公共危機治理

前言

當今世界，政治、經(jīng)濟、社會、自然生態(tài)各個領(lǐng)域千差萬別，高度不確定性、動態(tài)性與復(fù)雜性因素錯綜交織，潛藏和孕育著無處不在的風(fēng)險。人類文明的發(fā)展與進步在取得高新科技、創(chuàng)造輝煌成就的同時，新型突發(fā)事件頻仍，多重公共危機四伏，傳統(tǒng)社會面臨非傳統(tǒng)危脅，現(xiàn)代政府面對后現(xiàn)代危機，世界在令人眼花繚亂的解構(gòu)、重塑、再造與新生過程中不斷經(jīng)受著一輪又一輪的轉(zhuǎn)換考驗。在全人類生存環(huán)境受到前所未有的共同威脅和挑戰(zhàn)面前，任何一個民族都無法獨善其身，任何一個國家政府都責(zé)無旁貸，必須要在監(jiān)控預(yù)警、化解風(fēng)險、應(yīng)急處置、危機重建的全過程中，發(fā)揮現(xiàn)代公共行政體系和公共管理系統(tǒng)的優(yōu)勢，引領(lǐng)跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的各方力量協(xié)同配合，強力抗擊各類災(zāi)害，科學(xué)抵御各種宿敵，有效回應(yīng)社會危機。2003年的SARS阻擊戰(zhàn)，促使中國在與疫魔短兵相接、數(shù)輪交鋒中迅速組建起了應(yīng)急管理的組織體系。2007年底頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，在迄今最高法律位階上躍動著應(yīng)急管理法制化的足音。如果說在2008年春節(jié)百年未遇的暴雪洗禮面前，中國的應(yīng)急管理系統(tǒng)還稍顯稚嫩的話，那么短短幾個月之后的“5.12”汶川大地震，時隔兩年之后的玉樹強震，海內(nèi)外無不驚訝于中國政府卓越領(lǐng)導(dǎo)之下的眾志成城、抗震救災(zāi)。第一時間快速反應(yīng)、全程實報真實境況、各方協(xié)力迅速整合以及井然有序穩(wěn)步推進的災(zāi)后重建，充分彰顯了一個堅強有力、沉著高效、蓬勃成長的政府形象。但無庸諱言，成就面前我們?nèi)匀恍枰碇蔷?，更加需要痛定思痛，付諸更加切實的努力，采取系統(tǒng)變革措施，摒棄條塊分割部門壁壘，堅持不懈地構(gòu)建起中國特色的公共危機與應(yīng)急管理的一整套專門工作體系，精心打造專司多災(zāi)種、跨部門、全領(lǐng)域、常規(guī)化應(yīng)急管理的部級對策機構(gòu)，包括組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策中心、指揮平臺、運行機制、作業(yè)流程、項目網(wǎng)絡(luò)，以及高度體系化、操作性強的應(yīng)急預(yù)案和配套法律支撐框架。盡管環(huán)境動蕩不安、風(fēng)險無處不在，但風(fēng)險是可以防范的，危機是可以管理的，特別是需要治理的。防范風(fēng)險和化解危機，這是解決公共問題的難點，也是社會公共關(guān)注的熱點。為此，應(yīng)急管理常態(tài)化、常規(guī)管理應(yīng)急化，應(yīng)當成為政府首要的公共事務(wù)。政府只要存在一天，就必須責(zé)無旁貸地推進這項公共工程；社會存續(xù)一天，就需要義無反顧地累建這項社會工程。毫無疑問，這需要科學(xué)的探索、科學(xué)的認知、科學(xué)的揭示、科學(xué)的引領(lǐng)。

內(nèi)容概要

中國政府傳統(tǒng)的對危機只實施“管”而缺乏“治”的大一統(tǒng)思維，導(dǎo)致社會政治動員和政府行政管控的機械管理模式，單一災(zāi)種、單一部門、政府單一主體的條塊分割組織體制，被動撞擊式的和事后救火式的應(yīng)急機制，缺乏常效的政府一企業(yè)一社會戰(zhàn)略合作伙伴協(xié)同應(yīng)急的公共行動網(wǎng)絡(luò)，針對天災(zāi)多種并發(fā)、人禍異端多漏、跨行政區(qū)域擴散、需多部門舍利協(xié)作、第三方獨立監(jiān)管和公共監(jiān)督、全社會主動協(xié)同的應(yīng)急需要，亟待特立法律程序，設(shè)立委員會制的部級綜合應(yīng)急機構(gòu)，創(chuàng)新危機管理的決策體系和應(yīng)急行動的組織模式，建立全社會整體聯(lián)動的公共危機治理網(wǎng)絡(luò)。本書為此創(chuàng)立了公共危機治理的理論體系，并運用該理論框架透析近年真實典案，揭示多重危機背后隱秘癥結(jié)，提出面對危機從管理邁向治理的發(fā)展戰(zhàn)略。全書分為理論篇和實務(wù)篇，共十章，從理論到實踐對公共危機治理進行系統(tǒng)闡述，可作為學(xué)術(shù)研究參考書或管理專業(yè)博士生和碩士生及MPA教材。

作者簡介

劉霞，字紫涵，教授，博士生導(dǎo)師，上海交通大學(xué)2005年7月面向全球公開招聘的應(yīng)急管理與公共安全學(xué)科帶頭人。主要研究領(lǐng)域為公共危機和應(yīng)急管理，公共管理和公共政策，長期擔(dān)任政府應(yīng)急管理決策咨詢專家和項目首席科學(xué)家；擔(dān)任國家自然科學(xué)基金非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理重大研究計劃培育項目國家自然科學(xué)基金項目、中國博士后基金項目省社會科學(xué)基金項目、市社會科學(xué)基金項目、教育部應(yīng)急項目、上海市政府重大政策咨詢項目等一系列國家級和省部級重要科研項目的負責(zé)人：長年擔(dān)任電臺電視臺主流媒體的政策點評和時事分析專家發(fā)表中英文研究論文會議論文和政策研究報告百余篇、學(xué)術(shù)專著和譯著十余部，政府高層內(nèi)參及領(lǐng)導(dǎo)圈閱專家反映多篇?？蒲谐晒@省政府和國家人事部自然科學(xué)優(yōu)秀成果獎、社會科學(xué)優(yōu)秀成果獎等多項政府獎。主要代表性專著《風(fēng)險決策：過程、心理與文化》、《公共組織學(xué)習(xí)理論》、《公共組織創(chuàng)新戰(zhàn)略》、《應(yīng)急管理學(xué)》等。向良云，上海交通大學(xué)公共管理專業(yè)博士研究生，南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向為公共危機與應(yīng)急管理，發(fā)表學(xué)術(shù)論文十余篇，參與導(dǎo)師劉霞教授主持的國家級和省部級課題多項。

書籍目錄

引論  公共危機：從管理到治理  第一節(jié) 公共危機：對傳統(tǒng)政府管理的挑戰(zhàn)  第二節(jié) 公共危機：從管理邁向治理  第三節(jié) 公共危機治理網(wǎng)絡(luò)：中國政府的戰(zhàn)略選擇上篇  理論篇  第一章  公共危機管理理論    第一節(jié) 對危機與公共危機的認識    第二節(jié) 公共危機管理的相關(guān)理論    第三節(jié) 公共危機管理理論的危機  第二章  公共危機治理理論    第一節(jié) 公共危機治理的政治學(xué)意蘊：平等參與和權(quán)責(zé)對應(yīng)    第二節(jié) 公共危機治理的行政學(xué)基礎(chǔ)：公共行動與合作網(wǎng)絡(luò)    第三節(jié) 公共危機治理的經(jīng)濟學(xué)借鑒：企業(yè)協(xié)作與公司治理    第四節(jié) 公共危機治理的管理學(xué)支撐：組織理論和決策方法  第三章  公共危機治理體系的整體架構(gòu)    第一節(jié) 公共危機治理框架：主體的選擇    第二節(jié) 公共危機治理框架：過程的觀點    第三節(jié) 公共危機治理框架：系統(tǒng)的觀點    第四節(jié) 公共危機治理框架：認知的觀點  第四章  公共危機治理體系的運行機制    第一節(jié) 公共危機治理體系的機能障礙    第二節(jié) 公共危機治理體系的防范機制：預(yù)案體系    第三節(jié) 公共危機治理體系的保障機制：應(yīng)急平臺    第四節(jié) 公共危機治理體系的整合機制：治理網(wǎng)絡(luò)    第五節(jié) 公共危機治理體系的創(chuàng)新機制：行動學(xué)習(xí)  第五章  公共危機治理體系的組織體制    第一節(jié) 構(gòu)建平戰(zhàn)結(jié)合、統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力配置體制    第二節(jié) 塑造動態(tài)應(yīng)急、超常適應(yīng)的分布式?jīng)Q策領(lǐng)導(dǎo)體制    第三節(jié) 健全分類分級、條塊結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)管理體制    第四節(jié) 建立綜合協(xié)調(diào)、跨越部門的公共危機治理核心機構(gòu)  第六章  公共危機治理體系的發(fā)展戰(zhàn)略    第一節(jié) 他山之石：世界各國公共危機治理體系的發(fā)展歷程    第二節(jié) 治理網(wǎng)絡(luò)：我國公共危機應(yīng)對的政策取向    第三節(jié) 上海典例：公共危機治理體系的實踐探索    第四節(jié) 系統(tǒng)戰(zhàn)略：我國公共危機治理體系的發(fā)展思路下篇  實務(wù)篇  第七章  自然災(zāi)害危機治理    第一節(jié) 自然災(zāi)害危機概述    第二節(jié) 案例回放    第三節(jié) 案例點擊：基于治理理論的評析    第四節(jié) 自然災(zāi)害危機治理的對策思路  第八章  事故災(zāi)難危機治理    第一節(jié) 事故災(zāi)難危機概述    第二節(jié) 案例回放    第三節(jié) 案例點擊：基于治理理論的評析    第四節(jié) 事故災(zāi)難危機治理的對策思路  第九章  突發(fā)公共衛(wèi)生危機治理    第一節(jié) 突發(fā)公共衛(wèi)生危機概述    第二節(jié) 案例回放    第三節(jié) 案例點擊：基于治理理論的評析    第四節(jié) 突發(fā)公共衛(wèi)生危機治理的對策思路  第十章  社會安全危機治理    第一節(jié) 社會安全危機概述    第二節(jié) 案例回放    第三節(jié) 案例點擊：基于治理理論的評析    第四節(jié) 社會安全危機治理的對策思路參考文獻后記

章節(jié)摘錄

插圖：一是解決我國在突發(fā)公共事件應(yīng)對活動中存在的突出問題，是當前法制建設(shè)的一項緊迫任務(wù)。通過對各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對行為加以規(guī)范，明確應(yīng)對工作的體制、機制、制度，以提高全社會應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力；二是突發(fā)公共事件的發(fā)生、演變一般都有一個過程。對突發(fā)公共事件的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)督與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等作出規(guī)定，有利于從制度上預(yù)防突發(fā)公共事件的發(fā)生，或者防止一般突發(fā)公共事件演變?yōu)樾枰獙嵭芯o急狀態(tài)予以處置的特別嚴重事件，減少突發(fā)公共事件造成的損害。這與憲法確立的緊急狀態(tài)制度的精神是一致的；三是憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)和《戒嚴法》規(guī)定的戒嚴都是應(yīng)對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，實踐中很少適用。即使出現(xiàn)需要實行緊急狀態(tài)的情況，也完全可以根據(jù)《憲法》、《戒嚴法》等法律作出決定。對于如何根據(jù)《憲法》確立的緊急狀態(tài)制度，在突發(fā)公共事件應(yīng)對法法中處理好一般突發(fā)公共事件與緊急狀態(tài)的關(guān)系，在常委會審議和調(diào)研征求意見過程中，有幾種不同意見。第一種意見認為，緊急狀態(tài)的宣布有特定的條件和程序，不屬于突發(fā)公共事件應(yīng)對法的調(diào)整范圍，《憲法》已經(jīng)確立了緊急狀態(tài)制度，為落實《憲法》的規(guī)定，應(yīng)另行制定緊急狀態(tài)法，本法可不涉及。第二種意見認為，本法應(yīng)對草案規(guī)定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件引發(fā)的緊急狀態(tài)作出規(guī)定，以防止在緊急狀態(tài)法未制定前存在法律空白。第三種意見認為，《憲法》規(guī)定的緊急狀態(tài)是應(yīng)對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，需要對行政機關(guān)賦予特殊權(quán)力，對公民的權(quán)利和自由需要加以特別限制，因而要考慮國內(nèi)國外的影響，在現(xiàn)實生活中應(yīng)當慎用，不到迫不得已時盡量不用。目前，我國已制定《戒嚴法》，處置危害國家安全的動亂、暴亂、嚴重騷亂三種政治事件引發(fā)的緊急狀態(tài)，可以繼續(xù)適用《戒嚴法》。由于突發(fā)公共事件法規(guī)定的四類突發(fā)公共事件的情況很不一樣，比較復(fù)雜，如制定宣布進入緊急狀態(tài)的具體標準、條件及特別的權(quán)力和措施，需要根據(jù)不同情況有針對性地作出規(guī)定，在尚無實踐經(jīng)驗的條件下，目前難以作出具體規(guī)定。因此，可以考慮依照《憲法》規(guī)定，由全國人大常委會或國務(wù)院在這四類突發(fā)公共事件出現(xiàn)特別嚴重的情況時決定進入緊急狀態(tài)；同時，在緊急狀態(tài)期間所采取的限制公民權(quán)利和自由的非常措施，可由全國人大常委會根據(jù)特定情況作出專門規(guī)定。這樣能夠為處理各種突發(fā)公共事件引發(fā)的緊急狀態(tài)提供相應(yīng)的法律依據(jù)。經(jīng)過常委會審議，突發(fā)公共事件應(yīng)對法采納了第三種意見。

后記

本書起草于2005年秋天，直至2010年仲夏方付其梓，其問數(shù)易其稿。一是“公共危機治理”作為一個名詞倒是有學(xué)者使用，但作為一個理論，特別是一個理論體系，其框架與內(nèi)容在學(xué)術(shù)界已有的探討并不集中，少有深入，創(chuàng)立公共危機的治理理論需要學(xué)術(shù)思想的源頭創(chuàng)新，是一項開拓性的工作。二是其間每每適逢結(jié)稿之時，都恰有影響甚大的公共危機事件瘁發(fā)，我們就又都將己定之稿重新豐富、修改，加諸最新案例解析，特別是本己在2008年初進入清樣一校階段時，我國南方暴雪發(fā)生，接著是“5·12”汶川大地震、三鹿奶粉事件、蛆橘事件、潰壩事件，翁安事件、孟連事件、廣安事件……，接二連三，天災(zāi)和人禍不斷，自然災(zāi)害危機、事故災(zāi)難危機、公共衛(wèi)生危機和社會安全危機頻發(fā)。2005年動筆撰寫本書之初時還在為是否找得出典型事件以供案例分析而費盡思量，可是到了2008年，居然每類災(zāi)害都有了新近發(fā)生的最典型案例，時至2010年，諸多事件之間的類似性和重復(fù)性增長趨勢凸顯，案例的典型性和代表性意義不斷上升，所以特點是某類事件不斷發(fā)生、并重復(fù)發(fā)生，且以人禍居高。對此，一方面，我們忙不迭地對最新案例進行跟蹤和分析，對最新相關(guān)研究文獻進行梳理和綜述。但另一方面，我們也不斷地被一種內(nèi)心深處越來越強烈的焦灼撞擊著，這樣下去的話，已經(jīng)一寫五年的一本書的內(nèi)容每天仍在更新，那就永遠沒法封筆也就甭提出版了，其實出不出版不是最緊要的，最要命的是“被”不斷發(fā)生的公共突發(fā)事件所震驚和劇痛著，我們的書的內(nèi)容在豐富著，可我們的內(nèi)心卻在流血！抓緊更加深入系統(tǒng)地研究這些問題的使命和責(zé)任也在更多棘手的道路上不斷地鞭撻著我們。這不，暴雨、洪澇、大旱、泥石流的天災(zāi)，2010年剛剛過半，在一個月內(nèi)連續(xù)發(fā)生的7.3紫金礦業(yè)的金銅礦污水滲漏、“7.16”大連油管爆炸、“7.28”南京化工管道爆炸……，人禍連連。我們六月份剛剛封筆將最新定稿交出版社而且已經(jīng)再次重新出了一校的校樣，在書稿二校清樣的這個如火的七月里，原油漏了，管道爆了，污水滲了，是重新停下己校對完畢的二校稿加入這些新發(fā)案例？還是永遠沒完總得有個封住此稿的底線？這次容忍不得我們猶豫，出版社再不答應(yīng)了，說先出了這本再出第二本也來得及，所以本書對這七月份的連環(huán)案只得作罷、暫且難加詳論了，而只好在拙稿正式下印刷廠之前借后記一角補寫一段這段文字略抒胸臆，并特別以此祭悼今日凌晨甘肅舟曲特大泥石流中逝去的同胞川此敬慰奮戰(zhàn)在災(zāi)區(qū)救援一線的將士群英。

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