公共政策研究報(bào)告集1

內(nèi)容概要

本書所集選的文章為中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究部2006～2007年度所承擔(dān)的研究課題的最終報(bào)告。其選題涉及行業(yè)管理和監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等等，這些選題都是近年來社會各界和政府決策層高度關(guān)注的全局性或局部性的公共政策話題。本書與其他公共政策出版物的不同在于，它既非面面俱到的年度公共政策總結(jié)，也非某一公共政策專題的年度回顧，而是就一段時(shí)期內(nèi)公共政策的焦點(diǎn)話題所進(jìn)行的深度實(shí)證和前瞻性研究。這些研究有的來自本部自立的課題，也有的來自相關(guān)組織委托的課題；有的已經(jīng)產(chǎn)生了一定的政策效果，也有的則可能在今后的某一時(shí)期將進(jìn)入政府決策層的視野。

作者簡介

余暉，男，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，同時(shí)兼任中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會特邀常務(wù)理事；中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究部主任；國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專家咨詢組成員（2002年—2004年）；中華全國工商聯(lián)參政議政委員會委員。自1993年來專攻產(chǎn)業(yè)組織和政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及非政府組織在中國的發(fā)展。在國內(nèi)學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文30R篇，主持和完成各級政府和國內(nèi)外非政府組織機(jī)構(gòu)委托的政策性研究報(bào)告30余項(xiàng)。主要著作：《政府與企業(yè)——從宏觀管理到微觀管制》（1997年）；《管制與市場》（主譯，1999年）；  《行業(yè)協(xié)會及其在中國的發(fā)展——理論和案例》（主筆，2002年）；《誰來管制管制者》（2003年）；《經(jīng)濟(jì)學(xué)的著名寓言：市場失靈的神話》（主譯，2004-年-）；《公私合作制在中國的試驗(yàn)：中國城市公用事業(yè)綠皮書NO1》（主編，2005年）；《中國的產(chǎn)業(yè)組織：理論與案例研究》（主筆，2007年）。

書籍目錄

三網(wǎng)融合監(jiān)管政策研究　一、三網(wǎng)監(jiān)管政策與融合方式的國際經(jīng)驗(yàn)　二、當(dāng)前我國推進(jìn)三網(wǎng)融合的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)　三、當(dāng)前我國三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的實(shí)現(xiàn)模式與存在問題　四、推動我國三網(wǎng)融合發(fā)展的政策建議建設(shè)行業(yè)行政管理體制改革研究　一、  “建設(shè)”概念和建設(shè)行業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的分析　二、  “大（規(guī)模）建設(shè)”階段對建設(shè)行業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)建設(shè)行業(yè)行政管理的要求　三、我國建設(shè)行業(yè)行政管理體制現(xiàn)狀　四、我國建設(shè)行業(yè)行政管理體制改革的思路和建議江蘇醫(yī)療衛(wèi)生體制改革模式的比較研究　一、緒論　二、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的理論與實(shí)踐　三、江蘇醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的背景　四、江蘇醫(yī)療衛(wèi)生體制改革模式比較　五、結(jié)論中國政府改革的回顧與展望　一、政府改革的理論研究：回顧、評價(jià)與展望　二、中國政府改革的過去與未來　三、未來政府改革的基本設(shè)想美國國民身份管理系統(tǒng)研究　引言：公民收入信息系統(tǒng)——國家基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分　一、美國國民身份體系概述　二、社會保障號　三、國內(nèi)收入署的個人納稅人身份號　四、美國護(hù)照　五、駕駛執(zhí)照　六、美國公民身份管理研究及對中國的啟示　七、“軟”基礎(chǔ)設(shè)施與中國公共部門效率

章節(jié)摘錄

　　三網(wǎng)融合監(jiān)管政策研究　　隨著IP大潮的風(fēng)起云涌，IP技術(shù)向各種網(wǎng)絡(luò)迅速滲透，三網(wǎng)已經(jīng)不約而同地向IP技術(shù)演進(jìn)，在IP層上實(shí)現(xiàn)了技術(shù)統(tǒng)一，完全屏蔽了底層物理網(wǎng)絡(luò)的特性。與此同時(shí)，人們對融合的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)從底層網(wǎng)絡(luò)的融合集中到業(yè)務(wù)的融合和智能化終端上的應(yīng)用融合，技術(shù)的融合已經(jīng)逐步填平了傳統(tǒng)上三網(wǎng)間的鴻溝，使網(wǎng)絡(luò)與承載的業(yè)務(wù)徹底分離，傳統(tǒng)上對不同物理網(wǎng)絡(luò)間的分業(yè)管制政策已經(jīng)漸漸地失去了實(shí)際意義?！　∷^三網(wǎng)融合目前主要指高層業(yè)務(wù)應(yīng)用的融合，表現(xiàn)為技術(shù)上趨向一致，網(wǎng)絡(luò)層上可以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；業(yè)務(wù)層上互相滲透和交叉，都趨向全業(yè)務(wù)；應(yīng)用層上使用統(tǒng)一的IP通信協(xié)議；最終達(dá)到行業(yè)監(jiān)管政策和組織架構(gòu)上的融合。各自的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施由于歷史原因和競爭需要將長期共存、競爭，但都會向全業(yè)務(wù)網(wǎng)方向發(fā)展。當(dāng)前三網(wǎng)融合的技術(shù)條件已經(jīng)基本具備，業(yè)務(wù)和市場需求已經(jīng)出現(xiàn)，體制障礙成為突出矛盾?！　∪W(wǎng)融合是技術(shù)發(fā)展的必然趨勢，但同時(shí)其經(jīng)濟(jì)和社會意義也很突出。從微觀層面看。三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的發(fā)展將為電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營商提供新的市場。同時(shí)也減少其提供業(yè)務(wù)的成本，滿足用戶業(yè)務(wù)多樣化的需求；從行業(yè)層面看，融合業(yè)務(wù)開展將有效地刺激相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新和市場規(guī)模的擴(kuò)大；從宏觀層面看，三網(wǎng)融合的進(jìn)程直接關(guān)系到社會信息化的發(fā)展進(jìn)程與效果。因此，減少三網(wǎng)融合的政策與體制障礙，加快三網(wǎng)融合的進(jìn)程.是我國“十一五”國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要內(nèi)容?！　∪欢?，1998年以來，有關(guān)三網(wǎng)融合的討論和爭論，以及三網(wǎng)融合進(jìn)展緩慢的現(xiàn)實(shí)表明，電信與廣電兩大部門之間的利益糾葛是影響三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)發(fā)展的重要因素。從現(xiàn)狀看，電信與廣電兩大產(chǎn)業(yè)市場化改革進(jìn)程不同步，特別是廣電封閉的管理體制和分層區(qū)域壟斷的市場結(jié)構(gòu)，以及由此導(dǎo)致的“內(nèi)容單一和短缺”是限制融合業(yè)務(wù)發(fā)展，特別是IPTV和數(shù)字電視發(fā)展的關(guān)鍵?！　”卷?xiàng)目的研究重點(diǎn)是我國三網(wǎng)融合監(jiān)管政策的問題，三網(wǎng)融合實(shí)踐及其改革方向。研究內(nèi)容分為五個部分：第一，從國際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，緊扣三網(wǎng)監(jiān)管體制與政策變化對融合路徑與進(jìn)程的影響，提煉出政策與體制變化與融合進(jìn)程之間相互影響的啟發(fā)性結(jié)論；第二。從國家、行業(yè)與企業(yè)三個層面描述了我國三網(wǎng)融合發(fā)展的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)；第三，分析了我國電信與廣電監(jiān)管體制與政策變化及其對融合路徑的影響；第四，重點(diǎn)討論了我國推進(jìn)三網(wǎng)融合進(jìn)程中的三種代表性模式的特點(diǎn)與問題；第五，分析我國三網(wǎng)監(jiān)管體制存在的問題及有利于三網(wǎng)融合的體制與改革方向?！　∫?、三網(wǎng)監(jiān)管政策與融合方式的國際經(jīng)驗(yàn)　?。ㄒ唬┤W(wǎng)監(jiān)管體制的三種模式　　三網(wǎng)即電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)，但在世界各國，包括中國，互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與電信網(wǎng)的事實(shí)上融合，而且基本不存在融合的體制障礙，因此，三網(wǎng)融合存在問題主要發(fā)生在電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)之間，有關(guān)三網(wǎng)融合的討論焦點(diǎn)也集中在電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)之間?！　∪W(wǎng)融合趨勢下，根據(jù)電信與廣電網(wǎng)監(jiān)管體制融合情況，世界三網(wǎng)監(jiān)管體制有三種代表性模式：英國模式、美國模式與韓國模式?！　?.英國模式：電信與廣電監(jiān)管機(jī)構(gòu)完全融合　　為適應(yīng)新的融合管制環(huán)境，英國政府在2003年推出了新的《通信法》，并依據(jù)《通信法》成立了融合的管制機(jī)構(gòu)——0FCOM（電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會等五個機(jī)構(gòu)的融合），全面負(fù)責(zé)英國電信、電視和無線電的監(jiān)管?！　「鶕?jù)2003年的《通信法》，0FCOM既不是政府的一個組成部門，也不是民間組織。OFCOM直接對議會專門委員會（該議會專門委員會同時(shí)負(fù)責(zé)英國貿(mào)工部和文化、媒體與體育部的有關(guān)事務(wù)）負(fù)責(zé)，而不需對內(nèi)閣大臣或政府部長負(fù)責(zé)。財(cái)務(wù)上，OFCOM只接收國家審計(jì)辦公室的審計(jì)和監(jiān)督。這樣使OFCOM獨(dú)立于政治，具有高度透明性和延續(xù)性。英國政府無權(quán)干涉OFCOM的監(jiān)管工作，僅在有關(guān)無線電頻譜的國際事務(wù)中，0FCOM需要與英國貿(mào)工部一起，處理有關(guān)事務(wù)，如出席有關(guān)無線電的國際大會?！　FCOM在成立和組建過程中，高度重視新機(jī)構(gòu)的整體性。0FCOM將原五大管理機(jī)構(gòu)的職能高度集成和橫向組合為六大塊：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)分部、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部、戰(zhàn)略市場發(fā)展分部、組織計(jì)劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場分部。從部門分類和部門職責(zé)中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。這一整體性反映到信息領(lǐng)域的結(jié)果是：徹底打破了原來信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務(wù)得到進(jìn)一步融合。 （見圖1—1）　　此外，OFCOM董事會中設(shè)有內(nèi)容委員會，負(fù)責(zé)廣播電視內(nèi)容管制。內(nèi)容委員會根據(jù)授權(quán)負(fù)責(zé)廣播內(nèi)容監(jiān)管（有害和違法內(nèi)容，準(zhǔn)確性和公正性）、媒體教育，并就同時(shí)涉及內(nèi)容／文化方面和經(jīng)濟(jì)／產(chǎn)業(yè)方面的廣播事務(wù)，向董事會提供咨詢?！　?003年《通信法》中規(guī)定了0FCOM對廣播內(nèi)容的監(jiān)管職責(zé)，但是對于通過互聯(lián)網(wǎng)和3G移動電話分發(fā)傳輸?shù)膬?nèi)容，沒有明確規(guī)定。2003年《通信法》第232、233、247和248條。規(guī)定了由0FCOM進(jìn)行內(nèi)容外部監(jiān)管的電視和廣播的定義。這些定義不涉及具體技術(shù).所以O(shè)FCOM正在考慮對于利用互聯(lián)網(wǎng)和3G移動電話分發(fā)傳輸?shù)膹V播電視內(nèi)容是否應(yīng)該監(jiān)管。因?yàn)椤锻ㄐ欧ā返?32條將電視定義為：“供公眾接收、可公開獲得的服務(wù)”，“主要或全部由電視節(jié)目或電子節(jié)目指南構(gòu)成”。這可能涵蓋了視頻流，特別是在寬帶普及速度加快的環(huán)境下。但是，第233條將電視界定為“不是……雙向服務(wù)”?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的視頻流通常看作是雙向服務(wù)的一部分。這就帶來了一個問題，即：通過3G傳輸?shù)囊苿与娨暿欠窨梢詣澴鲝V播電視的一類？OFCOM的技術(shù)人員認(rèn)為，DVB—H移動電視標(biāo)準(zhǔn)可定義為廣播電視。　　2.美國模式：電信與廣電監(jiān)管機(jī)構(gòu)部分融合　　美國實(shí)行三權(quán)分立，國會享有立法權(quán)，政府享有行政權(quán)，法院享有司法權(quán)。三個部門都對三網(wǎng)融合進(jìn)程有影響，但影響的方式不一樣?！　。?）聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)?！　÷?lián)邦通信委員會（FCC）是專門負(fù)責(zé)對電信和廣電進(jìn)行管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。1934年，美國通過《通信法》授權(quán)成立FCC，作為獨(dú)立的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)對商業(yè)廣播電視、電信進(jìn)行管理。委員會的五位委員，須經(jīng)參議院同意后由總統(tǒng)任命。國會主要通過立法授權(quán)、人員任免等方式對廣播電視進(jìn)行間接管理。例如，國會通過修正1.934年《通信法》改變FCC的組成，賦予它新的職責(zé)，削減和取消一些陳舊的規(guī)定。聯(lián)邦法院對FCC的決定擁有終極權(quán)威，當(dāng)事人對FCC制定的政策法令和進(jìn)行的行政許可、處罰決定等可以提起訴訟，法院有權(quán)管轄，進(jìn)行司法審查，并做出判決。如是終審判決，不管是否有利于FCC都要執(zhí)行?！　?003年，F(xiàn)CC由原來的7個局11個辦公室調(diào)整為6個局和10個辦公室。其中媒體局負(fù)責(zé)地面、有線、衛(wèi)星廣播電視媒體服務(wù)的政策和牌照發(fā)放；有線競爭局負(fù)責(zé)有線通信運(yùn)營商的政策和牌照發(fā)放；無線競爭局負(fù)責(zé)無線通信運(yùn)營商的政策和牌照發(fā)放。　　FCC在廣播電視管理方面具體的職責(zé)包括：無線廣播電臺建臺許可，有線電視用于商業(yè)用途的頻道容量的資費(fèi)及相關(guān)程序條件，有線電視節(jié)目內(nèi)容監(jiān)管，有線電視運(yùn)營商節(jié)目傳載協(xié)議?！　。?）地方管理機(jī)構(gòu)?！　∮捎诿绹锹?lián)邦制國家，存在聯(lián)邦與州兩級政府組織。在針對通信產(chǎn)業(yè)的管制中，F(xiàn)CC負(fù)責(zé)監(jiān)管州際和國際業(yè)務(wù)，而PUC（州公益事業(yè)委員會）處理州內(nèi)電信業(yè)務(wù)，共同監(jiān)管美國的電信業(yè)，在州際和州內(nèi)問題難以準(zhǔn)確界定時(shí)，如在稀缺資源的監(jiān)管上，則遵循“聯(lián)邦優(yōu)先”原則?！　≡卺槍V播電視產(chǎn)業(yè)的管制中，美國也分為聯(lián)邦與各州內(nèi)的市政當(dāng)局兩級機(jī)構(gòu)。有關(guān)廣播電視業(yè)務(wù)管理的地方機(jī)構(gòu)主要是經(jīng)聯(lián)邦、各州或地方法律授權(quán)可行使特許權(quán)的政府機(jī)構(gòu)。FCC管理有線電視時(shí)要與州和地方政府協(xié)調(diào)。　　地方政府的具體職責(zé)主要包括：有線電視系統(tǒng)建設(shè)的特許，有線電視業(yè)務(wù)資費(fèi)、特許費(fèi)用，服務(wù)設(shè)施及設(shè)備等監(jiān)管事宜?！　。?）內(nèi)容監(jiān)管?！　∶绹鴮τ诠?jié)目內(nèi)容的監(jiān)管分為兩個方面，對在互聯(lián)網(wǎng)上傳輸?shù)膬?nèi)容和廣播電視節(jié)目內(nèi)容實(shí)行不同的管制——對于互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容不嚴(yán)格限制，而對于廣播電視節(jié)目的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的管理?！　∶绹恢苯痈缮婊ヂ?lián)網(wǎng)上傳播的內(nèi)容，在這方面倡導(dǎo)進(jìn)行行業(yè)自律。

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