中國(guó)農(nóng)村改革路線圖

前言

經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、外交等各方面都取得了輝煌的成就，國(guó)人共享改革發(fā)展帶來(lái)的果實(shí)，世界有目共睹。當(dāng)前我國(guó)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，在內(nèi)部環(huán)境上，發(fā)展階段發(fā)生歷史性跨越，社會(huì)需求結(jié)構(gòu)明顯變化；在外部環(huán)境上，后危機(jī)時(shí)代充滿不確定性。作為一個(gè)世界大國(guó)，中國(guó)面臨歷史性機(jī)遇，也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。站在歷史的十字路口，對(duì)未來(lái)10—20年的改革發(fā)展趨勢(shì)作出大的判斷，規(guī)劃設(shè)計(jì)后30年改革發(fā)展的路線圖，是時(shí)代的需要。為此，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院匯集國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，推出《中?guó)改革智庫(kù)資政叢書(shū)》。作為中國(guó)著名的“改革智庫(kù)”，中改院以“直諫中國(guó)改革”為己任，長(zhǎng)期堅(jiān)持并深入探討中國(guó)改革發(fā)展的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行獨(dú)立、客觀研究，適時(shí)提出戰(zhàn)略性研究報(bào)告和具有操作性的政策建議。在過(guò)去的18年中，中改院率先提出“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”、“基本公共服務(wù)均等化”、“建設(shè)公共服務(wù)型政府”、“加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制”等理念與政策建議，有些直接為中央決策所采納，有些被用作制訂政策和法規(guī)的重要參考?！吨袊?guó)改革智庫(kù)資政叢書(shū)》定位在為我國(guó)的改革發(fā)展提出新的思想觀點(diǎn)和改革發(fā)展的實(shí)踐路徑，為政府決策提供咨詢參謀。叢書(shū)旨在把學(xué)者的研究成果轉(zhuǎn)化為政府的政策產(chǎn)品，為學(xué)術(shù)話語(yǔ)和政府話語(yǔ)的轉(zhuǎn)換建立通暢的管道。叢書(shū)討論的均為“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的問(wèn)題，極富全局性、前瞻性和戰(zhàn)略性，盡量把“一發(fā)”和“全身”都講透、講清，力爭(zhēng)為讀者提供一個(gè)新的觀察中國(guó)改革的平臺(tái)。

內(nèi)容概要

　　經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、外交等各方面都取得了輝煌的成就，國(guó)人共享改革發(fā)展帶來(lái)的果實(shí)，世界有目共睹。當(dāng)前我國(guó)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，在內(nèi)部環(huán)境上，發(fā)展階段發(fā)生歷史性跨越，社會(huì)需求結(jié)構(gòu)明顯變化；在外部環(huán)境上，后危機(jī)時(shí)代充滿不確定性。作為一個(gè)世界大國(guó)，中國(guó)面臨歷史性機(jī)遇，也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。站在歷史的十字路口，對(duì)未來(lái)10—20年的改革發(fā)展趨勢(shì)作出大的判斷，規(guī)劃設(shè)計(jì)后30年改革發(fā)展的路線圖，是時(shí)代的需要。

書(shū)籍目錄

出版前言第一章 歷史新起點(diǎn)上的農(nóng)村改革以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)推進(jìn)新階段的農(nóng)村綜合改革推進(jìn)以基本公共服務(wù)為主線的農(nóng)村綜合改革以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為重點(diǎn)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)第二章 基本公共服務(wù)是主線拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)重在基本公共服務(wù)為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)及農(nóng)村綜合改革農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)源與公共財(cái)政體制問(wèn)題探討第三章 土地流轉(zhuǎn)制度改革是根本賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)把土地使用權(quán)真正交給農(nóng)民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的農(nóng)村土地制度改革發(fā)展農(nóng)民土地股份合作制第四章 維護(hù)農(nóng)民權(quán)益是目標(biāo)當(dāng)前農(nóng)村改革亟待研究的幾個(gè)問(wèn)題給農(nóng)民全面的國(guó)民待遇以提高農(nóng)民收入為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革的新突破解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑是賦予農(nóng)民平等權(quán)利農(nóng)民權(quán)益保障與公共政策選擇城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化中國(guó)城市化與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)第五章 解決農(nóng)民工問(wèn)題是關(guān)鍵引入全國(guó)統(tǒng)籌的政策架構(gòu)，為農(nóng)民工群體提供基本公共服務(wù)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路與農(nóng)民工問(wèn)題社會(huì)和諧與農(nóng)民工社會(huì)管理的深層問(wèn)題農(nóng)民工為什么集體性逃離誰(shuí)來(lái)保障億萬(wàn)農(nóng)民工的選舉權(quán)戶籍制度、就業(yè)歧視與農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)農(nóng)民工問(wèn)題要從根本上治理第六章 基層民主是農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的基石困惑與出路壓力型體制下的村級(jí)治理現(xiàn)狀、問(wèn)題及出路探討農(nóng)村綜合改革的思考后選舉時(shí)代的村民自治和鄉(xiāng)村政治研究實(shí)行縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革，重建鄉(xiāng)村治理體系中國(guó)農(nóng)村基層行政體制改革的思路探索減免農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村村級(jí)組織建設(shè)的影響和對(duì)策后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村基層政府面臨的角色定位與轉(zhuǎn)型第七章 經(jīng)典案例賞析美國(guó)的土地管理智利農(nóng)業(yè)與農(nóng)村改革與發(fā)展考察報(bào)告日本的農(nóng)地制度及其借鑒印度農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)印度鄉(xiāng)村自治體系：對(duì)印度五個(gè)邦的研究農(nóng)村發(fā)展的新途徑：韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)實(shí)例研究山東省農(nóng)村綜合改革的調(diào)查與思考成都市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的模式創(chuàng)新研究后記

章節(jié)摘錄

（2）新階段的農(nóng)村綜合改革，既需要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程，也需要加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制。與改革開(kāi)放初期的農(nóng)村改革不同，新階段的農(nóng)村綜合改革是在我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架大背景下的改革，“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”重在通過(guò)系統(tǒng)的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)。一方面，要通過(guò)進(jìn)一步的農(nóng)村市場(chǎng)化改革，確立城鄉(xiāng)居民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的平等地位，解決過(guò)程公平或程序公平問(wèn)題。新階段的農(nóng)村市場(chǎng)化要在城鄉(xiāng)大市場(chǎng)對(duì)接方面有所突破：一是健全農(nóng)產(chǎn)品流通體系，解決農(nóng)戶與大市場(chǎng)對(duì)接過(guò)程中利益受損的問(wèn)題；二是解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置，農(nóng)民難以獲得財(cái)產(chǎn)性收入，難以靈活地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新的問(wèn)題；三是建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的金融體系；四是解決農(nóng)民工與城市居民同工同酬，消除就業(yè)歧視的問(wèn)題；五是農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)際慣例建立系統(tǒng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的政策體系。另一方面，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，確立城鄉(xiāng)居民在基本生存、發(fā)展權(quán)方面的平等地位，以此來(lái)解決起點(diǎn)公平的問(wèn)題。農(nóng)民和農(nóng)民工獲得與城市居民平等的社會(huì)角色，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的制度平等。目前，許多地方在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但如果不解決農(nóng)村和農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問(wèn)題，城鄉(xiāng)戶籍制度統(tǒng)一就只能是形式上的，不能從根本上解決權(quán)利平等的問(wèn)題。為此，新階段的農(nóng)村綜合改革還要從城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一入手，縮小城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障等方面的差距。（3）統(tǒng)籌規(guī)劃，深化和拓寬新階段農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化深入發(fā)展的新階段。在這樣一個(gè)發(fā)展新階段，城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展加速的勢(shì)頭很迅猛，總體上在與國(guó)際接軌，向信息化時(shí)代邁進(jìn)，而農(nóng)村還保留著某些原始的生產(chǎn)方式和生活方式。如果沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，城鄉(xiāng)之間的差距會(huì)越拉越大，農(nóng)村最終會(huì)被邊緣化。面對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大壓力，新階段的農(nóng)村綜合改革的視野還不宜過(guò)窄，尤其是不能就農(nóng)村而論農(nóng)村，而是要從整個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)考慮，從整個(gè)上層建筑的變革和調(diào)整來(lái)考慮，從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)來(lái)考慮。在過(guò)去的幾年中，我國(guó)農(nóng)村綜合改革選擇了免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)這些比較有條件做的事情，很快取得了實(shí)際效果，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革等方面尚處于探索階段。這些問(wèn)題的最終解決雖然在很大程度上取決于基層政府變革的實(shí)際效果，但更重要的是還涉及中央地方關(guān)系、整個(gè)公共財(cái)政體制框架的建設(shè)，涉及自上而下涉農(nóng)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌安排。因此，要充分認(rèn)識(shí)到新階段農(nóng)村綜合改革的復(fù)雜性，制定長(zhǎng)期規(guī)劃，上下聯(lián)動(dòng)、綜合配套、循序漸進(jìn)地推進(jìn)。二、統(tǒng)籌資源在城鄉(xiāng)之間的配置。推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程（1）賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠獲得財(cái)產(chǎn)性收入。2006年，農(nóng)民居民家庭財(cái)產(chǎn)性收入平均只有100元，僅占全部收入的2％。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農(nóng)民帶來(lái)多少收益。我院2007中國(guó)改革調(diào)查問(wèn)卷報(bào)告顯示，72.3 9％的專(zhuān)家認(rèn)為，使農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要條件之一。①明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)調(diào)查，中國(guó)農(nóng)民的土地所有權(quán)，91％是歸村民小組所有，但這一級(jí)組織卻沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國(guó)家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國(guó)家公共利益的邊界，依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民在外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。②盡快研究出臺(tái)土地物權(quán)法配套法規(guī)。土地是最重要的不動(dòng)產(chǎn)，但我國(guó)的法律體系中尚無(wú)不動(dòng)產(chǎn)登記法。國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)該適應(yīng)《物權(quán)法》頒布實(shí)施的新形勢(shì)，加快推進(jìn)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國(guó)家出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》做好前期準(zhǔn)備。同時(shí)，各地方也可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實(shí)際，加快制定本地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。③建立對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益糾紛的法律援助制度。由于土地制度變革相當(dāng)復(fù)雜，需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。當(dāng)前要盡快建立農(nóng)村土地糾紛的法律援助，使農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時(shí)，能夠方便地獲得法律救助。（2）以發(fā)展小額信貸為重點(diǎn)，培育民間金融組織。我院2007中國(guó)改革調(diào)查問(wèn)卷報(bào)告顯示，對(duì)于如何構(gòu)建農(nóng)村金融體系，專(zhuān)家們主張擴(kuò)大國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度、擴(kuò)大農(nóng)信社職能、發(fā)展外資農(nóng)村銀行的比例分別為19.5 7％，13.9 4％和10.9 9％。65.4 2％的專(zhuān)家認(rèn)為，應(yīng)該以小額信貸為重點(diǎn)，發(fā)展農(nóng)村民間金融。①放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，允許直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)。目前，國(guó)家調(diào)整和放松了農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策并開(kāi)展了試點(diǎn)工作，已經(jīng)有24家村鎮(zhèn)銀行貸款公司和農(nóng)村資金互助社等3類(lèi)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)業(yè)。以此為契機(jī)，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，引導(dǎo)和規(guī)范民間融資行為，允許新設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織，有效發(fā)揮民間借貸對(duì)正規(guī)金融體系的補(bǔ)充作用。②創(chuàng)新農(nóng)村信貸抵押擔(dān)保形式。在現(xiàn)有的信貸條件下，農(nóng)村貸款難的根本原因之一在于農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)難以找到有效的貸款抵押資產(chǎn)。政府在繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿互助擔(dān)保的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)制度安排，建立專(zhuān)門(mén)的擔(dān)?；鸹驌?dān)保機(jī)構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)?？梢杂傻胤秸鲑Y支持成立農(nóng)村信用擔(dān)保的基金或機(jī)構(gòu)，也可以通過(guò)鼓勵(lì)措施引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)抵押、倉(cāng)單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。盡快修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中有關(guān)不利于農(nóng)地有效、正常抵押擔(dān)保部分。③大力發(fā)展適合農(nóng)戶需求的“草根性”小額信貸組織。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村自發(fā)產(chǎn)生的“草根性”的金融組織具有發(fā)展小額信貸的比較優(yōu)勢(shì)，比國(guó)有商業(yè)銀行和其他城市商業(yè)銀行更有信息優(yōu)勢(shì)，更能夠了解農(nóng)戶借貸需求和辨別還貸風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)鼓勵(lì)和規(guī)范“草根性”小額信貸組織發(fā)展的法規(guī)和政策。（3）以發(fā)展農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作組織為載體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體制。我國(guó)農(nóng)戶在市場(chǎng)流通中的弱勢(shì)地位，關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)流通中的組織化程度低，分散的農(nóng)戶應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。據(jù)調(diào)查，目前42％的農(nóng)戶自己銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品，45％的農(nóng)戶將農(nóng)產(chǎn)品賣(mài)給個(gè)體商販，只有2.7 ％的農(nóng)戶通過(guò)訂單銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府扶持、培育和發(fā)展農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作組織，可以有效地保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品流通過(guò)程中合法權(quán)益，使職業(yè)農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格形成過(guò)程中更有發(fā)言權(quán)，更有機(jī)會(huì)參與利潤(rùn)平均化過(guò)程。

后記

中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展影響著整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安定牽涉著中國(guó)全社會(huì)的安定；中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利保障也是每一個(gè)中國(guó)人在世界民族之林的尊嚴(yán)和地位的反映。眾所周知，中國(guó)的改革開(kāi)放始于農(nóng)村，過(guò)去30年中國(guó)的農(nóng)村改革取得了巨大成就，可以說(shuō)農(nóng)村的改革改變了中國(guó)的命運(yùn)。中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院在建院時(shí)就把農(nóng)村問(wèn)題作為重點(diǎn)研究課題，提出加快農(nóng)村市場(chǎng)化、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面改革。建院以來(lái)，舉辦了“中國(guó)農(nóng)民土地使用權(quán)法律保障”（2002年1月23—25日）、“中國(guó)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)暨農(nóng)村改革新突破”（2003年1月20—21日）、“中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”（2003年7月31日—8月1日）、“中國(guó)農(nóng)民組織建設(shè)”（2004年12月4—5日）、“中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”（2006年3月25—26日）、“中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)：基本而有保障的公共服務(wù)”（2006年11月25—26日）、“新階段的中國(guó)農(nóng)村綜合改革”（2007年12月8—9日）、“中國(guó)農(nóng)村改革新起點(diǎn)：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化”（2008年12月6—7日）等20次有關(guān)農(nóng)村改革的研討活動(dòng)，率先提出“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，先后提出“盡快制定農(nóng)村土地使用權(quán)法的建議”、“為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品”、“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)推進(jìn)新階段的農(nóng)村綜合改革”、“推進(jìn)以基本公共服務(wù)為主線的農(nóng)村綜合改革”、“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為重點(diǎn)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的建議”等改革政策建議，有的建議直接被中央決策所采納，有的成為制定政策和法律的重要參考。

編輯推薦

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