當代中國公共政策

前言

　　公共政策研究自第二次世界大戰(zhàn)結束以后，在西方國家尤其是在美國取得了豐碩的成果，為經濟的繁榮和政府提高行政效率提供了良好的決策工具。中國大陸開展這方面的研究是在80年代中期以后，其主要特點是引進和介紹西方公共政策研究的框架、理論和方法。但迄今為止，對此研究的多，運用于實際的較少，中央政府運用的多，而地方政府非常缺乏人力和財力對官員進行系統(tǒng)的培訓，使他們掌握科學決策的基本方法?！　”緯貙χ袊囊恍┲饕叩难葑兒桶l(fā)展作一系統(tǒng)的梳理和描述，這主要是基于兩方面的考慮。首先，從歷史來看，中國政府在重大政策上的反復較多，得失不少，因此，對這些政策的演變發(fā)展作一較為系統(tǒng)的總結，以展示一個比較準確和完整的演變過程，這本身就是很有意義的。其次，正如我們所知，歷史演變過程的詳細描述是進一步進行政策分析的基礎。我們希望本書的這一基礎性工作（當然也有一定程度的分析）能有助于進一步的政策分析研究?！　∽鳛檫@個研究項目的發(fā)起人，我們先確定了本書的框架和寫作的指導思想。參與本書寫作的諸位作者分別是（按所寫章排列）：竺乾威、孫關宏、劉建軍、唐豫鵬、唐賢興、邱柏生、唐興霖、胡雨春、劉伯龍，本書最后由我們定稿?！　∥覀儗Y助本項目研究和本書寫作的澳門大學表示感謝，對諸位作者的努力和合作表示感謝。對本書存在的不足和缺點，我們熱忱地歡迎讀者提出批評意見。

內容概要

　　《當代中國公共政策》是復旦大學出版社推出的“復旦博學”精品教材《公共管理碩士（MPA）》系列中的一本。　　公共政策是當代MPA（公共管理碩士）專業(yè)教學的核心課程和主要內容?！懂敶袊舱摺分貙?949年以來中國政府主要政策的產生、演變及發(fā)展作一系統(tǒng)性的梳理和描述，內容包括工業(yè)政策、農業(yè)政策、財稅政策、環(huán)保政策、教育政策、住房政策、社會保障政策等。書中除了對歷史演變的總結回顧外，還進行了有一定深度的分析，并就西方公共政策理論的借鑒、引進問題進行了探討。　　當代中國公共政策是高校行政管理類專業(yè)學生的必修內容，因而《當代中國公共政策》可作為這方面的通用教材，并適宜于作為MPA（公共管理碩士）課程的研究生教材。

作者簡介

　　劉伯龍，現任澳門大學社會及人文科學院院長，1988年獲比利時魯漢大學社會科學博士學位，曾任澳門大學社會及人文科學學術委員會主任、政府公共課程主任、澳門社會科學學會副會長。著作有《英國、比利時、歐共體對華政策比較》、《經濟特區(qū)行政比較》等?！　◇们珖鳰PA教育指導委員會成員，復旦大學國際關系與公共事務學院教授，公共行政系主任，博士生導師。主要講授公共行政理論、比較行政等課程。在《公共行政與人力資源》和美國出版的《國際公共行政》等有影響的雜志上發(fā)表過學術論文，主編的著作有：《當代中國公共政策》、《公共行政學》、《行政學導論》等，專著有《官僚政治》等。

書籍目錄

第一章中國政府的決策過程一、決策過程的參與者：角色的確立二、決策過程三、決策過程的分析第二章工業(yè)政策一、計劃經濟體制下的工業(yè)政策：簡短的回顧二、工業(yè)現代化的努力：改革與發(fā)展三、問題及展望第三章農業(yè)政策一、戰(zhàn)后重建：以保護富農為中心的土改政策二、集體化進程的開始與結束三、農業(yè)政策的全方位轉軌：改革與務實四、當代中國農業(yè)政策評析第四章財稅政策一、計劃經濟體制下的財稅政策二、改革開放：新財稅政策體系的確立三、新稅制改革四、趨勢與展望第五章環(huán)境保護政策一、環(huán)境保護：起因與演變二、可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護三、政策推行的制度框架四、政策效應分析第六章教育政策一、教育為人民服務，學校向工農開門二、教育為政治服務，教育與生產勞動相結合三、教育為社會主義現代化建設服務四、問題與對策第七章住房政策一、福利住房制度：歷史回顧及影響二、向商品化過渡：探索與選擇三、住房商品化：發(fā)展與前景第八章社會保障政策一、國家保障：舊體制的內容及特征二、市場經濟條件下的社會保障：改革與發(fā)展三、問題與前景第九章西方理論與中國公共決策現代化一、中國公共政策理論的建立和現狀二、西方理論與中國現實三、目前中國公共政策的概況四、選擇、借鑒與提高后記

章節(jié)摘錄

　　所謂現代企業(yè)制度既不同于高度集中的計劃經濟體制下的企業(yè)制度，也不完全等同于西方國家的企業(yè)制度。我國的現代企業(yè)制度，實際上是社會主義制度和市場經濟有機結合狀態(tài)下的一種新型的企業(yè)制度體系，它包括企業(yè)產權制度、企業(yè)組織制度、企業(yè)管理制度、收益分配制度等多方面的制度創(chuàng)新。我國建立現代企業(yè)制度的目標是為適應社會主義市場經濟體制要求，搞活國有企業(yè)，使企業(yè)真正成為適應市場的法人實體和競爭主體。我國把現代企業(yè)制度的基本特征歸納為：產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。這四個特征是相互聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一體。現代企業(yè)制度的特征對中國的企業(yè)制度的創(chuàng)新來說，不僅具有一定的理論性，而且具有很強的政策性?！　〉谝?，確立明晰的產權關系，是建立現代企業(yè)制度的前提條件。我國舊有的國有企業(yè)產權制度是一種“產權虛置”或日“產權不清”的產權關系。要使計劃經濟體制下的國有企業(yè)變?yōu)檫m應市場經濟發(fā)展的企業(yè)，其前提條件是產權清晰。所謂產權，即財產的所有權，是指法定主體對構成生產收益和處置等權益的總稱。產權又可劃分為原始產權和法人產權。所謂“原始產權”，即最終或原始所有權（歸屬），是指企業(yè)的出資者對所投資金所持有的所有權。所謂“法人產權”，是指法人企業(yè)對其運營資產所擁有的占有權和支配權?！　∑髽I(yè)設立必須要有明確的出資者，必須要有法定的資本金。企業(yè)中的資產所有權屬于出資者，其中國有資產所有權屬于國家。企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。　　然而所有權和法人產權都是所有制關系的法律表現形式和經濟實現形式。所有制關系只是通過資本所有權形式才能實現。但是目前我國國有企業(yè)的產權界定仍然不清。從理論上說，全民財產或國有資本的所有權歸全民或國家。全民所有權是全體勞動人民的公共所有權，然而，實際上存在著人人所有卻又無人負責的問題，其主要表現為國有資本所有權主體不明確和國有資本責任主體不明確。對此十五大報告明確地指出：“要全面認識公有制經濟的含義。公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分。公有制的主體地位主要體現在：公有資產在社會總資產中占優(yōu)勢：國有經濟控制國民經濟命脈，對經濟發(fā)展起主導作用。”“公有制實現形式可以而且應當多樣化。一切反映社會化生產規(guī)律的經營方式和組織形式都可以大膽利用?！边@就為我們在理論上研究公有制的含義和在實踐操作中把握公有制的主體地位提供了廣闊的空間。我們在理解我國現階段的公有制經濟的成分時無疑應把國有經濟、集體經濟和股份經濟、合作經濟、合資經濟中的國有、集體經濟成分包括在公有制經濟之內。在如何加快推進國有企業(yè)改革的進程中，十五大報告指出：“建立現代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。要按照‘產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學’的要求，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公有制改革，使企業(yè)成為適應市場的法人實體和競爭主體。進一步明確國家和企業(yè)的權利和責任。國家按投入企業(yè)的資本額享有所有者權益，對企業(yè)的債務承擔有限責任；企業(yè)依法自主經營，自負盈虧?！薄　∮纱丝梢?，我們理解的現代企業(yè)制度，其主要形式是現代市場經濟中普遍采用的公司制度。因為公司制有助于明確產權關系，形成和構造多元化的產權主體，同時還是國有企業(yè)自主經營自負盈虧的有效途徑。公司制確認企業(yè)是具有法人地位的獨立經濟實體，明確了企業(yè)的法人財產。公司制還可以在保證國家權益不受侵犯的前提下，使經營者有職有權、有責任、有約束、有激勵地自主經營。在確立公司制以后可以將社會保障的職能從企業(yè)中分離出去?！　〉诙?，建立有限責任制度。產權關系清晰是產權責任明確的前提，也是產權約束的有力保證。確立企業(yè)法人財產權的目的，在于落實有限責任制度。（1）企業(yè)以其全部法人財產，依法自主經營、自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產保值增值的責任；（2）出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利。企業(yè)經營中形成的　　利潤和資產的增值均歸出資者所有；（3）企業(yè)以其全部法人財產為限，對其債務承擔責任；（4）企業(yè)破產時，出資者只以投入企業(yè)的資本額對企業(yè)債務負有有限責任。建立有限責任制度實際上是把企業(yè)從政府的附屬地位解脫出來，使企業(yè)真正成為法人實體和市場主體。建立有限責任制度是以產權關系明晰為基礎的。因為只有在企業(yè)的法人財產界定清楚以后，企業(yè)法人和出資者的職責才能分清?！　?979年后，隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推行，至1991年中國推行社會主義市場經濟，在中國農村，家庭農業(yè)出現了復歸的現象，整個農業(yè)的發(fā)展就是依靠家庭聯(lián)產承包責任制這一新型的農業(yè)經營體系來維持著較強的生產能力。所以，這段時期農業(yè)政策的主旨在于解放被原先的農業(yè)政策束縛甚至扭曲了的生產力。因此，中國農業(yè)政策開始依靠各種行之有效的形式來開發(fā)中國農業(yè)發(fā)展的各種資源與動力。因此，從政策的源頭來說，許多農業(yè)政策的母體并不是首先來自中央政府的統(tǒng)一規(guī)定，而是來自農民自身的探索，然后經過中央政府的追認和整理，轉化為國家的理性化政策?！　?991年中國社會主義市場經濟體制的全面推行至今，是中國對家庭聯(lián)產承包責任制進行深度開發(fā)和重新構建農業(yè)經營管理體系的時代。因為在市場經濟推行之后，中國農業(yè)內部存在的兩大矛盾越來越突出：一是千家萬戶分散的生產經營方式與越來越連通一氣的大市場之間如何銜接：二是農業(yè)的生產率比較低，農業(yè)生產的比較效益低，使農業(yè)在整個市場競爭中處于不利地位。在建立社會主義市場經濟的過程中，如何保護農業(yè)和農業(yè)發(fā)展。因此，必須在農業(yè)“單項突破”的基礎上，把各個單項改革有機地結合起來，實現中國農業(yè)的全面性發(fā)展和整體性突破，以建立中國農業(yè)綜合開發(fā)體系。這一政策始于1988年，是中國農業(yè)生產特別是糧食生產于80年代中期再次徘徊不前的背景下，為了保護、支持農業(yè)發(fā)展而制定的一項政策，其目的在于改善農業(yè)生產基本建設條件、提高糧棉油肉糖等主要農產品的綜合生產能力、促進傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變。在這一段時間內，中國政府力求按照市場經濟的規(guī)律對農業(yè)進行產業(yè)化的改革，即以國內外市場為導向，以提高經濟效益為中心，對當地農業(yè)的支柱產業(yè)和主導產品，實行區(qū)域化布局、專業(yè)化生產、一體化經營、社會化服務、企業(yè)化管理，把產供銷、貿工農、經科教緊密結合起來，形成“一條龍”的經營體制，即在家庭經營的基礎上，逐步實現農業(yè)生產的專業(yè)化、商品化和社會化。其基本目的就是通過農業(yè)的產業(yè)化道路實現中國農業(yè)發(fā)展的兩個轉變：一是經濟體制要從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，二是經濟增長方式要從粗放型向集約型轉變?！　∑浯?，在推進農業(yè)產業(yè)化改革的同時，又出現了依靠市場機制強化政府調控能力的趨向。即在堅持調動和鞏固農民生產積極性的基礎上，重點解決家庭聯(lián)產承包責任制下國家調控能力相對薄弱這一問題，在不違背經濟發(fā)展規(guī)律和挫傷農民積極性的前提下，力求通過國家的力量實現對農業(yè)的有效調控和整體規(guī)劃。其主旨就是在鞏固家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，依靠科學技術的力量開發(fā)更大的發(fā)展?jié)摿?，構建新型的經營機制，保證農業(yè)對整個國民經濟體系的資源供應。因此，國家試圖強化在農產品管理政策、林業(yè)政策、農村金融政策、土地政策、水利建設政策等方面的調控能力，以保證中國農業(yè)能夠在足夠資源支撐的基礎上，實現持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。所以，縱觀這一時期的農業(yè)政策，我們可以發(fā)現它具有如下兩個特點：一是試圖將農民積極性與國家調控的有效性有機地統(tǒng)一在一起；二是試圖把農業(yè)政策的制定與推行納入到市場化的軌道上來，以實現中國農業(yè)經營的產業(yè)化和農業(yè)管理的現代化?！　∫虼?，中國農業(yè)政策的未來走向很可能是一種漸進提升的過程，即在鞏固改革時代成果和穩(wěn)定家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上，著力建構開發(fā)中國農業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ膭恿C制和市場經濟下國家現代化的調控機制。這是中國農業(yè)政策渴望實現的兩大目標?！　∈紫?，從農業(yè)自身發(fā)展的動力機制來看，中國農業(yè)政策必然是在進一步對農民利益進行制度化肯定的前提下，解決家庭聯(lián)產承包責任制中所隱藏的問題，如土地所有權、管理權和經營權之間的矛盾，分散的經營體制與低下的生產效率和中國農業(yè)現代化之間的矛盾，迅速膨脹的人口與人均土地資源遞減的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)邊際勞動蓄容量遞減與尋職人員增多的矛盾，從事生產性活動收益低與某些非生產性活動收益高之間的矛盾，農民對發(fā)展的安全要求與農業(yè)投入減少、農村經濟發(fā)展中的短期行為之間的矛盾。要想在既定的家庭聯(lián)產承包責任制這一制度框架中來解決這些問題幾乎是不可能的。推動農業(yè)經營的制度創(chuàng)新必然是21世紀中國農業(yè)政策的主體性內容。　　其次，從國家對農業(yè)的管理這一角度來看，如何依靠現代化的管理機制保障農業(yè)對整個國家現代化進程的資源供應，則是中國未來農業(yè)政策要解決的突出問題。對于中國這樣一個農業(yè)大國來說，對農業(yè)不可能采取放任自流的政策，而必須沿著市場化的軌道把農業(yè)納入到國家的有效調控體系之中。從改革時代農業(yè)政策的演進來看，對某些問題的解決過多地采取了臨時性的政策性補救措施，而沒有從制度上予以根治。所以，探索現代化的農業(yè)管理體系必然是未來中國農業(yè)政策的又一大要任。

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　　復旦版MPA系列教材引入國外先進的公共管理念，同時反映中國改革開放的實踐與趨勢?！　　袊姓芾韺W會副會長、全國MPA教育指導委員會顧問夏書章　　復旦版MPA系列是面向實踐、面向世界的探索性教材?！　　獜偷┐髮W首席教授曹沛霖

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