中國人事制度概要

前言

公共人事制度乃現(xiàn)代官僚制度，古今中外的任何統(tǒng)治者莫不重視官僚制度建設(shè)，中國官僚制度更是源遠流長。中國最早的選官方式就是古代傳說中的堯舜禹的“禪讓”，孔子很推崇這種“選賢與能”的做法：“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子?！薄抖Y記·禮運篇》。禹之后，隨著私有財產(chǎn)和私有觀念的產(chǎn)生，原始社會逐漸消亡，私有制社會開始形成，“天下為公”變?yōu)椤疤煜聻榧摇?，“今大道既隱，天下為家，各親其親，各子其子，貨力為己，大人世及以為禮，城郭溝池以為固，禮義以為紀，以正君臣，以篤父子，以睦兄弟，以和夫婦，以設(shè)制度，以立田里，以賢勇知，以功為己，故謀用是作，而兵由此起，禹湯文武成王周公由此其選也”。同上。至夏代，經(jīng)過“暴力”，世襲制形成。西周出現(xiàn)“學在官府”的統(tǒng)治者培養(yǎng)模式（王、公、大夫、士均出于“官學”），并形成世卿制和鄉(xiāng)舉里選并行的選官制度，創(chuàng)設(shè)了述職和巡守的官員考績和監(jiān)察制度。春秋戰(zhàn)國時期，孔子首創(chuàng)“私學”，堅持“有教無類”原則，打破了“官學”的一統(tǒng)天下，培養(yǎng)了大批的“士”（知識分子）。隨著戰(zhàn)爭的頻繁爆發(fā)和社會的激烈變動，養(yǎng)士之風興起，逐漸形成“士”階層，打破了為官完全依靠血統(tǒng)繼承的世襲制和世卿制，官僚制由此而生。秦在商鞅變法以后，在戰(zhàn)國時期軍功制的基礎(chǔ)上創(chuàng)立了徹底的二十等軍功爵制，代替舊有的身份等級制，并建立了與之相適應的封爵制度、秩祿制度和考課制度。西漢時期，漢武帝采納新儒學的代表人物董仲舒的建議，創(chuàng)設(shè)太學，以培養(yǎng)統(tǒng)治人才。另外，兩漢時期，還建立了察舉和征辟的官員選任制度、致仕制度等，并在秦的基礎(chǔ)上進一步完善了官員的監(jiān)察和秩祿制度。至此，中國封建專制國家的官僚制度基本確立。此后，東漢時期的魏王曹丕接受吏部尚書陳群的建議，創(chuàng)立了九品中正制的選官制度，隋代隋煬帝創(chuàng)設(shè)了科舉選官制度。關(guān)于始創(chuàng)科舉制的時間問題，尚有爭議。有人認為在隋大業(yè)年間，有人認為在唐武德年間。此處從前一說法。綜上所述，中國古代官員制度經(jīng)歷了從世卿世祿制度到官僚制度的轉(zhuǎn)變，并在封建社會的早期就創(chuàng)立了十分完備的官僚制度，包括官吏的選任制度、品秩制度、俸祿制度、考課制度、監(jiān)察制度、獎懲制度、培養(yǎng)制度、致仕制度、撫恤制度等，“特別是在中國封建時代歷時1300余年的科舉制度，在總體呈封閉性的中國封建專制政治體制中，具有相當大的開放性和競爭性，‘公開報考，擇優(yōu)取仕’的公開競爭做法，不僅沒有動搖君主專制政權(quán)，反而給它帶來了生機和活力，使中國封建社會持久地延續(xù)著”劉俊生： 《中國國家公務員制度概論》，前言第1頁，北京，中國政法大學出版社，1995盡管中國封建社會的官僚制度是專制官僚制度，但其中有很多思想和技術(shù)值得生活在21世紀的我們傳承下來。1911年爆發(fā)的辛亥革命推翻了中國最后一個封建王朝——清王朝，建立了資產(chǎn)階級共和政體。1912年1月成立的以孫中山為首的南京臨時政府，銳意進行官僚制度改革，先后起草了《任官令》、《文官考試令》、《文官考試委員會官職令》等法規(guī)草案，籌建文官制度，并醞釀建立議會彈劾制度。雖然由于南京臨時政府存在短暫，上述人事改革措施并未正式施行，但是其革新精神和進步意義不容忽視。1912年4月北洋政府成立之后，相繼制定和頒布了《文官任免執(zhí)行令》、《文官考試法草案》、《典試委員會編制法草案》、《文官保障法草案》、《文官懲戒法草案》、《文官甄別法草案》等一系列人事法規(guī)，對文官的考選、甄別任用、官等、官俸、撫恤、懲戒等內(nèi)容作了詳細的規(guī)定，并于1916年6月舉行了第一次文官高等考試北洋政府的文官考試分為文官高等考試、文官普通考試和特種文官考試。特種文官考試分為司法官考試（與律師考試合二為一）、外交官和領(lǐng)事官考試。，文官制度基本確立。1927年4月，蔣介石南京國民政府成立后，其公務員制度大致沿用北洋政府的文官制度，先后頒行了《公務員任用法》、《考試法》、《特種考試法》南京國民政府的高等考試和普通考試適用于《考試法》，而特種考試（包括郵務人員、鐵道部車務人員、監(jiān)所看守、土地測量人員、縣長等特種考試）適用于《特種考試法》、《監(jiān)試法》、《考試院組織法》、《典試委員會組織法》、《考績法》、《公務員獎懲條例》、《文官俸給條例》、《官吏恤金條例》、《官吏服務規(guī)程》等。1928年10月，蔣介石采取了胡漢民、孫科的建議，在國民政府中實行五院制，即在國民政府委員會之下設(shè)置行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院，其中的考試院為專職的人事機構(gòu)，負責公務員的考試和銓敘工作，監(jiān)察院則負有行政監(jiān)察和人事監(jiān)察的雙重職能。雖然南京國民政府時期的公務員法律和人事體制的建設(shè)更為完備，但由于連年戰(zhàn)火，始終未能達到預期目的。與此同期，中國共產(chǎn)黨在其活動領(lǐng)域創(chuàng)立了一套獨特的干部制度，稱之為黨的干部制度。建黨初期，黨的干部主要包括中央和地方各級黨的機關(guān)及其工作部門的領(lǐng)導人員。隨著黨的武裝力量的擴大和革命根據(jù)地的開辟以及蘇維埃政權(quán)的建立，黨的干部擴展到軍隊排以上的領(lǐng)導人員和政府中的各級各類領(lǐng)導人員，最終擴展到黨、政、軍各級各類機關(guān)中的辦事人員。截止到1949年2月，共有脫產(chǎn)干部80萬左右，其中軍隊排以上的干部約50萬，約占總數(shù)的62.5%；地方區(qū)以上各級各類黨政機關(guān)管理人員約30萬，約占總數(shù)的37.5%。林代昭： 《中國近現(xiàn)代人事制度》，493頁，北京，勞動人事出版社，1989年。干部制度就是黨、政、軍制定的各類人事政策的集合，其中，黨的干部人事政策處于主導地位，故稱為黨的干部人事制度。這些政策主要包括干部的選拔、任命、培養(yǎng)、紀律、調(diào)配、交流、聘用、編制、待遇、供給、監(jiān)督、審查、巡視、考核、獎懲、撫恤、保健等。在管理方面，建立了黨、政、軍三位一體的干部體制，黨處于領(lǐng)導地位，通過政府和軍隊中的黨組織貫徹實施黨的干部政策。1949年中華人民共和國成立之后，中國共產(chǎn)黨取得了國家的領(lǐng)導地位，先前的黨的干部人事制度得以延續(xù)下來。從干部范圍來看，除傳統(tǒng)的黨、政（包括立法、司法和行政）、軍領(lǐng)導人員和機關(guān)辦事人員以外，進一步擴展至政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)、工商聯(lián)、宗教協(xié)會、群團組織、國有企事業(yè)單位等組織的領(lǐng)導人員和管理及技術(shù)人員，即干部成為與工人、農(nóng)民對應的概念，干部主要從事腦力勞動，工人和農(nóng)民主要從事體力勞動。從原則和體制來看，確立了黨管干部的主體性原則，并建立了黨政二元主體管理體制。從干部制度來看，確立了以黨的干部政策為主導的、政府干部政策為輔助的規(guī)則體系，它主要包括干部的選拔、任免、晉升、調(diào)動、交流、獎懲、培訓、工資、福利、監(jiān)察等方面的內(nèi)容。這種干部人事制度是與計劃經(jīng)濟體制相適應的，稱之為黨的國家干部制度較為合適，其主要特點就是人事權(quán)力集中和法制化程度較低，還不是公共人事制度。改革開放以后，傳統(tǒng)干部人事制度難以適應時代的要求。20世紀80年代初，黨的高層開始思考干部人事制度改革問題，并提出改革的基本思路和指導思想，但直到90年代中期才邁出了實質(zhì)性的一步，1993年國務院頒布的《國家公務員暫行條例》、1995年全國人民代表大會常務委員會頒布的《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》是其標志，這在當代中國干部人事制度現(xiàn)代化過程中具有里程碑意義。2005年，全國人民代表大會常務委員會頒布了《中華人民共和國公務員法》，進一步提高了干部人事制度的法制化程度。干部人事制度改革的最終目的就是要建立公共人事制度，其重點在于人事權(quán)力的公共性，即： 一是強調(diào)人事權(quán)歸人民享有的憲法理念，二是強調(diào)人事制度建設(shè)的法治化，三是強調(diào)人事治理的科學化。建立突顯“公共性”的人事制度將是一個極其艱難困苦的歷程，它將伴隨著經(jīng)濟體制、行政體制和政治體制改革緩慢前行。本書就是對這個開端的理論總結(jié)并試圖展望這個制度框架，故這是為那些想了解并有興趣探索中國干部人事制度改革的讀者寫的一本書。

內(nèi)容概要

本書立足于公共人事的基本理論，從人事體制、職位管理、公職人員選拔、公共職務管理、公職人員績效管理、工資報酬、公職人員人力資源開發(fā)途徑、公職人員的權(quán)力和保障以及義務與責任等方面，分析和研究中國人事制度，以期給讀者提供一個分析公共人事制度的理論框架，引導讀者掌握公共人事制度的基本理論，并能夠清楚地認識中國人事制度的現(xiàn)實情況。本書還介紹了香港的公務員制度，以便讀者對香港和內(nèi)地的公共人事制度有個對比性的認識。    本書適合公共管理、人事管理等專業(yè)的本科生研究生作為教材使用，也可用于在職的公務員培訓。

作者簡介

劉俊生，男，1959年生，管理學博士?，F(xiàn)就職于中國政法大學，任行政管理學科教授和博士生導師，主要研究領(lǐng)域為公共管理和公共行政。

書籍目錄

前言第1章  緒論  1.1 概念  1.2 功能  1.3 運行機制  1.4 原則第2章  人事體制  2.1 理論  2.2 黨的干部體制  2.3 政府人事體制 第3章  職位管理  3.1 理論  3.2 職位設(shè)置和職位類別  3.3 職務和級別第4章  推薦選撥  4.1 選拔理論  4.2 官吏推薦選拔的歷史沿革  4.3 黨政領(lǐng)導干部的推薦任用第5章  考試選拔  5.1 理論  5.2 公務賀考試錄用  5.3 國家司法考試第6章  職務任免  6.1 國家主席、副主席的產(chǎn)生和罷免  6.2 立法機關(guān)官員職務任免  6.3 審判檢驗類官員的職務任免  6.4 行政官員的職務任免第7章  職務變動第8章  退出公職第9章  個人績效評估：考核第10章  培訓：人力資源開發(fā)途徑第11章  獎勵第12章  薪酬制度第13章  權(quán)利第14章  權(quán)利救濟第15章  義務第16章  責任第17章  香港人事制度（上）第18章  香港人事制度（下）修訂版后記參考文獻

章節(jié)摘錄

黨政機關(guān)職位管理制度的設(shè)計，既受中國傳統(tǒng)品秩制度的影響，又受西方國家現(xiàn)代職位分類制度的影響。在這兩股力量共同的作用下，中國形成了兼有兩種制度各自某些特質(zhì)的但以傳統(tǒng)特質(zhì)為主的職位管理制度模式。《公務員法》第三章（職務與級別）規(guī)定了黨政機關(guān)職位管理制度的基本內(nèi)容，第十四條第一款規(guī)定“國家實行職位分類制度”。這從整體上確立了職位管理制度的核心內(nèi)容，指明了職位管理制度建設(shè)的總方向。根據(jù)該章規(guī)定，職位分類制度包括的具體內(nèi)容有：①職位設(shè)置，各機關(guān)根據(jù)三定方案設(shè)置本機關(guān)公務員的具體職位并確定各職位的工作職責和任職資格條件；②職位類別劃分，國家根據(jù)職位的性質(zhì)、特點和管理的需要將政府職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別；③職務序列設(shè)置，國家根據(jù)職位類別設(shè)置公務員職務序列（職務分為領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務）；④級別序列設(shè)置，國家根據(jù)職位類別設(shè)置級別序列并且確定職務與級別的對應關(guān)系。可見，職位、職類（職位類別）、職務和級別構(gòu)成中國職位分類制度的基本概念。實際上，公務員制度對職位管理制度基本模式的選擇是在傳統(tǒng)品秩制度基礎(chǔ)上吸收了現(xiàn)代職位分類制度的部分內(nèi)容而構(gòu)筑的一種過渡性模式，其核心內(nèi)容是職務一級別制，是對原先干部職務一等級制的繼承。這種制度雖使用了職位分類的名稱，也吸收了職位設(shè)置和職位類別等現(xiàn)代職位分類制度中的一些內(nèi)容，但卻拋棄了該制度中體現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化等方面的一些科學且合理的內(nèi)容。這種過渡性模式是由傳統(tǒng)的職務等級制度向現(xiàn)代的職位分類制度轉(zhuǎn)變的一種中間形態(tài)。

后記

自全國人大常委會2005年頒布了《公務員法》，公務員主管部門圍繞公務員法制定了一系列相關(guān)規(guī)定，使干部人事制度日趨完善。伴隨公務員法的實施，干部人事制度的改革也如火如荼地展開，問責制、績效評估、公推公選、競爭上崗、新工資制度、聘任制、正常退出機制、預防腐敗等都成為干部人事制度改革進程中的關(guān)鍵詞。本書就是在這種背景下對原《公共人事制度》一書修訂而成的。內(nèi)容上，本書對前版進行了全面修訂。一方面，本書全面地吸收干部人事制度特別是公務員制度的最新法律和相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容以及干部人事管理改革進程中的最新內(nèi)容；另一方面，全面地吸收當代國內(nèi)外公共人事行政領(lǐng)域最新理論成果和最新的學術(shù)觀點。因此本書從理論和實踐兩個層面反映當代中國人事制度的最新的和最完整的內(nèi)容。結(jié)構(gòu)上，本書較前版進行了全新的安排。首先，本書將前版的十章擴充為十八章，每章一個專題，各個專題之間保持邏輯上的緊密聯(lián)系，全書由此構(gòu)成人事制度的完整的理論框架。其次，本書每章末尾增加了與本章主題緊密相關(guān)的閱讀材料，這些閱讀材料不僅趣味橫生，引人人勝，而且能將讀者帶入深刻的思考中。再次，本書在各章中都插入了一些值得思考的小故事、短案例、新信息或者新材料，供讀者結(jié)合本章內(nèi)容進行思考。最后，本書章、節(jié)、目三級結(jié)構(gòu)的編排方式新穎，不僅一目了然，而且方便讀者查找相關(guān)內(nèi)容。本書的很多主題，如干部身份論、人事制度功能論、人事體制理論、選拔模式問題、人事歧視問題、待遇終身制、領(lǐng)導干部成長路徑、量化考核利與弊、高薪養(yǎng)廉、公務員關(guān)系理論、權(quán)利救濟、政治責任、公務員工會、香港人事制度等等，都是同類著作不曾討論或者不曾加以深人討論的，相信讀者對這些主題也會有濃厚的興趣。本書適合于那些對中國人事制度感興趣的理論工作者、實際工作者、大學本科生和研究生、人事培訓工作者等人員閱讀，相信讀者會從中受益。本書引用了諸多專家學者的著述或者觀點，呈現(xiàn)豐富性和可讀性的特點，在此一并表示謝忱。

編輯推薦

《中國人事制度概要》由清華大學出版社出版。

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