農(nóng)村社會的安定牽涉著中國全社會的安定；中國農(nóng)民的權(quán)利保障也是每一個中國人在世界民族之林的尊嚴(yán)和地位的反映。眾所周知，中國的改革開放始于農(nóng)村，過去30年中國的農(nóng)村改革取得了巨大成就，可以說農(nóng)村的改革改變了中國的命運。中國（海南）改革發(fā)展研究院在建院時就把農(nóng)村問題作為重點研究課題，提出加快農(nóng)村市場化、推進農(nóng)村經(jīng)濟全面改革。建院以來，舉辦了“中國農(nóng)民土地使用權(quán)法律保障”（2002年1月23—25日）、“中國農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護暨農(nóng)村改革新突破”（2003年1月20—21日）、“中國農(nóng)民權(quán)益保護”（2003年7月31日—8月1日）、“中國農(nóng)民組織建設(shè)”（2004年12月4—5日）、“中國新農(nóng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”（2006年3月25—26日）、“中國新農(nóng)村建設(shè)：基本而有保障的公共服務(wù)”（2006年11月25—26日）、“新階段的中國農(nóng)村綜合改革”（2007年12月8—9日）、“中國農(nóng)村改革新起點：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化”（2008年12月6—7日）等20次有關(guān)農(nóng)村改革的研討活動，率先提出“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，先后提出“盡快制定農(nóng)村土地使用權(quán)法的建議”、“為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品”、“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)推進新階段的農(nóng)村綜合改革”、“推進以基本公共服務(wù)為主線的農(nóng)村綜合改革”、“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為重點推進新農(nóng)村建設(shè)的建議”等改革政策建議，有的建議直接被中央決策所采納，有的成為制定政策和法律的重要參考。

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